Комитет по насильственным исчезновениям

Заключительные замечания по докладу, представленному Монголией в соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции *

1.Комитет по насильственным исчезновениям рассмотрел доклад, представленный Монголией в соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции, на своих 348-м, 350-м и 352-м заседаниях, состоявшихся 21, 22 и 23 апреля 2021 года, которые были проведены в формате видеоконференции в связи с пандемией коронавирусного заболевания (COVID-19). На своем 359-м заседании, состоявшемся 6 мая 2021 года, он принял настоящие заключительные замечания.

A.Введение

2.Комитет приветствует доклад, представленный Монголией в соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции и согласно руководящим принципам Комитета относительно представления докладов. Комитет также благодарит государство-участник за письменные ответы на перечень вопросов.

3.Кроме того, Комитет выражает признательность за конструктивный диалог, который состоялся с делегацией государства-участника по вопросу о мерах, принятых для осуществления Конвенции, и в ходе которого были рассмотрены различные аспекты, вызывавшие у него обеспокоенность, и с особым удовлетворением отмечает открытость, с которой делегация ответила на заданные им вопросы. Он благодарит государство-участник за дополнительную информацию и разъяснения, представленные во время устных выступлений и в письменном виде после проведения диалога.

B.Позитивные аспекты

4.Комитет приветствует ратификацию государством-участником практически всех основных договоров Организации Объединенных Наций по правам человека, факультативных протоколов к ним и Римского статута Международного уголовного суда или присоединение к ним.

5.Комитет приветствует меры, принятые государством-участником в областях, имеющих отношение к Конвенции, в том числе:

a)внесение в 2017 году поправки в Уголовный кодекс, в том числе включение в него статьи 13.4, квалифицирующей насильственное исчезновение в качестве уголовного преступления;

b)принятие в 2013 году Закона о защите свидетелей и жертв, расширяющего права жертв преступлений;

c)внесение в 2020 году поправки в Закон о Национальной комиссии по правам человека с целью создания национального механизма по предупреждению пыток.

6.Комитет с удовлетворением отмечает, что государство-участник направило постоянное приглашение посетить страну мандатариям всех специальных процедур Совета по правам человека.

C.Основные вопросы, вызывающие обеспокоенность, и рекомендации

1.Общая информация

Соблюдение Конвенции и участие заинтересованных сторон

7.Комитет считает, что на момент подготовки настоящих заключительных замечаний действующее в государстве-участнике законодательство, направленное на предупреждение насильственных исчезновений и наказание за них, не в полной мере соответствовало Конвенции. Поэтому Комитет рекомендует государству-участнику уделить должное внимание настоящим заключительным замечаниям, принятым в духе конструктивного диалога и сотрудничества, с целью обеспечения полного осуществления Конвенции.

8.Комитет принимает к сведению информацию о том, что организациям гражданского общества и Национальной комиссии по правам человека Монголии было предложено высказать замечания по проекту ответов государства-участника на перечень вопросов, но обеспокоен тем, что эти заинтересованные стороны не участвовали в подготовке первоначального доклада государства-участника. В этой связи Комитет приветствует заявление делегации государства-участника о том, что с учетом итогов диалога она рекомендует правительству пересмотреть существующие процедуры подготовки периодических докладов с целью более широкого привлечения заинтересованных сторон к этому процессу.

9. Комитет рекомендует государству-участнику обеспечить участие Национальной комиссии по правам человека и организаций гражданского общества во всем цикле работы, связанной с представлением докладов Комитету, начиная с подготовки докладов и заканчивая выполнением рекомендаций.

Прямая применимость положений Конвенции

10.Комитет с удовлетворением отмечает подтверждение делегацией государства-участника того, что Конвенция может напрямую применяться всеми судами гражданской и военной юрисдикции. Однако, Комитет отмечает, что Конвенция никогда не применялась напрямую, хотя национальные суды непосредственно ссылались на другие международные договоры по правам человека, такие как Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Конвенция о правах ребенка.

11. Комитет призывает государство-участник принять все необходимые меры для активизации своей работы по повышению уровня осведомленности общественности, работников судебных органов и адвокатов о Конвенции, в том числе о сфере ее применения, значении и прямой применимости.

