人权事务委员会

委员会根据《任择议定书》就第2039/2011号来文通过的决定 ** , ** *

来文提交人：	A.N. (由Niels-ErikHansen律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	丹麦
来文日期：	2009年12月31日
参考文件：	根据委员会议事规则第97条作出的决定，于2011年4月12日转交缔约国(未作为文件印发)
通过决定日期：	2016年3月30日
事由：	针对穆斯林群体的仇恨言论
程序性问题：	申诉证据不足；受害者地位；未用尽国内补救办法
实质性问题：	禁止鼓吹宗教仇恨的行为；宗教少数群体的权利；得到有效补救的权利
《公约》条款：	第二条、第二十条第2款和第二十七条
《任择议定书》条款：	第一条、第二条和第五条第2款(丑)项

1.来文提交人是A.N.，一名住在丹麦的穆斯林。他声称自己是丹麦违反《公约》第二条、第二十条第2款和第二十七条的受害人。他由律师代理。《任择议定书》于1976年3月23日对所涉缔约国生效。

事实背景

2.12005年9月，丹麦人民党议员LouiseFrevert在她的网站上以“无人敢发表的文章”为题发布了一系列文章。她提到的文章出言指责穆斯林相信他们有权“强奸丹麦女孩，把丹麦公民打倒在地”，建议将“青年移民遣送到俄罗斯的监狱”，而且还评论说：“即使这样做也只能暂时解决问题，因为他们返回丹麦后，杀害丹麦人的决心将更强烈”。文章还把伊斯兰教与癌症相提并论。这些文章得到媒体的大量关注，Frevert女士网站的管理员E.T.因而在2005年10月1日的新闻节目中接受了采访。他在采访中说，由他负责把文章上传至网站。

2.22005年9月30日，代表提交人行事的非政府组织种族歧视文献和咨询中心向哥本哈根警方控告Frevert女士，指称她违反了丹麦《刑法》中禁止仇恨言论的第266条b项。2005年10月4日和10日，哥本哈根警方讯问了E.T.，指控他违反了第266条b项。他在讯问中说，他是在向Frevert女士的网站上传其他材料时无意中上传了争议文章。2005年10月11日，哥本哈根警方在向Frevert女士告知法定权利后对她进行了讯问。她在讯问中解释说，争议文章既未经她编辑也未得到她核准，未经同意便上传至她的网站。她在大不列颠及北爱尔兰联合王国收到几名记者来电的时候才知道这些文章。

2.32005年10月13日，哥本哈根警察局长以信件通知种族歧视文献和咨询中心，已终止对Frevert女士的调查，原因是无法按定罪所需标准认定Frevert女士是蓄意传播有关文章，因为她本人及其网站管理员都声称她不知道文章的内容。2005年12月13日，地区检察官驳回上诉，维持原判，不允许再次上诉。

2.4哥本哈根警方将涉及E.T.的卷宗附于2005年12月30日的一封信中，交给赫尔辛格警方进一步调查。2006年1月19日，赫尔辛格警方建议地区检察官撤销对E.T.的指控，理由是根据他的陈述，无法证明这些文章为蓄意发布。2006年2月8日，地区检察官要求赫尔辛格警长开展进一步调查，包括数字取证。

2.52006年2月10日，种族歧视文献和咨询中心代表提交人向消除种族歧视委员会提交来文。委员会在2007年8月8日的决定中宣布来文不予受理，因为它不属于《消除一切形式种族歧视国际公约》的范畴。

2.62007年1月4日，种族歧视文献和咨询中心向哥本哈根警方对E.T.提出申诉。

2.72009年2月3日，北西兰警察依据进一步的讯问和对服务器管理员日志的数字取证提交了对E.T.的追加调查的结果，维持撤诉的建议。2009年3月18日，地区检察官将案件提交检察长，也建议撤诉。2009年5月5日，检察长决定撤销对E.T.的指控，依据是没有充分证据证明他是蓄意发布这些文章。2009年6月4日，种族歧视文献和咨询中心就这一判决向司法部上诉。2009年7月2日，司法部驳回上诉，认为提交人无权提出申诉，因为文章中关于穆斯林的言论并非特指，波及的范围很广，人数不定，提交人未能证明除了个人、道德和情感因素，案件的结果与他本人有任何特定的关系。这项裁决为最终裁决。提交人指出，已经用尽国内补救办法，因为只有公共检察机关才有权将根据《刑法》第266条b项提起的诉讼提交法院。

