人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》第五条第4款通过的关于第2546/2015号来文的意见 * **
|
来文提交人： |
DamirNurlanuly(由非政府组织Ar.Rukh.Khak的律师代理) |
|
据称受害人： |
提交人 |
|
所涉缔约国： |
哈萨克斯坦 |
|
来文日期： |
2014年9月2日(首次提交) |
|
参考文件： |
根据委员会议事规则第92条作出的决定，已于2014年12月11日转交缔约国(未以文件形式印发) |
|
意见通过日期： |
2020年11月6日 |
|
事由： |
提交人因表达其意见而遭到处罚；不公正审判 |
|
程序性问题： |
用尽国内补救办法；提供申诉的证据 |
|
实质性问题： |
集会自由；表达自由；公正审判 |
|
《公约》条款： |
第十四条第3款(丁)和(庚)项、第十九条和第二十一条 |
|
《任择议定书》条款： |
第二条和第五条第2款(丑)项 |
1.提交人Damir Nurlanuly是哈萨克斯坦国民，生于1983年。他称，哈萨克斯坦侵犯了他根据《公约》第十四条第3款(丁)项和(庚)项、第十九条和第二十一条享有的权利。《任择议定书》于2009年6月30日对哈萨克斯坦生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.12014年2月15日，提交人参加了在阿拉木图阿拜纪念碑附近举行的和平示威，抗议哈萨克斯坦国家货币(坚戈)贬值30%。后来，阿拜纪念碑周围地区被用栅栏围了起来，由警察看守，示威活动转移到共和国广场，包括提交人在内的一些参加者在那里被警察逮捕。
2.2当天，阿拉木图地区间特别行政法院判定提交人犯有《行政违法法》第373条(1)款规定的行政违法――违反关于组织和举行和平集会、游行、聚会、列队前进、纠察和示威的法律，对他处以18,520哈萨克斯坦坚戈(约100美元)的罚款。提交人称没有为他指派律师，尽管他提出了要求。他还指出，他的代表和记者被拒于听证会大门之外。
2.32014年2月24日，提交人向阿拉木图市法院提出上诉。他的上诉于2014年3月4日被驳回。
2.4提交人分别于2014年4月9日向阿拉木图检察官办公室和2014年5月5日向总检察长办公室提出了对审判法院判决进行监督复审的请求。两个机构分别于2014年4月16日和2014年6月10日驳回了他的请求。
申诉
3.1提交人称，他因表达意见和参加和平示威而受到处罚，缔约国侵犯了他根据《公约》第十九条和第二十一条享有的权利。
3.2他称，他根据《公约》第十四条第3款(丁)项享有的权利也受到侵犯，因为没有为他指派律师，他的代表和媒体成员也被拒于听证会门外。提交人还声称亦违反了《公约》第十四条第3款(庚)项，但没有提供任何细节。
3.3提交人要求委员会建议缔约国：将侵犯其权利的责任人绳之以法；赔偿他遭受的精神和物质损失，包括罚款和诉讼费用；采取措施，取消缔约国法律中对和平集会和言论自由权的现有限制，并消除侵犯《公约》第十四条第3款(丁)项和(庚)项所规定的公平审判权的做法；作为紧急事项尽快保证和平抗议之后国家主管机构不对抗议参加者进行无理干涉和起诉。
缔约国关于可否受理的意见
4.1缔约国在2015年3月26日的普通照会中，提交了来文可否受理的意见，请委员会宣布来文证据不足，不予受理。
4.2缔约国回顾了案件事实，指出提交人参加了一次未经准许的群众活动。参加者扰乱他人安宁，呼喊口号，并敦促其他人加入。警察要求参加者停止未经准许的活动，但这一要求未被理睬。
4.3缔约国指出，提交人因违反举行群众活动的法令而受到处罚，属于《行政违法法》第373条(1)款规定的行政违法。缔约国指出，提交人没有要求由律师或任何其他代表代理，也没有要求允许他的亲属和记者参加庭审。