Индивидуальные и межгосударственные сообщения

12.Комитет отмечает, что государство-участник все еще не признало компетенцию Комитета получать и рассматривать индивидуальные и межгосударственные сообщения согласно соответственно статьям 31 и 32 Конвенции (ст. 31 и 32).

13. Комитет призывает государство-участник признать компетенцию Комитета получать и рассматривать индивидуальные и межгосударственные сообщения согласно соответственно статьям 31 и 32 Конвенции в целях укрепления предусмотренного ею режима защиты от насильственных исчезновений.

Национальное правозащитное учреждение

14.Комитет приветствует представленную государством-участником информацию о том, что после представления доклада был принят закон о правовом статусе правозащитников и что в настоящее время идет процесс отбора нового члена Национальной комиссии по правам человека, который будет отвечать за рассмотрение жалоб, полученных от правозащитников. Однако Комитет по-прежнему обеспокоен сообщениями об отсутствии у Комиссии достаточных финансовых и людских ресурсов, с тем чтобы на эффективной и независимой основе выполнять свой мандат в соответствии с принципами, касающимися статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека (Парижские принципы) (ст. 2).

15. Государству-участнику следует обеспечить скорейшее завершение процесса отбора нового члена Национальной комиссии по правам человека, который будет отвечать за рассмотрение жалоб. Ему следует также принять необходимые меры с целью выделения Комиссии достаточных людских, технических и финансовых ресурсов для эффективного выполнения ее мандата, в том числе для поощрения и защиты прав, закрепленных в Конвенции, особенно в части предупреждения насильственных исчезновений.

2.Определение насильственного исчезновения и его квалификация в качестве уголовно наказуемого деяния (статьи 1–7)

Преступление насильственного исчезновения

16.Комитет выражает признательность государству-участнику за включение в Уголовный кодекс статьи 13.4, в которой насильственное исчезновение квалифицируется в качестве самостоятельного преступления. Он также приветствует выраженное делегацией государства-участника в ходе диалога намерение рекомендовать пересмотреть статью 13.4 Уголовного кодекса с целью ее приведения в полное соответствие с Конвенцией. В этой связи Комитет с озабоченностью отмечает, что определение, содержащееся в данном положении, не полностью соответствует определению в статье 2 Конвенции. Во-первых, нынешнее определение не охватывает все виды лишения свободы, поскольку в нем говорится лишь о «незаконном задержании», в то время как преступление насильственного исчезновения может быть начато как законное лишение свободы, но впоследствии стать незаконным из-за наличия других элементов состава преступления. Во-вторых, Комитет обеспокоен тем, что статья 13.4 (2) Уголовного кодекса применима только к сотрудникам следственных органов, прокурорам и судьям, и таким образом не охватывает в полной мере всех «представителей государства» и «лиц или групп лиц, действующих с разрешения, при поддержке или с согласия государства», как это предусмотрено в статье 2 Конвенции (ст. 2 и 4).

17. Комитет рекомендует государству-участнику принять законодательные меры, необходимые для приведения определения насильственного исчезновения, содержащегося в статье 13.4 Уголовного кодекса, в полное соответствие с определением в статье 2 Конвенции.

Насильственное исчезновение как преступление против человечности

18.Комитет отмечает, что насильственное исчезновение включено в определение геноцида, содержащееся в статье 29.5 Уголовного кодекса, но обеспокоен тем, что широко распространенная или систематическая практика насильственных исчезновений не квалифицируется во внутреннем законодательстве в качестве преступления против человечности. В этой связи Комитет приветствует сделанное в ходе диалога заявление делегации о том, что она рекомендует внести поправки в законодательство, с тем чтобы насильственное исчезновение квалифицировалось в качестве преступления против человечности (ст. 5).

19. Комитет рекомендует государству-участнику эксплицитно признать насильственное исчезновение в качестве преступления против человечности в соответствии со статьей 5 Конвенции.

Уголовная ответственность вышестоящих должностных лиц и выполнение приказа

20.Комитет сожалеет, что государство-участник не представило четкой информации о том, каким образом действующее законодательство обеспечивает полное соблюдение пунктов 1) и 2) статьи 6 Конвенции (ст. 6).

