人权事务委员会
第2019/2010号来文
委员会第一百一十五届会议(2015年10月19日至11月6日)通过的意见
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提交人： |
Anatoly Poplavny(没有律师代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
白俄罗斯 |
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来文日期： |
2010年5月23日(初次提交) |
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参考文件： |
特别报告员根据议事规则第97条作出的决定，己于2010年8月12日转交缔约国(未以文件形式分发) |
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意见通过日期： |
2015年11月5日 |
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事由： |
拒绝批准举行和平集会；言论自由 |
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实质性问题： |
言论自由；集会自由 |
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程序性问题： |
用尽国内补救办法 |
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《公约》条款： |
第二条第2款、第二条第3款、第十九条和第二十一条 |
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《任择议定书》条款： |
第二条、第三条和第五条 |
附件
人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款在第一百一十五届会议上
通过的关于
第2019/2010号来文的意见*
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提交人： |
Anatoly Poplavny(没有律师代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
白俄罗斯 |
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来文日期： |
2010年5月23日(初次提交) |
根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会，
于2015年11月5日举行会议，
结束了Anatoly Poplavny根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第2019/2010号来文的审议工作，
考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面材料，
通过以下：
根据《任择议定书》第五条第4款提出的意见
1. 来文提交人Anatoly Poplavny系白俄罗斯公民，生于1958年。他声称白俄罗斯侵犯了他根据《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款和第3款享有的权利。《任择议定书》于1992年12月30日对白俄罗斯生效。提交人没有律师代理。
提交人陈述的事实
2.1 2009年11月23日，提交人向戈梅利市执行委员会提交申请，要求于2009年12月10日在戈梅利市内一处中心广场举行示威，以在《世界人权宣言》通过周年纪念之际公开表达其个人见解；“人权日”是白俄罗斯认可的一个节日。
2.2 2009年12月2日，执行委员会第1410号决定拒绝批准提交人举行示威。拒绝的依据在于，提交人不符合根据1997年12月30日白俄罗斯《群众活动法》通过的2008年4月2日执行委员会关于“戈梅利市群众活动”的第299号决定提出的要求。执行委员会指出，首先，提交人计划在第299号决定指定的示威场地以外组织示威；其次，他未按照规定与市政服务提供商就安全维护、医疗救助和场地清理事宜签订合同。
2.3 2009年12月7日，提交人就执行委员会拒绝一事向戈梅利中央区法院提出上诉，后者于2009年12月30日驳回上诉。2010年1月22日，他就中央区法院裁决向戈梅利区域法院提出上诉，后者于2010年2月23日驳回上诉。2010年3月11日和4月19日，提交人通过监督复审程序就区域法院裁决向区域法院院长和最高法院院长提出上诉。两项上诉分别于2010年4月14日和2010年5月15日被驳回。