申诉

3.1提交人称自己是缔约国违反《公约》第二条、第二十条第2款和第二十七条的受害人。他辩称，缔约国未能采取有效措施，制止丹麦人民党议员针对丹麦穆斯林的又一起仇恨言论事件，尽管《刑法》中有具体规定(第266条b项)禁止此类行为。争议文章中的言论，是丹麦人民党对丹麦穆斯林煽动仇恨的手段之一，是对他个人的侮辱，也构成对他的歧视。这种言论营造了仇视伊斯兰教的敌对氛围，使他处于被攻击的危险之中，例如，在街头工作时被受这一言论影响的人攻击。丹麦种族平等委员会1999年发布的一份研究报告显示，自黎巴嫩、索马里和土耳其前往丹麦居住者(大多为穆斯林)在街头遭到种族主义攻击。该委员会于2002年被丹麦政府解散，其后没有开展进一步研究。对于缺少有关种族主义袭击的最新数字，丹麦政府负有责任。

3.2提交人声称，不允许他就检察长作出的终止调查的裁决提起上诉，侵犯了他为所受攻击获得有效补救的权利。他与此案有关，因为诽谤性言论对他在丹麦的日常生活产生了不利影响。他身为穆斯林，而丹麦人民党党员屡次指控穆斯林犯罪，这伤害了他的感情，冒犯了他的人格；使他无法融入丹麦社会，面临种族主义攻击的危险，并使他难以进入丹麦劳动力市场或找到住房。作为在丹麦居住的穆斯林这一群体或阶层的成员，他是这些言论的受害者，裁决对他造成了不利影响。此外，尽管丹麦人民党的一些下层党员被判违反了《刑法》第266条b项，但是没有任何领导人物受到起诉。此类案件永远不会提交到法院，因为只有检察官有此权限。

缔约国关于可否受理和案情的意见

4.1缔约国在2011年10月12日的来文中指出，《公约》第二十条规定缔约国有义务颁布立法，禁止鼓吹民族、种族或宗教仇恨，因此，不能在《任择议定书》之下援引这一条款，因为不能将其解释为规定直接对个人提供保护。缔约国补充说，委员会仍未确定第二十条是否适用于个人案件。

4.2缔约国辩称，提交人未能为可否受理目的充分证实他根据第二十条提出的申诉。缔约国已制订专项法律，规定仇恨言论为刑事罪，若此类行为是为了宣传目的，属于加重处罚的情节。此外，丹麦检察机关还设立了报告制度，确保全国在指控方面保持统一做法，监督对据称违反《刑法》第266条b项的案件的处置情况。在这方面，检察长在第2/2011号指示中通过了最新的专门导则。在本案中，警察和检察官对提交人报告的据称仇恨言论采取了有效行动，对这一事项开展了适当彻底的调查，包括举行多次讯问和对服务器数据进行数字取证。要判定一个人犯有仇恨言论罪，必须证明他有意流露仇恨，而在本案中无法证明这一点。在关于政界人士针对穆斯林和(或)伊斯兰教的言论(包括宣传活动)的案例中，已经就违反《刑法》第266条b项的行为提起若干诉讼。

4.3关于提交人根据《公约》第二十七条提出的申诉，缔约国辩称，提交人未能解释这一条与本案有何关联。决定不根据Frevert女士网站的内容提起诉讼，并未剥夺穆斯林享有自己的文化或信奉自己的宗教的权利。

4.4关于提交人根据《公约》第二条提起的申诉，缔约国辩称，此条款没有规定独立的保护措施，而是必须与《公约》的其他实质性条款一起援引。鉴于提交人未能证实他根据第二十条和第二十七条提出的申诉，他根据第二条提出的申诉也应被宣布因证据不足不予受理。此外，第二条并未赋予提交人或其代理人就行政决定提出申诉的权利，因为往往只有“受害者”才有权就刑事起诉的判决向上级行政机构上诉。根据《丹麦司法行政法》第721条，在认为不可能定罪或诉讼将产生与制裁不相称的困难、成本或审理期限时，可以撤销刑事指控。如果检察长决定不提出指控，推定受害人或与案件有利害关系者会得到有关决定的通知，以便他们能够就此提出上诉。在本案中，检察官和司法部均认为，提交人不是《刑法》第266条b项含义内的受害人，与该案件的结果不存在基本、直接、个人和合法的利害关系，因此认为他无权上诉。

