Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2891/2016 * **

Comunicación presentada por:	Galina Belova, Leonid Sudalenko y Anatoly Poplavny (no representados por abogado)
Presuntas víctimas:	Los autores
Estado parte:	Belarús
Fecha de la comunicación:	31 de marzo de 2016 (presentación inicial)
Referencias:	Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 12 de diciembre de 2016 (no se publicó como documento)
Fecha de aprobación del dictamen:	25 de marzo de 2021
Asunto:	Negativa de las autoridades a autorizar la celebración de una reunión pacífica; libertad de expresión; recurso efectivo
Cuestiones de procedimiento:	Agotamiento de los recursos internos; grado de fundamentación de las alegaciones
Cuestiones de fondo:	Libertad de reunión; libertad de expresión; recurso efectivo
Artículos del Pacto:	2, párrs. 2 y 3; 19; y 21
Artículos del Protocolo Facultativo:	2 y 5, párr. 2 b)

1.Los autores de la comunicación son Galina Belova, Leonid Sudalenko y Anatoly Poplavny, nacionales de Belarús, nacidos en 1958, 1966 y 1958, respectivamente. Afirman que el Estado parte ha vulnerado los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para Belarús el 30 de diciembre de 1992. Los autores no están representados por un abogado.

Los hechos expuestos por los autores

2.1El 21 de noviembre de 2014, los autores solicitaron la autorización del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel para celebrar una concentración pacífica en la calle Sovetskaya de ese municipio, desde la plaza Lenin hasta los grandes almacenes Gómel, el 10 de diciembre de 2014, Día de los Derechos Humanos, con el fin de expresar su apoyo a los presos políticos de Belarús.

2.2El 4 de diciembre de 2014, el Comité Ejecutivo denegó la solicitud de los autores basándose en el artículo 9 de la Ley de Actos Públicos de 1997. Ese artículo estipula que no pueden celebrarse actos públicos a menos de 50 m de distancia de los locales de instituciones públicas, lo que incluye a las autoridades ejecutivas y administrativas locales, o a menos de 200 m de un paso peatonal subterráneo y de los locales de organismos de televisión y radiodifusión. La concentración se prohibió también por que los autores no habían presentado los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales para asegurar la presencia de servicios médicos durante el acto y la limpieza del lugar tras su celebración, como exige el artículo 3 de la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo, de 15 de agosto de 2013, sobre la celebración de actos públicos en la ciudad de Gómel.

2.3El 26 de diciembre de 2014, los autores recurrieron esa decisión del Comité Ejecutivo ante el Tribunal del Distrito Central de Gómel, que desestimó el recurso el 22 de enero de 2015. El Tribunal confirmó el razonamiento del Comité Ejecutivo y añadió que los autores habían estado organizando un acto público en un lugar distinto del designado a tal fin en la decisión núm. 775.

2.4El 29 de enero de 2015, los autores interpusieron un recurso de casación contra la decisión del Tribunal del Distrito Central de Gómel ante el Tribunal Regional de Gómel, que fue desestimado el 17 de marzo de 2015.

2.5Los recursos interpuestos a continuación por los autores en el marco de un procedimiento de revisión ante el Presidente del Tribunal Regional de Gómel, el 15 de mayo de 2015, y ante el Presidente del Tribunal Supremo, el 7 de octubre de 2015, fueron desestimados el 24 de septiembre y el 20 de noviembre de 2015, respectivamente.

2.6Los autores también presentaron solicitudes de revisión ante la Fiscalía General el 17 de diciembre de 2015 y el 1 de febrero de 2016, que fueron denegadas el 28 de enero de 2016 y el 21 de marzo de 2016, respectivamente.

La denuncia

3.1Los autores alegan que el hecho de que las autoridades nacionales denegaran su solicitud de organizar una concentración constituye una vulneración de sus derechos al amparo de los artículos 19 y 21 del Pacto, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3.

3.2Aducen que ni el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel ni los tribunales consideraron si las limitaciones impuestas a sus derechos en aplicación de la decisión núm. 775 estaban justificadas por razones de seguridad nacional o seguridad pública, orden público o protección de la salud o la moral públicas, o si eran necesarias para proteger los derechos y libertades de los demás. Alegan que la decisión núm. 775, que circunscribe la celebración de todos los actos públicos organizados en Gómel a un único lugar, en una ubicación remota, y el requisito de suscribir previamente contratos remunerados con los proveedores de servicios municipales restringen innecesariamente la propia esencia de los derechos reconocidos en los artículos 19 y 21 del Pacto.