4.4缔约国不同意提交人的说法，即他的行为不构成违法。因为这次活动是自发的，他无法事先征得批准，只是碰巧在示威现场附近，才决定参加。缔约国认为，《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可以受到某些限制。缔约国指出，哈萨克斯坦不禁止和平集会自由，但举行集会需要遵循一定的程序。在这方面，缔约国提到《宪法》第32条和关于组织和举行和平集会、聚会、游行、列队前进、纠察和示威的法律第2条和第9条。根据这些条款，组织者必须请求地方当局批准举行集会，否则将对违反法令者追究责任。
4.5缔约国认为对集会自由权施加某些限制是必要的。正如最近欧洲的经验所表明，社会的某些群体行使集会自由权可能导致对国家和私人财产及交通等设施的破坏，即使这种活动以和平方式开始。因此，有必要规范(而不是禁止)此种群体性活动。
4.6缔约国澄清说，提交人参加的活动可能引起其他人的抵制，他们不希望别人将观点强加给他们。这一事件破坏了安宁和公共安全，干扰了公共交通和基础设施的运行，因为是在人们休息和公共交通运行的不恰当地点举行的。有些人希望享有参与此类活动的权利，但也要负担具体义务和责任，因为他们的行为可能产生严重后果。因此，施加限制相当于依法作出适当反应。在本案中，警方设法及时制止了提交人和其他人的非法行为，得以避免严重后果。
4.7缔约国指出，已经分配了举行公共活动的具体场所，以保护他人的权利和自由、公众安全、公共交通和基础设施的正常运行以及保护绿地和建筑物体。缔约国回顾，国际人权法承认有必要对集会自由权施加某些限制。在哈萨克斯坦，已经指定了具体的集会场所，以保护他人的权利和自由以及公共秩序。
4.8因此，缔约国称，在哈萨克斯坦实现集会自由权完全符合《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》。
4.9缔约国认为，提交人没有因表达自己意见而承担责任，而是因在表达意见期间违反举行群众活动的法令而承担责任。
4.10缔约国指出，提交人说侵犯了其根据《公约》第十四条享有的权利，这一问题已经过审查，被认定为没有根据。提交人被告知了他的所有权利，还自己签名确认了这一事实。此外，行政档案中的法院记录没有提交人要求允许其代表或其他观察员参加庭审的记载。
4.11缔约国还指出，警方对群众活动参加者的行动是合法的，因为他们必须制止违法行为。
4.12缔约国指出，其法律不承认自发群众活动的概念。所有群众活动的组织和举行都须遵守关于组织和举行和平集会、聚会、游行、列队前进、纠察和示威的法律。
4.13缔约国进一步指出，它研究了其他几个国家的做法，发现一些国家对公共活动的限制比哈萨克斯坦更加严格。例如，在纽约市，需要在计划举行活动前45天提出申请，并须注明活动的确切路径。市政当局有权转移活动地点。其他国家政府，如瑞典政府，有一份以前遭禁止或驱赶的示威的组织者黑名单。在法国，地方政府有权禁止任何示威；在大不列颠及北爱尔兰联合王国政府，当局有权实行临时禁令。此外，在联合王国，街头活动在得到警察许可后才可举行。在德国，任何群体活动、聚会或示威的组织者，无论是在室内还是室外，都必须事先获得当局的准许。
4.14缔约国还指出，提交人没有请求总检察长提交对本案进行监督复审的抗诉动议，因此没有用尽国内补救办法。
提交人对缔约国关于可否受理意见的评论
5.12015年11月18日，提交人对缔约国的意见作出了评论。他指出，虽然缔约国说《公约》第十九条和第二十一条规定的权利在哈萨克斯坦得到保障，只在某些情况下才加以限制，但缔约国没有说明为什么在这种情况下，还必须对他处以行政罚款。他重申，他获得公平审判的权利受到了侵犯，尽管他提出了请求，但没有为他指派律师。他还指出，他不能在法庭上提交任何书面诉状，他的口头申诉被忽视。此外，法院没有庭审记录。
5.2提交人称，根据缔约国承担的国际义务，对集会自由权的任何限制必须相称，并视每个案件的具体情况加以适用，当局对公共活动组织过程的干预应减少到最低限度。提交人称，缔约国无视并违反了这些原则。
5.3关于缔约国称他没有用尽国内补救办法，提交人指出，向总检察长提交监督复审请求不构成有效的国内补救办法。他还指出，无论如何，他向阿拉木图检察官办公室和总检察长办公室提交了此类请求，但两项请求都被驳回。