2.4 提交人在向上述法院申诉中声称，执行委员会的拒绝之举限制了他根据白俄罗斯《宪法》及《公约》第十九条和第二十一条保障享有的言论自由权和集会自由权，并且执行委员会未就为何必须限制其权利作出解释。上述法院裁定执行委员会的拒绝之举合法，因为它以第299号决定为准。提交人称，他已为此用尽国内所有有效的补救办法。
申诉
3.1 提交人声称，国家当局拒绝其举行示威请求的做法侵犯了他根据《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款和第3款享有的权利。他声称，执行委员会或上述法院均未考虑根据第299号决定对其权利加以限制能否以国家安全或公共安全、公共秩序以及保护公共卫生或道德为由来证明是正当的，也未考虑这些限制是否是保护他人的权利和自由所必要的。他宣称，第299号决定将戈梅利市内所有群众活动限制在单独一个偏远的场地，并要求组织者事先与市政服务提供商签订付费合同，这不必要地限制了《公约》第十九条和第二十一条规定的权利。他还声称，《群众活动法》的条款允许地方行政当局确定举行群众活动的常设场地，而无需就此限制加以解释。
3.2 有鉴于此，提交人请委员会建议缔约国调整立法，使之与《公约》第十九条和第二十一条所定国际标准接轨，并要求赔偿其包括诉讼费在内的费用以及非财产损失。
缔约国的意见
4.1 在2012年1月25日的一封普通照会中，缔约国重申其在2011年1月6日的普通照会中表达的立场，后一封照会涉及不当登记来文的问题，这些来文的提交人违反了《任择议定书》第二条，并未用尽缔约国国内所有可用的补救办法，包括向检察院提出上诉，要求就已获既判力的判决开展监督复审。缔约国还称，缔约国加入《任择议定书》即同意按照其第一条承认委员会有权受理和审议受其管辖的个人提交的声称《公约》保障的任一权利遭到缔约国侵犯的来文。但缔约国还指出，当时是结合《任择议定书》的其他条款做出这种承认的，包括确立请愿人及其来文可否受理标准的条款，特别是第二条和第五条。
4.2 缔约国坚称，《任择议定书》没有规定缔约国有义务承认委员会的议事规则或其对《任择议定书》条款的解释，只有根据《维也纳条约法公约》进行解释才具效力。缔约国称，就申诉程序而言，缔约国首先应遵循《任择议定书》的条款，而《任择议定书》并未规定参照委员会的长期做法、工作方法和判例法。缔约国还称，它将任何违反《任择议定书》条款登记的来文视为有违《任择议定书》，一概予以拒绝，不对可否受理或案情发表意见；同时，缔约国当局一律认定委员会就此类被拒来文所作任何裁决“无效”。缔约国认为，本来文的登记违反了《任择议定书》。
提交人对缔约国意见的评论
5.1 在2012年3月21日的一份信函中，提交人提到了委员会有关此事的判例法，表示他认为检察院开展监督复审并非有效的国内补救办法。
5.2 关于缔约国质疑委员会议事规则一事，提交人表示委员会有权解释《公约》条款，委员会根据《任择议定书》通过的意见是一个根据《公约》本身设立并负责解释该文书的机构作出的权威性裁决。提交人认为，缔约国因此必须尊重委员会裁决及其标准、做法和工作方法。
委员会需处理的问题和议事情况
缔约国不予合作
6.1 委员会注意到缔约国提出了以下主张：审议提交人来文的做法没有法律依据，因为来文的登记违反了《任择议定书》的条款；缔约国没有义务承认委员会的议事规则及其对《任择议定书》条款的解释；委员会若就本来文作出裁决，缔约国当局一律认定“无效”。
6.2 委员会回顾指出，《公约》第三十九条第2款授权其制定自己的议事规则，缔约国均已同意予以承认。《公约》缔约国加入《任择议定书》即承认委员会有权受理和审议个人提交的关于《公约》所载任一权利遭到侵犯的来文(序言部分和第一条)。一国加入《任择议定书》即默认承诺与委员会竭诚合作，准许并便于其审议此类来文，并在审查后将其意见转交缔约国和所涉个人(第五条第1款和第4款)。缔约国若采取任何行动，妨碍或阻挠委员会审议和审查来文以及表达其意见，则违背了上述义务。案件应否予以登记应由委员会确定。缔约国不认可委员会有权确定来文应否予以登记并断然宣称不接受委员会就来文可否受理和案情问题所作裁决，即违反了《任择议定书》第一条规定的义务。
审议可否受理
7.1 在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第93条，决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。
7.2 按照《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序的审查之中。