3.3Los autores afirman que, al ratificar el Pacto, el Estado parte se ha comprometido, en virtud de su artículo 2, a respetar y garantizar a todos los individuos los derechos reconocidos en él, y a adoptar las medidas o disposiciones legislativas que sean necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto. Asimismo, sostienen que el Estado parte no está cumpliendo las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que las disposiciones de la Ley de Actos Públicos son vagas y ambiguas. Por ejemplo, el artículo 9 de la Ley otorga a los jefes de los comités ejecutivos locales la facultad discrecional de designar, sin justificación, zonas permanentes específicas para la organización de reuniones pacíficas.

3.4Los autores solicitan al Comité que recomiende al Estado parte que armonice su legislación, en particular la Ley de Actos Públicos y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel, con las normas internacionales recogidas en los artículos 19 y 21 del Pacto.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1Mediante nota verbal de 10 de febrero de 2017, el Estado parte indica que, de conformidad con el Protocolo Facultativo, todo individuo que alegue una vulneración de cualquiera de sus derechos amparados por el Pacto y que haya agotado todos los recursos internos disponibles podrá presentar al Comité una comunicación escrita.

4.2El Estado parte observa que, el 4 de diciembre de 2014, el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel denegó la solicitud de los autores de celebrar una concentración el 10 de diciembre de 2014 apoyándose en la Ley de Actos Públicos de 1997 y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo, de 15 de agosto de 2013, sobre la celebración de actos públicos en Gómel.

4.3La decisión del Comité Ejecutivo fue confirmada por el Tribunal del Distrito Central de Gómel. Los recursos interpuestos por los autores fueron desestimados por el Tribunal Regional de Gómel. También se desestimaron otros recursos en el marco del procedimiento de revisión. Sin embargo, el Estado parte precisa que no se han agotado todos los recursos internos disponibles, ya que las solicitudes de revisión presentadas por los autores no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo.

4.4El Estado parte indica que la concentración se prohibió debido a que los autores no presentaron los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales, requisito que tiene por objeto asegurar servicios médicos durante el acto y la limpieza del lugar después de su celebración, según lo dispuesto en el artículo 3 de la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo. Además, la concentración estaba prevista a menos de 200 m de un paso peatonal subterráneo y de los locales de organismos de televisión y radiodifusión, lo cual está prohibido por la Ley de Actos Públicos.

4.5El Estado parte objeta a los argumentos de los autores relativos a una vulneración de sus derechos en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3. Indica que esos derechos están amparados por los artículos 33 y 35 de la Constitución. Señala, por último, que las disposiciones de la Ley de Actos Públicos son conformes con los artículos 19, párrafo 3, y 21 del Pacto, y que no deberían interpretarse como una restricción al derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica.

Comentarios de los autores sobre las observaciones del Estado parte

5.1El 17 de marzo de 2017, los autores reiteraron que un recurso de apelación en el marco del procedimiento de revisión no constituía un recurso efectivo. Sostienen que ese procedimiento se deja a la discreción de un fiscal o de un juez y no entraña el examen del asunto en cuanto al fondo. Los autores habían presentado un recurso, que no prosperó, en el marco de un procedimiento de revisión, entre otros ante el Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General.

5.2Refiriéndose a las observaciones del Estado parte relativas a las disposiciones legislativas, los autores señalan a la atención del Comité el hecho de que el Estado parte no ha atendido las recomendaciones de las organizaciones internacionales de modificar la Ley de Actos Públicos a fin de armonizarla con las normas internacionales. Los autores también señalan que el Estado parte no ha acatado otros dictámenes del Comité en que se pedía a Belarús que revisara su legislación nacional y la hiciera compatible con sus obligaciones.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3El Comité toma nota de las observaciones del Estado parte en las que este da a entender que los autores no habrían agotado los recursos internos disponibles, ya que las solicitudes de los autores relativas a una revisión no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo. El Comité también toma nota de la afirmación de los autores de que recurrieron las decisiones judiciales sobre su caso, en el marco del procedimiento de revisión, también ante el Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General, aunque infructuosamente. En este contexto, el Comité recuerda su jurisprudencia según la cual el hecho de presentar una solicitud a una fiscalía para que lleve a cabo un procedimiento de revisión con respecto a una decisión judicial firme constituye un recurso extraordinario cuya resolución depende de la discrecionalidad del fiscal y, por lo tanto, no es un recurso que deba agotarse a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Considera asimismo que la presentación de solicitudes al presidente de un tribunal para que se inicie un procedimiento de revisión de decisiones judiciales firmes, y cuya admisión depende de las facultades discrecionales de un juez, constituye un recurso extraordinario, y que el Estado parte debe demostrar que existe una posibilidad razonable de que esas solicitudes den lugar a un recurso efectivo en las circunstancias del caso. A falta de explicaciones adicionales del Estado parte en el presente caso, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