21. Комитет рекомендует государству-участнику принять меры, необходимые для: a) привлечения к уголовной ответственности и соответствующего наказания любого лица, которое совершает акт насильственного исчезновения, приказывает, подстрекает или побуждает его совершить, покушается на его совершение, является его пособником или участвует в нем, как это предусмотрено в пункте 1 а) статьи 6 Конвенции; и b) обеспечения того, чтобы внутреннее законодательство конкретно устанавливало уголовную ответственность начальников и предусматривало, что приказы или распоряжения начальства не могут служить оправданием преступления насильственного исчезновения, как это предусмотрено в пунктах 1 b ) и 2 статьи 6 Конвенции.

Соответствующие меры наказания

22.Комитет считает, что меры наказания за преступление насильственного исчезновения, которые предусмотрены статьей 13.4 Уголовного кодекса и варьируются от штрафа до максимум 12 лет лишения свободы, несоразмерны крайней тяжести этого преступления. Комитет с интересом отмечает утверждение делегации о возможности непосредственного применения всех положений договоров по правам человека, касающихся смягчающих и отягчающих обстоятельств. Однако он отмечает, что ни в конкретных положениях статьи 13.4 Уголовного кодекса об отягчающих обстоятельствах при совершении преступления насильственного исчезновения, ни в общих положениях статьи 6.6 этого Кодекса, касающихся отягчающих обстоятельств, ничего не говорится о случаях совершения актов насильственного исчезновения в отношении лиц с инвалидностью или других особо уязвимых лиц, как указано в пункте 2 b) статьи 7 Конвенции. Аналогичным образом, он отмечает, что смягчающие обстоятельства, предусмотренные в статье 6.5 Уголовного кодекса, конкретно не включают эффективное содействие «возвращению исчезнувшего лица живым», как это предусмотрено в пункте 2 а) статьи 7 Конвенции (ст. 7).

23. Комитет рекомендует государству-участнику принять законодательные меры, необходимые для обеспечения того, чтобы наказания за преступление насильственного исчезновения соответствовали статье 7 Конвенции, и чтобы они назначались при должном учете особо тяжкого характера этого преступления и ни при каких обстоятельствах не сводились лишь к штрафу или ограничениям на передвижение. Комитет предлагает государству-участнику рассмотреть возможность включения в свое законодательство всех конкретных смягчающих и отягчающих обстоятельств для преступления насильственного исчезновения, которые предусмотрены в пункте 2 статьи 7 Конвенции.

3.Уголовная ответственность и сотрудничество судебных органов в связи с насильственными исчезновениями (статьи 8–15)

Срок давности

24.Комитет обеспокоен тем, что срок давности, применяемый в отношении преступления насильственного исчезновения, составляет от 3 до 12 лет, что является чрезвычайно коротким сроком. Комитет также принимает к сведению объяснение делегации государства-участника о том, что, согласно правоприменительной и судебной практике, преступление, носящее длящийся характер, считается «оконченным», когда преступление прекращается, и что, таким образом, статья 1.10 (2) Уголовного кодекса, рассматриваемая в совокупности со статьей 1.10 (3) Уголовного кодекса, соответствует статье 8 Конвенции. Однако Комитет по-прежнему обеспокоен расплывчатой формулировкой статьи 1.10 Кодекса, определяющей момент начала срока давности в отношении преступления насильственного исчезновения (ст. 8).

25. Комитет рекомендует государству-участнику принять необходимые меры для обеспечения того, чтобы в соответствии со статьей 8 Конвенции срок давности в отношении преступления был продолжительным и соразмерным чрезвычайной серьезности этого преступления и, с учетом его длящегося характера, исчислялся с момента окончания преступления.

Оперативное, независимое и беспристрастное расследование

26.Комитет принимает к сведению заявление делегации государства-участника о том, что в большинстве случаев следователи принимают решение о возбуждении уголовного расследования в течение пяти дней после получения жалобы. Однако Комитет обеспокоен тем, что этот пятидневный срок, предусмотренный статьей 171.1 Уголовно-процессуального кодекса, может приводить к запоздалому вмешательству компетентных органов, что не гарантирует оперативного расследования предполагаемого насильственного исчезновения, как это предусмотрено пунктами 1) и 2) статьи 12 Конвенции. Комитет приветствует информацию о том, что широкие полномочия, предоставленные Совету национальной безопасности Монголии по назначению или увольнению судей, были отменены в 2021 году. Тем не менее Комитет обеспокоен тем, что полномочия по назначению или увольнению руководителей органов прокуратуры остаются у Совета национальной безопасности (ст. 12).