7.3 委员会注意到了缔约国的反对意见，即提交人未要求检察院对国内法院的裁决启动监督复审。委员会回顾其判例，即请求检察院开展监督复审，使之审查法院所作业已生效的裁决，这并不构成《任择议定书》第五条第2款(丑)项所述必须用尽的补救办法。因此，委员会认为，《任择议定书》第五条第2款(丑)项并不禁止审查来文。
7.4 委员会注意到提交人声称，地方当局拒绝了他举行示威的请求，执行委员会和上述法院均未考虑根据第299号决定对其权利加以限制是否正当。提交人还声称，依据《群众活动法》通过的第299号决定不必要地限制了《公约》第十九条和第二十一条规定的权利。委员会还注意到，提交人声称他根据《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款和第3款享有的权利遭到侵犯。鉴于缔约国未就本案事实提供任何材料，并考虑到本来文根据《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款和第3款提出了问题，委员会宣布可予受理，并开始审议案情。
审议案情
8.1 人权事务委员会依照《任择议定书》第五条第1款规定，结合各当事方提供的所有资料审议了本来文。
8.2. 委员会注意到，提交人声称执行委员会第299号决定过度限制言论自由权与和平集会权，强制群众活动组织者承担与市政服务提供商签订付费合同的义务，并在戈梅利这座50万居民的城市中指定单独一个偏远的场地举行各类群众活动。委员会还注意到，提交人宣称，执行委员会对本案正式适用第299号决定而不考虑是否有必要限制其行使权利的做法是对其根据《公约》第十九条和第二十一条所享有权利的无理限制。
8.3 委员会回顾指出，首先，《公约》第十九条第3款允许某些限制做法，但只应由法律规定并为下列条件所必需：(a)尊重他人的权利和名誉；以及(b)保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。委员会提到其关于见解自由和言论自由的第34(2011)号一般性意见，其中指出这些自由是个人全面发展不可或缺的条件，在任何社会都是必不可少的。它们是每一个自由和民主社会的奠基石(第2段)。任何限制行使这些自由的做法必须符合必要性和相称性的严格检验。施加限制的目的仅限于明文规定的目的，并且必须与所指特定需要直接相关(第22段)。委员会回顾指出，缔约国需证明以下两点：限制提交人根据第十九条所享有权利的做法具有必要性和相称性；即便原则上缔约国可实行一种制度，将个人传递信息的自由与维护某地公共秩序的公众利益调和起来，但这种制度的运作不得违背《公约》第十九条。
8.4 委员会随后回顾指出，《公约》第二十一条保障的和平集会权是一项基本人权，对于公开表达个人意见和见解十分重要，而且是一个民主社会所必不可少的。这项权利使人们得以组织和参加和平集会，包括有权在公共场所举行静坐集会(例如示威)。集会组织者通常有权选择一个在其目标受众视听范围之内的场地，并且这项权利不得受到任何限制，除非(a)依法加以限制；(b)民主社会为维护国家安全或公共安全、公共秩序、保护公共卫生或道德或保护他人的权利和自由必须加以限制。缔约国若为调和个人的集会权与上述普遍关注的利益而加以限制，应以增进这项权利作为目标，而不是设法加以不必要或不相称的限制。因此，缔约国有义务说明限制这项《公约》第二十一条所保护权利的理由。
8.5 在本案中，提交人选择在戈梅利市内一处中心广场举行示威，以在缔约国纪念“人权日”期间公开表达其见解。委员会指出，国家当局拒绝了提交人举行示威的请求，理由如下：活动的计划场地并非第299号决定允许的唯一场地，并且提交人未与市政服务提供商签订合同。委员会还指出，从卷宗材料来看，国家当局未能说明在提交人提出的场地举行示威如何危害国家安全、公共安全、公共秩序、保护公共卫生或道德或保护他人的权利和自由。委员会特别指出，执行委员会拒绝提交人举行示威的请求的裁决和上述法院的裁决均未说明第299号决定规定并在提交人本案适用的限制做法为何具有必要性和正当性。
8.6 委员会还指出，第299号决定实际上禁止在戈梅利全市除单独一处偏远地区以外任何公共场所举行集会，这同时过度限制了集会权和言论自由。委员会进一步指出，要求一人示威的组织者签订额外服务的合同来举行示威，这给和平集会权和言论自由权强加了不相称的负担。综上所述，委员会裁定，缔约国当局正式适用第299号决定并拒绝提交人举行示威请求的做法无据可依，并认定提交人根据《公约》第十九条和第二十一条享有的权利遭到侵犯。
8.7 根据以上结论，委员会决定不审查提交人按照《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款和第3款提出的申诉。
9. 委员会依《任择议定书》第五条第4款规定行事，认为现有事实显示提交人根据《公约》第十九条和第二十一条享有的权利遭到侵犯。