6.4El Comité toma nota del argumento de los autores de que el Estado parte incumplió las obligaciones que lo incumben en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 2, del Pacto. El Comité reitera que las disposiciones del artículo 2 no pueden invocarse para fundamentar una reclamación en una comunicación presentada en virtud del Protocolo Facultativo junto con otras disposiciones del Pacto, salvo cuando el incumplimiento por el Estado parte de sus obligaciones a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 sea la causa inmediata de una vulneración manifiesta del Pacto que afecte directamente a la presunta víctima. El Comité observa, no obstante, que los autores ya han alegado una vulneración de los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, derivada de la interpretación y aplicación de las leyes vigentes en el Estado parte, y no considera que examinar si el Estado parte incumplió también las obligaciones generales dimanantes del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, difiera de examinar si se han vulnerado los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que las alegaciones de los autores a este respecto son incompatibles con el artículo 2 del Pacto e inadmisibles en virtud del artículo 3 del Protocolo Facultativo.

6.5El Comité toma nota asimismo de las alegaciones formuladas por los autores en relación con los artículos 19 y 21 del Pacto, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 3. Puesto que en el expediente no figura ninguna otra información al respecto, el Comité considera que los autores no han fundamentado suficientemente las alegaciones a los efectos de su admisibilidad. En consecuencia, el Comité declara inadmisible esta parte de la comunicación con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo.

6.6El Comité observa que en las alegaciones formuladas por los autores se plantean cuestiones relacionadas con los artículos 19, párrafo 2, y 21 del Pacto, considera que esas alegaciones se han fundamentado suficientemente a los efectos de su admisibilidad y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

7.2El Comité toma nota de las alegaciones de los autores de que se han restringido sus derechos a la libertad de expresión y de reunión en vulneración de los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que se les denegó la autorización para organizar una concentración pacífica en apoyo de los presos políticos en Belarús. También toma nota de las alegaciones de los autores de que las autoridades no explicaron por qué las restricciones a la celebración de la concentración eran necesarias en interés de la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás, como se exige en el artículo 19, párrafo 3, y en la segunda oración del artículo 21, y de que, por lo tanto, consideraban que las restricciones fueron ilegales.

7.3El Comité observa la afirmación de los autores de que se vulneró asimismo su derecho a la libertad de reunión pacífica, consagrado en el artículo 21 del Pacto, ya que el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel no autorizó la celebración de una concentración pacífica. En su observación general núm. 37 (2020), el Comité establece que las reuniones pacíficas pueden, en principio, realizarse en todos los espacios a los que la población tenga o debería tener acceso, como las plazas y las calles públicas. Las reuniones pacíficas no se deberían relegar a zonas remotas en las que no puedan captar eficazmente la atención de los destinatarios o del público en general. Por norma, no puede haber una interdicción general de todas las reuniones en la capital, en todos los lugares públicos excepto un lugar específico dentro de una ciudad o fuera del centro de la ciudad, o en todas las calles de una ciudad. El Comité observa asimismo que, por lo general, los requisitos de que los participantes u organizadores se ocupen de la seguridad, la asistencia médica, la limpieza u otros servicios públicos relacionados con las reuniones pacíficas o participen en esos gastos no son compatibles con el artículo 21.