27. Комитет рекомендует государству-участнику рассмотреть возможность пересмотра пятидневного срока для возбуждения уголовного расследования, предусмотренного в статье 171.1 Уголовно-процессуального кодекса, с целью обеспечения в законодательном порядке и на практике того, чтобы компетентные органы систематически безотлагательно проводили тщательное и беспристрастное расследование всех случаев предполагаемого насильственного исчезновения. Государству-участнику следует также продолжать усилия по обеспечению полной независимости и беспристрастности органов, отвечающих за расследование и преследование по уголовным обвинениям, в том числе путем лишения Совета национальной безопасности всех полномочий по назначению или увольнению прокуроров.

28.Комитет с удовлетворением отмечает представленную государством-участником информацию о том, что дела о предполагаемых должностных нарушениях государственных должностных лиц будут передаваться для расследования в следственный орган, в котором подозреваемые должностные лица не работают. Однако Комитет сожалеет об отсутствии достаточной информации о каком-либо конкретном механизме или процедуре, гарантирующих, чтобы органы правопорядка и безопасности, будь то гражданские или военные, сотрудники которых подозреваются в причастности к совершению преступления насильственного исчезновения, не участвовали в расследовании (ст. 12).

29. Комитет рекомендует государству-участнику активизировать свои усилия, чтобы гарантировать в законодательном порядке и на практике отстранение сотрудников органов правопорядка и безопасности, подозреваемых в совершении преступления насильственного исчезновения, от исполнения своих обязанностей до завершения расследования и исключение возможности их участия в соответствующих расследованиях.

4.Меры по предупреждению насильственных исчезновений (статьи 16−23)

Недопустимость принудительного возвращения

30.Комитет принимает к сведению заявление государства-участника о том, что этот вопрос находится на рассмотрении, но обеспокоен тем, что в статьях 406.1 и 411 Уголовно-процессуального кодекса риск подвергнуться насильственному исчезновению не считается одним из оснований для того, чтобы не высылать, не возвращать, не выдавать и не экстрадировать соответствующее лицо в другую страну (ст. 16).

31. Государству-участнику следует обеспечить строгое соблюдение принципа недопустимости принудительного возвращения, закрепленного в пункте 1 статьи 16 Конвенции, при любых обстоятельствах и без каких-либо исключений. В этой связи Комитет рекомендует государству-участнику:

a) рассмотреть возможность включения в свое внутреннее законодательство конкретного положения, запрещающего высылку, принудительное возвращение, выдачу или экстрадицию какого-любо лица, если существуют веские основания полагать, что ему может угрожать опасность стать жертвой насильственного исчезновения;

b) обеспечить возможность обжалования любого решения, принятого в контексте процедур высылки, принудительного возвращения, выдачи или экстрадиции, предполагающих оценку риска насильственного исчезновения соответствующего лица, а также приостанавливающее действие такой апелляции.

Розыск пропавших без вести лиц и передача останков

32.Комитет с удовлетворением отмечает подтверждение делегацией того факта, что в государстве-участнике существует база генетических данных пропавших без вести лиц и что в настоящее время разрабатывается новый закон о защите данных, который будет включать специальную главу, посвященную вопросам неприкосновенности частной жизни в привязке к базе генетических данных. Однако Комитет сожалеет, что государство-участник не представило достаточной информации об этом законопроекте и что действующие в настоящее время меры не служат достаточной гарантией того, что такие данные могут использоваться исключительно в целях идентификации и поиска исчезнувших лиц (ст. 19 и 24).