4.5缔约国辩称，本来文不予受理的另一个理由是未用尽国内补救办法，因为提交人本可根据《刑法》第267条对Frevert女士和E.T.的据称诽谤言论提起刑事诉讼。第267条禁止诽谤言论，包括种族主义言论。对于第267条之下的罪行，应启动《刑法》第275条规定的私诉程序。缔约国援引委员会在Ahmad和Abdol-Hamid诉丹麦一案中关于不予受理的决定，支持以下观点：在类似本案的案件中，提交人需要根据《刑法》第267条和第275第1款提起诉讼，以用尽国内补救办法。

提交人对缔约国的意见作出的评论

5.1提交人在2011年11月28日的来文中就缔约国关于可否受理和案情的意见作出评论。对于缔约国所称第二十条第2款没有规定对个人的保护，提交人提出异议。在缔约国援引的案件(Vassilari等人诉希腊)中，委员会没有就此作出裁决。如果受害人不能根据第二十条和第二十七条向人权事务委员会申诉权利遭到侵犯，将削弱对少数群体的保护。

5.2争议文章中的言论旨在激起丹麦人民对穆斯林宗教少数群体的恐惧。这些言论还煽动当局通过一项政策，将穆斯林罪犯遣送至俄罗斯监狱服刑。文章中是提到族裔还是仅仅提到宗教都没有关系，因为无论是哪一种情况，警方和检察机关都可以根据《刑法》进行调查和提出指控。不仅应在法律上保护宗教少数群体成员，而且应通过防止仇恨罪行和有效执法予以保护。提交人指出，委员会在关于见解自由和言论自由的第34(2011)号一般性意见中确认，第二十条第2款构成了对言论自由的限制。

5.3提交人辩称，E.T.散布言论称应遣返穆斯林罪犯，把他们与丹麦的其他穆斯林隔离，这违反了《公约》第二十条和第二十七条。

5.4缔约国未能保障提交人获得补救的权利，是出于政治原因，而不是法律原因。提交人认为，丹麦政府能够继续执掌政权，完全依靠丹麦人民党的支持。警方以不同的方式处理对Frevert女士和E.T.的申诉。E.T.不是丹麦人民党党员，在他的案件中，地区检察官要求检察长提供咨询意见，而在Frevert女士的案件中，地区检察官作出了最终裁决。提交人补充说，他认为第2/2011号指示很可能是针对此案颁布的，这项指示允许警方就是否提出起诉作出初步决定：若决定起诉，案件提交地区检察院，若地区检察院维持起诉的决定，案件必须由检察长审理，然后才能向法院提起诉讼；若决定不予起诉，地方警察和(或)检察机关可以通过一项不根据第266条b项提出指控的最终决定，这一决定无需经最高检察机关确认。

5.5关于缔约国所称未用尽国内补救办法一事，提交人指出，他不可能根据《刑法》第267条提出刑事起诉，因为这样的起诉也会以认为他与本案没有直接关系的理由而被宣布不予受理。

各当事方提交的补充意见

6.1在2012年1月25日的来文中，缔约国对提交人关于第2/2011号指示是针对本案颁布的说法提出异议。“关于提交和报告违反《刑法》第266条b项的案件的导则”于1995年由检察长根据第4/1995号指示发布，随后于2006年和2011年作出修订。

6.2关于提交人所称对Frevert女士和E.T.的诉讼程序不同一事，缔约国指出，存在这种差别是因为Frevert女士没有受到任何指控，因此检察长没有就此作出任何决定。然而，E.T.受到了指控，因此检察长必须就这个案件作出决定。所以，诉讼程序遵照了上文提及的适用准则。

6.3最后，缔约国重申，在几个案件中，包括丹麦人民党党员在内的政界人士被判违反《刑法》第266条b项，最近的一例是缔约国在此前提交的意见中援引的案例(见上文脚注5)。