7.4El Comité recuerda, además, que el derecho de reunión pacífica, amparado por el artículo 21 del Pacto, es un derecho humano fundamental, esencial para la expresión pública de las opiniones y los puntos de vista de la persona e indispensable en una sociedad democrática. El artículo 21 del Pacto protege las reuniones pacíficas dondequiera que tengan lugar: al aire libre, en el interior y en línea; en espacios públicos y privados; o una combinación de las anteriores. Esas reuniones pueden adoptar muchas formas, incluidas las manifestaciones, las protestas, las reuniones propiamente dichas, las procesiones, los mítines, las sentadas, las vigilias a la luz de las velas y los flashmobs. Están protegidas en virtud del artículo 21, ya sean estáticas, como los piquetes, o en movimiento, como las procesiones o las marchas. Las personas que organizan una reunión tienen derecho, por lo general, a elegir un lugar en el que puedan ser vistas y oídas por el público al que se dirigen, y no cabe restricción alguna de este derecho salvo que: a) esté prevista por la ley; y b) sea necesaria en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público, la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás. Cuando un Estado parte impone restricciones para conciliar el derecho de reunión de una persona y los mencionados intereses de carácter general, debe guiarse por el objetivo de facilitar el derecho, en lugar de intentar limitar su ejercicio de forma innecesaria o desproporcionada. Por consiguiente, el Estado parte está obligado a justificar la limitación del derecho protegido por el artículo 21 del Pacto.

7.5En el presente caso, el Comité debe considerar si las restricciones impuestas al derecho de los autores a la libertad de reunión pacífica están justificadas con arreglo a alguno de los criterios enunciados en la segunda oración del artículo 21 del Pacto. En vista de la información que figura en el expediente, la solicitud de los autores de celebrar una concentración fue denegada debido a que: el lugar elegido no correspondía al lugar preciso designado por las autoridades ejecutivas municipales; la concentración se había organizado a menos de 50 m de los locales de instituciones públicas, lo que incluye a las autoridades ejecutivas y administrativas locales, y a menos de 200 m de un paso peatonal subterráneo y de los locales de organismos de televisión y radiodifusión; y los autores no habían presentado los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales para asegurar la presencia de servicios médicos y la limpieza del lugar tras la concentración. En este contexto, el Comité observa que ni el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel ni los tribunales nacionales han proporcionado justificación o explicación alguna sobre la forma en que, en la práctica, la protesta de los autores habría vulnerado el interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o la protección de la salud o la moral públicas o de los derechos y libertades de los demás, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 del Pacto. El Estado parte tampoco ha demostrado que se adoptaran medidas alternativas para facilitar el ejercicio de los derechos de los autores en virtud del artículo 21.

7.6Ante la falta de explicaciones adicionales del Estado parte sobre esta cuestión, el Comité concluye que el Estado parte ha vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 21 del Pacto.

7.7El Comité toma también nota de la afirmación de los autores de que se restringió ilegalmente su derecho a la libertad de expresión, ya que se les denegó la autorización para organizar una concentración a fin de expresar públicamente su apoyo a los presos políticos en Belarús. Por consiguiente, el Comité debe determinar si la prohibición de celebrar una reunión pacífica impuesta a los autores por las autoridades ejecutivas municipales constituye una vulneración del artículo 19 del Pacto.

7.8En este sentido, el Comité recuerda su observación general núm. 34 (2011) en la que afirma, entre otras cosas, que la libertad de expresión es fundamental para toda sociedad y constituye la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas. Señala que en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto se establece que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, que comprende la libertad de difundir informaciones e ideas, puede estar sujeto a ciertas restricciones, siempre y cuando estas estén expresamente fijadas por la ley y sean necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Por último, las restricciones a la libertad de expresión no deben ser excesivamente amplias, esto es, deben ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse. El Comité recuerda que incumbe al Estado parte demostrar que las restricciones a los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 19 del Pacto eran necesarias y proporcionadas.

7.9El Comité observa que limitar la organización de concentraciones a ciertos lugares predeterminados no parece ajustarse a los criterios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 19 del Pacto. Observa que ni el Estado parte ni los tribunales nacionales han proporcionado ninguna explicación para justificar por qué la restricción impuesta era necesaria para un fin legítimo. Asimismo, considera que, en las circunstancias de este caso, las restricciones impuestas a los autores, aunque fundamentadas en el derecho interno, no estaban justificadas por los motivos previstos en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto. A falta de más explicaciones del Estado parte, el Comité concluye que se han vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 19 del Pacto.

8.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una vulneración por el Estado parte de los derechos que asisten a los autores en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto.

9.Conforme a lo dispuesto en el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a los autores un recurso efectivo. Ello implica que se debe ofrecer una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto han sido vulnerados. En consecuencia, el Estado parte tiene la obligación, entre otras cosas, de ofrecer una indemnización adecuada a los autores. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. En este sentido, el Comité señala que el Estado parte debería revisar su marco normativo para los actos públicos y ponerlo en conformidad con las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, de modo que los derechos consagrados en los artículos 19 y 21 del Pacto puedan ejercerse plenamente en el Estado parte.

10.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.