33. Государству-участнику следует продолжать предпринимать усилия по систематическому обновлению и ведению своей базы генетических данных, с тем чтобы вся имеющаяся информация о найденных человеческих останках могла быть сверена с генетическими данными исчезнувших лиц. Государству-участнику следует также принять необходимые меры для обеспечения того, чтобы личная информация, собранная в существующих базах данных, включая медицинские и генетические данные, не использовалась и не предоставлялась в иных целях, кроме как в целях розыска исчезнувшего лица, в полном соответствии со статьей 19 Конвенции.

Подготовка

34.Комитет приветствует организацию для государственных служащих, судей, прокуроров и сотрудников правоохранительных органов программ подготовки по правам человека, включающих модуль по насильственным исчезновениям. Тем не менее Комитет с озабоченностью отмечает, что в настоящее время для военного или медицинского персонала какой-либо специальной программы подготовки по Конвенции не предусмотрено (ст. 23).

35. Комитет рекомендует государству-участнику принять меры к тому, чтобы все сотрудники органов правопорядка и безопасности, будь то гражданские или военные, медицинские работники, государственные должностные лица и другие лица, которые могут иметь отношение к содержанию под стражей лиц, лишенных свободы, или обращению с ними, включая судей, прокуроров и других должностных лиц, отвечающих за процесс отправления правосудия, на регулярной основе проходили целенаправленную подготовку по положениям Конвенции, как того требует пункт 1 статьи 23.

5.Меры по защите и обеспечению прав жертв насильственных исчезновений (статья 24)

Право на получение быстрого, справедливого и адекватного возмещения ущерба и компенсации

36.Комитет отмечает подтверждение государством-участником того факта, что жертвы насильственных исчезновений имеют право подавать отдельный гражданский иск о компенсации в дополнение к возбуждению уголовного разбирательства и что были созданы специальные фонды для предоставления компенсации жертвам серьезных преступлений в случаях, когда у виновных нет достаточных средств. Однако Комитет сожалеет, что государство-участник не представило информацию о средней продолжительности соответствующего разбирательства или о других формах возмещения, доступных жертвам насильственных исчезновений, в соответствии с пунктом 5 статьи 24 Конвенции (ст. 24).

37.Государству-участнику следует гарантировать право на возмещение ущерба и получение быстрой, справедливой и адекватной компенсации для всех лиц, которым в результате насильственного исчезновения был причинен непосредственный вред. В этой связи Комитет рекомендует государству-участнику принять необходимые меры для обеспечения того, чтобы его внутреннее законодательство предусматривало всеобъемлющую систему компенсации и возмещения ущерба, которая бы полностью соответствовала пунктам 4) и 5) статьи 24 Конвенции и другим соответствующим международным стандартам, находилась в ведении государства, применялась даже в случае невозбуждения уголовного дела и учитывала конкретные потребности жертв, продиктованные, например, их полом, сексуальной ориентацией, гендерной идентичностью, возрастом, этническим происхождением, социальным положением и инвалидностью.

Правовой статус исчезнувших лиц, судьба которых неизвестна, и их родственников

38.Комитет считает, что система государства-участника, регулирующая правовой статус исчезнувших лиц, судьба которых неизвестна, не в полной мере учитывает сложность ситуаций, возникающих в связи с насильственными исчезновениями. В частности, Комитет обеспокоен тем, что родственники исчезнувшего лица могут получить доступ к услугам социального обеспечения, семейным и имущественным правам только после вынесения судебного решения о признании исчезнувшего умершим и то лишь по истечении одного года после принятия такого решения. В этой связи Комитет вновь заявляет, что ввиду длящегося характера насильственного исчезновения, в принципе и в отсутствие конкретных доказательств обратного нет никаких оснований считать исчезнувшее лицо умершим до тех пор, пока не установлена его судьба (ст. 24).

39. В свете пункта 6 статьи 24 Конвенции Комитет рекомендует государству-участнику принять необходимые меры для пересмотра своего внутреннего законодательства в целях обеспечения того, чтобы правовой статус исчезнувших лиц, судьба которых неизвестна, и их родственников в таких сферах, как социальное обеспечение, финансовые вопросы, семейное право и имущественные права, мог быть урегулирован должным образом без необходимости объявления исчезнувшего лица умершим. В этой связи Комитет призывает государство- участник установить процедуру получения свидетельства о безвестном отсутствии в результате насильственного исчезновения.