10. 根据《公约》第二条第3款(甲)项规定，缔约国有义务给予提交人有效的补救。该条规定，缔约国要对《公约》权利遭到侵犯的个人作出充分赔偿。因此，缔约国有义务，除了其他事项以外，偿还提交人支出的任何费用，并向其作出充分赔偿。缔约国也有义务采取步骤，防止今后发生类似的侵权行为。有鉴于此，委员会重申，缔约国应履行第二条第2款规定的义务，修订国内立法，特别是戈梅利市执行委员会第299号决定和本案适用的1997年12月30日《群众运动法》，从而确保《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可在缔约国得到充分享有。
11. 缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况，而且缔约国也已根据《公约》第二条规定承诺确保在其领土内或受其管辖的一切个人享有《公约》承认的权利，并承诺如违约行为经确定成立，即予以有效且可强制执行的补救。鉴此，委员会希望缔约国在180天内提供资料，说明采取措施落实委员会意见的情况。此外，还请缔约国公布本意见，并以白俄罗斯文和俄文在缔约国广为传播。
附录一
委员会委员萨拉·克利夫兰的个人意见(赞同)
1. 提交人在本来文中声称，缔约国违反了《公约》第十九条和第二十一条以及与之一并解读的第二条第2款规定的义务。委员会明显认定本申诉可予受理，但鉴于委员会裁定缔约国单独违反了第十九条和第二十一条，最终不予审查。但委员会在涉及补救事宜的段落中指出，根据《公约》第二条第2款，白俄罗斯有义务修订国内法律，确保《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可在缔约国得到充分享有(第10段)。
2. 我支持这一结果，并另外撰文阐述在本案中落实第二条第2款的方针。我还相信，委员会可以裁定缔约国违反相关实质性条款以及与之一并解读的第二条第2款。
3. 本来文提交人未获准在《世界人权宣言》通过周年纪念之际在戈梅利市内一处中心广场举行示威，原因在于其不符合根据1997年12月30日白俄罗斯《群众活动法》通过的戈梅利执行委员会第299号决定的规定。这项法律制度规定，要在戈梅利这座约50万人口的城市举行各类公共集会必须事先获得授权，将非国家当局组织的各类集会限制在单独一个偏远的场地，要求任何此类公共活动的组织者自费签订合同来保障公共安全和安保、医疗护理和清洁服务。虽然提交人在国内法院对拒绝其示威许可申请提出质疑，但上述法院维持原判，认定根据该法律框架予以拒绝是合法的。
4. 在约20个案件中，委员会裁定白俄罗斯适用《群众活动法》侵犯了个人根据第十九条、第二十一条和(或)第二十二条享有的言论自由权、集会自由权和结社自由权。此类案件中至少有六件也涉及第299号决定。在此类案件中，委员会多次吁请白俄罗斯审查国内立法，使其法律制度与《公约》接轨，防止今后发生类似的侵权行为。
5. 我认为，此类案件的案情直接涉及《公约》第二条第2款规定的缔约国义务。该条规定：
凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。
6. 委员会历来承认，第二条规定了附加义务，不能单独作为根据《任择议定书》对侵权行为提出申诉的依据。相反，必须同时违反《公约》其他实质性条款才会构成违反第二条的行为。正如我们在关于《公约》缔约国的一般法律义务的性质的第31(2004)号一般性意见中承认的那样，第二条第2款还允许各国通过符合其“国内宪法程序”的方法予以遵守。然而，缔约国还不得援用国内法律来为未能履行或落实《公约》义务进行辩解。相反，“第二条规定，如果国内法同《公约》发生冲突，必须修订国内法律或者惯例，以便达到《公约》实质性保障措施所规定的标准”。
7. 在Poliakov诉白俄罗斯案中，委员会认定，第二条以及与之一并解读的其他条款可以作为根据《任择议定书》对侵权行为提出申诉的依据，因为“缔约国未能遵守第二条所列义务是导致明确违反《公约》从而对自称为受害者的个人产生影响的近因”。
8. “明确违反”第二条的“同时违反《公约》其他实质性条款”的这个概念可以结合委员会落实第二条第3款的长期方针来理解。该条规定，缔约国须向其《公约》权利遭到侵犯的个人作出赔偿。委员会通过两种方式适用第二条第3款。首先，在委员会裁定违反《公约》的任何案件中，第二条第3款规定缔约国有义务向受害人作出适当赔偿。为此，委员会援引第二条第3款，作为委员会裁定存在侵权行为的任何意见中补救段落的依据，因为委员会一旦裁定侵权，缔约国即要履行第二条第3款规定的补救义务来作出充分赔偿。
9. 其次，若一国获知其管辖范围内所实施的严重侵犯人权行为，并且该国一贯未能履行向受害人作出补救的义务，个人可以结合第二条第3款确定存在侵权行为。例如，在涉及此前酷刑、法外处决和强迫失踪之类的侵权案件中，缔约国有义务调查肇事者并将其绳之以法，还要对受害人作出赔偿。若缔约国一贯未能履行这项义务，个人可以确定“明确违反”第二条第3款以及与之一并解读的第六条或第七条等《公约》相关实质性条款。