6.4在2012年9月7日的来文中，提交人坚持认为，根据《刑法》第266条b项提起诉讼的做法不统一。提交人称，如果丹麦政府希望确保做法统一，应该将所有可能违反第266条b项的事件提交检察长，以便由总检察院决定是否起诉这些案件。目前的情况与此相反，地方警察和检察机关就可以决定停止调查。而如果它们决定提出指控，必须首先将案件提交地区检察官，然后再提交检察长，从而加大了启动刑事诉讼的难度。本案的问题就在于此：地方警察和(或)检察机关能够决定对Frevert女士不予起诉，并且能就此作出最终裁决。相反，要对E.T.提出指控，地方当局必须“征得”地区检察院的“允许”，而地区检察院又要请总检察院作出允许将案件提交法院的最终决定。

6.5在2012年10月19日的来文中，缔约国对提交人关于违反《刑法》第266条b项的案件处理程序的说法提出异议。缔约国指出，根据第2/2011号指示规定的程序，所有据控违反第266条b项的案件均须通过地区检察官提交检察长。无论警察局长和(或)地区检察官是否认为应予起诉，这一点都适用。这意味着那些建议撤诉的案件也必须提交给检察长。与提交人所称事实相反，警察局长不能决定不启动调查。只有地区检察官才能作出这一决定，还可就此决定向检察长上诉。根据上述指示第2.4.2节，在所有案件中，必须将地区检察官作出的决定副本送交检察长，以便检察长能够监测该地区在这一领域的做法。

委员会需处理的问题和议事情况

7.1在审议来文所载的任何申诉之前，人权事务委员会应依据其议事规则第93条确定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

7.2 委员会指出，代表提交人向消除种族歧视委员会提交的来文被宣布因不属于《消除一切形式种族歧视国际公约》的范畴而不予受理。根据《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，委员会查明同一事项没有在另一国际调查或和解程序中接受审查。

7.3 委员会注意到缔约国的论点，由于提交人没有根据禁止诽谤性言论(包括种族主义言论)的《刑法》第267条提出申诉，所以尚未用尽国内补救办法。委员会还注意到提交人声称，若根据《刑法》第267条提起刑事诉讼，也将被宣布为不予受理。委员会指出，根据提交人的说法，他针对撤销根据第266条b项对E.T.的指控所提出的上诉被驳回，因为关于穆斯林的言论并非特有所指，所影响的人数不确定，而且提交人未能证明他与此案的结果有任何特定的关系。委员会认为，在上述情况下，期望提交人在援引《刑法》第266条b项未果后根据第267条另外提起诉讼，不合情理。因此，委员会认为提交人已经按照《任择议定书》第五条第2款(丑)项的规定用尽国内补救办法。

7.4 委员会指出，提交人根据《公约》第二十条第2款和第二十七条声称，缔约国未采取有效措施，打击针对在丹麦居住的穆斯林群体的仇恨言论。委员会回顾其判例指出，个人不可以通过公诉从理论上对其认为与《公约》不一致的法律或惯例提出异议。任何人声称是侵犯《公约》所保护的权利的受害者，都必须以生效的立法以及司法或行政裁决或作法为依据，表明缔约国的作为或不作为已损害了他的权利行使，或者即将造成这种损害。在本案中，委员会注意到提交人声称，争议文章中的诽谤性言论对他的日常生活产生不利影响，使他难以融入丹麦社会和获得社会权利，而且置其于危险之中，可能被受到这种言论影响的人袭击。然而，委员会认为，在不妨碍缔约国根据第二十条第2款产生的义务的前提下，提交人未能证明，因争议性言论非蓄意发布而撤销根据《刑法》第266条b项的指控这项决定，导致他根据《公约》享有的权利确实受到缔约国的损害，或即将造成这种损害。因此，提交人未能证明，缔约国决定不因发布这些文章而起诉Frevert女士或E.T.，对他个人产生了影响。鉴于上述情况，委员会得出结论，提交人未能证明缔约国侵犯了他受《公约》保护的权利，宣布根据《任择议定书》第一条，这部分来文不予受理。

7.5 委员会指出，个人只能结合《公约》其他条款援引第二条。在申诉没有足够证据、而且提交人未能证明他是此类违约行为的受害者的情形下，不能根据第二条第3款(乙)项合理地要求缔约国提供这种程序。由于提交人并没有证明，就来文可否受理而言，他是与《公约》第二十条第2款和第二十七条有关的受害者，根据《任择议定书》第二条，他提出的关于《公约》第二条受到违反的指控因缺乏证据不予受理。

8. 因此，委员会决定：

(a) 根据《任择议定书》第一条和第二条，来文不予受理；

(b) 将本决定转交提交人和缔约国。