Право на создание организаций и ассоциаций и участие в их работе

40.Комитет сожалеет об отсутствии информации о каких-либо мерах, гарантирующих право создавать организации и ассоциации, пытающиеся установить обстоятельства насильственных исчезновений и судьбу исчезнувших лиц, и свободно участвовать в их работе в соответствии с пунктом 7 статьи 24 Конвенции (ст. 24).

41. Государству-участнику следует принять необходимые меры для поощрения и защиты прав, закрепленных в пункте 7 статьи 24 Конвенции.

6.Меры по защите детей от насильственных исчезновений (статья 25)

Законодательство в отношении неправомерного изъятия детей

42.Комитет отмечает наличие в Уголовном кодексе положений, квалифицирующих подделку официальных документов в качестве преступления, но обеспокоен тем, что действующее внутреннее законодательство не содержит конкретных положений, предусматривающих наказание за все действия, связанные с незаконным изъятием детей, как это предусмотрено в пункте 1 статьи 25 Конвенции (ст. 25).

43. Комитет рекомендует государству-участнику:

a) п ересмотреть свое уголовное законодательство, с тем чтобы квалифицировать деяния, упомянутые в пункте 1 статьи 25 Конвенции, в качестве отдельных преступлений и предусмотреть назначение за их совершение мер наказания, соответствующих их особой тяжести;

b) установить конкретные процедуры для возвращения детей, упомянутых в пункте 1 а) статьи 25, в их родные семьи;

c) установить конкретные процедуры для пересмотра и, при необходимости, признания недействительным любого акта усыновления/ удочерения или передачи детей под опеку, имевшего место в результате насильственного исчезновения, и для восстановления подлинной личности соответствующих детей с учетом принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка.

D.Осуществление прав и обязательств по Конвенции, распространение информации и последующая деятельность

44. Комитет хотел бы напомнить об обязательствах, взятых на себя государствами при ратификации Конвенции, и в связи с этим настоятельно призывает государство-участник обеспечить, чтобы все принимаемые им меры в полной мере соответствовали Конвенции и другим соответствующим международным договорам.

45.Комитет также хотел бы подчеркнуть особо пагубные последствия насильственных исчезновений для женщин и детей. Женщины, ставшие жертвами насильственных исчезновений, особенно подвержены сексуальному и другим видам гендерного насилия. В качестве же членов семьи исчезнувшего лица женщины наиболее подвержены риску столкнуться с неблагоприятными социально-экономическими последствиями, а также с насилием, преследованиями и притеснениями при попытках найти своих близких. Дети, ставшие жертвами насильственного исчезновения, независимо от того, подверглись ли они ему сами или страдают от последствий исчезновения члена семьи, особенно уязвимы к многочисленным нарушениям прав человека. В этой связи Комитет обращает особое внимание на необходимость обеспечения государством-участником систематического учета гендерных вопросов и особых потребностей женщин и детей при выполнении рекомендаций, содержащихся в настоящих заключительных замечаниях, а также всех прав и обязанностей, предусмотренных Конвенцией.

46. Государству-участнику рекомендуется обеспечить широкое распространение текста Конвенции, его доклада, представленного в соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции, письменных ответов на составленный Комитетом перечень вопросов и настоящих заключительных замечаний в целях повышения уровня осведомленности судебных, законодательных и административных органов, гражданского общества и неправительственных организаций, действующих в государстве-участнике, а также населения в целом. Комитет также призывает государство-участник поощрять участие гражданского общества в процессе выполнения рекомендаций, содержащихся в настоящих заключительных замечаниях.

47. В соответствии с правилами процедуры Комитета государству-участнику предлагается представить к 7 мая 2022 года информацию о выполнении рекомендаций, содержащихся в пунктах 17 (преступление насильственного исчезновения), 35 (подготовка) и 39 (правовой статус исчезнувших лиц, судьба которых неизвестна, и их родственников) настоящих заключительных замечаний.

48. В соответствии с пунктом 4 статьи 29 Конвенции Комитет может впоследствии запросить у государства-участника дополнительные сведения о выполнении Конвенции, в том числе информацию об осуществлении рекомендаций, содержащихся в настоящих заключительных замечаниях.