10. 在本案中，按照上述落实第二条第3款的第一项方针，委员会的补救段落(第10段)明确援用了第二条第2款规定的缔约国义务，以此作为指导缔约国修订国内立法以使其符合《公约》义务的依据。我赞同这一裁决。
11. 此外，按照我们针对违反第二条第3款的行为的方针，我相信委员会还可以结合第二条第2款裁定以下情况存在侵权行为，就像本案一样，一国的现行立法或一国最高法院的现行法律解释一贯和系统地导致违反《公约》，并且缔约国未能履行第二条第2款规定的具有约束力的义务来采取此类立法或必要的其他措施，以便落实本《公约》承认的权利。
12. 委员会多次裁定，白俄罗斯的相关法律框架――如此类案件中的《群众活动法》第5条和第299号决定――侵犯了《公约》规定的言论自由、集会自由和结社自由。我们多次吁请该缔约国根据此类侵权情况审查国内立法。同样，该缔约国一贯未能履行其“绝对和紧迫”的义务来修订国内法律，以便满足《公约》规定的标准。
13. 缔约国一贯未能调整国内法律来落实《公约》规定的权利，这有违第二条第2款，我认为应理解为导致“明确违反”《公约》――违反了第二条第2款以及与之一并解读的相关实质性条款规定的缔约国义务。宜结合第二条第2款解读而裁定存在侵权行为的其他同等背景可以纳入某些出于良心拒服兵役的案件，其中委员会多次裁定某个缔约国未能通过规定民役可以替代兵役的立法继而违反了第十八条，委员会还多次建议审查相关立法以及规定处以强制死刑的现行法律。
14. 在该国结构性和系统性地未能通过补救立法的情况下，结合第二条第2款承认侵权行为有助于向缔约国特别是向有关立法者强调委员会的关切，即侵权的根源在于该国的法律框架以及第二条第2款规定的调整国内法律以落实《公约》权利的明确义务。相应地，裁定此类违反第二条第2款的行为突出了该国防止今后再次发生侵权的义务，从而加强了个人的人权保护。
15. 这项方针也符合其它人权机构的方针。根据《保护人权与基本自由公约》第46条，欧洲人权法院在其试点判决程序中采取了一项类似的方针，其中该法院在其判决中明确了缔约国法律框架中导致侵权的系统性或结构性问题，并指出了该国必须采取的补救措施，包括修订立法。法院已经采取这项方针来解决该国长期未能提出补救立法的问题。长久以来，美洲人权法院也明确了需要修订国内法律框架的情况，同时，特别针对所涉国家未能采取此类行动的情况，裁定其违反或未能遵守《美洲人权公约》第2条以及与之一并解读的相关实质性条款。
16. 因此，我支持委员会在第10段明确要求缔约国根据第二条第2款修订国内立法，我相信委员会可以做到，通过根据此类案件的案情结合第二条第2款裁定存在侵权，本可以加强人权保护。
附录二
[原文：西班牙文]
委员会委员费边·萨尔维奥利和维克多·罗德里格斯－雷夏的联合意见(部分反对)
1. 就第2019/2010号来文(Poplavny诉白俄罗斯)而言，虽然我们赞同裁定该国对违反《公民权利和政治权利国际公约》第十九条和第二十一条负有国际责任，但我们认为委员会还本该提及缔约国违反了《公约》第二条第2款。
2. Poplavny案中有关违反第二条第2款的裁定与事实相符，而事实充分表明，戈梅利市执行委员会第299号决定明显有违《公约》第十九条和第二十一条规定的权利。
3. 白俄罗斯于1973年11月12日批准了《公约》，并从《公约》生效之时起，一直作为缔约国受到《公约》规定的各项义务的约束，包括第二条第2款规定的义务的约束。因此，同时存在积极义务(采取立法或其他措施，落实《公约》承认的权利)和消极义务(不采取妨碍或阻碍行使《公约》所承认权利的立法或其他措施)。所以，该国无论是作为还是不作为，都对违反第二条第2款负有国际责任。
4. 缔约国通过《群众活动法》，授权地方行政当局确定可以举行群众活动的常设场地，而无需解释为何实行各类限制，即未能履行《公约》第二条第2款以及与之一并解读的该文书第十九条和第二十一条规定的义务。
5. 同样，2008年4月2日通过的戈梅利市执行委员会第299号决定规定，要与市政服务提供商就活动上维护安全、医疗救助和场地清理事宜签订合同，这个障碍并不符合监管行使言论自由权和集会自由权的必要性和相称性标准，因此还违反了《公约》第二条第2款以及与之一并解读的《公约》第十九条和第二十一条。
6. 即便是从委员会自身的论证来看，这也是显而易见的，委员会在其意见第10段中指出，该国应审查国内立法，使其符合《公约》第二条第2款规定的义务，其中明确提及上述两项规范。得出这一结论首先必须确认上述规范有违第二条第2款，从而裁定违反该条以及与之一并解读的《公约》第十九条和第二十一条，而我们认为这一点是委员会通过的意见所默认确立的。