5.4提交人提到和平集会和结社自由权利问题特别报告员2015年1月访问哈萨克斯坦的报告，其中特别报告员批评了该国限制集会自由的做法。 他还提到欧洲安全与合作组织2007年制定的《和平集会自由准则》，并指出缔约国承诺遵守这些准则。尽管关于组织和举行和平集会、聚会、游行、列队前进、纠察和示威的法律第10条允许地方当局管理和平集会的程序，但提交人认为，该条没有授权地方当局决定永久集会地点，也没有授权它将集会地点限制在一个地方。在这方面，他补充说，对集会自由权施加的任何限制都应是相称的，其适用不应是自动的，应根据具体情况逐案审查。
5.5提交人称他根据《公约》第十四、第十九和第二十一条享有的权利受到侵犯。
缔约国关于案情的意见
6.1缔约国在2016年3月16日的普通照会中，提交了对案情的意见。缔约国称，本案不存在侵犯提交人根据《公约》第二十一条享有的权利的情况。它还重申来文不可受理的意见。缔约国重申，哈萨克斯坦不禁止和平集会自由，但对其施加某些限制。
6.2缔约国驳斥了提交人关于没有解释为什么需要限制其权利的说法。它回顾，《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可以受到某些限制。哈萨克斯坦不禁止集会自由权，但为了国家安全或公众安全、公共秩序、保护公众健康或道德或保护他人的权利和自由，可以限制集会自由权。在哈萨克斯坦，保障公共秩序是尊重法律保障的人权的最重要因素，有关人员必须制止违反公共秩序和行政违法行为。
6.3缔约国认为，对集会自由权施加的限制，特别是与群众活动场所有关的限制，符合《公约》的规定。阿基马特(Akimat) 第167号决定是合法机构在其职权范围内通过的。缔约国认为，该决定不允许基于政治理由的歧视；它只推荐群众活动的场地。因此，阿基马特可以根据具体情况指定官方活动和所有其他活动的地点――“Sary-Arka”电影院后面的广场。
6.4缔约国还指出，应认定提交人申诉不符合《公约》的规定，不予受理。因为申诉中声称的侵权应涉及《公约》保护的权利。一般而言，委员会不得审查国家法院的判决，也不得审查无罪或有罪的问题。此外，委员会也不得审查国家法院和当局对事实和证据的评估，亦不能审查对国内法律的解释，除非来文提交人能够证明这种评估是任意的或相当于明显的错误或执法不公，或者法院未能履行其独立和公正的职责。
6.5缔约国认为，提交人的说法不符合上述原则。提交人是要求委员会超越其权限，干预一个独立国家的内部事务，对人权领域的公共政策产生直接影响。同时，提交人没有提供任何经证实或专家的结论来证明本国的结社自由和言论自由法律与国际标准相矛盾。
6.6缔约国还认为，向总检察长提出上诉是一种有效的补救办法。它提供了向检察长提出上诉并获得成功的三个例子。
6.7缔约国认为，应根据《任择议定书》第3条和议事规则第99条(b)款，认定申诉不可受理，因为提交人没有说明他为什么不能亲自提交申诉。
6.8缔约国认为，提交人不是对行使集会自由权承担责任，而是对违反行使这一权利的法律规定承担责任。提交人参加的群众活动扰乱了公共秩序，这就是为什么所采取的措施在这种特定情况下是相称和合理的。
提交人对缔约国补充意见的评论
7.2016年9月27日，提交人告知委员会，他没有补充意见。
委员会需处理的问题和议事情况
审议可否受理
8.1在审议来文所载的任何申诉之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
8.2根据《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序的审查之中。
8.3委员会注意到，缔约国反对本来文可以受理，认为提交人没有就法院的案件判决向总检察长提出监督复审申请。委员会还注意到，提交人于2014年5月5日请求总检察长办公室对这起行政案件进行监督复审。然而，2014年6月10日被副总检察长驳回。委员会还回顾其判例，向检察官办公室提出监督复审申请，以请求复审已经生效的法院判决，取决于检察官如何行使酌处权，并不构成《任择议定书》第五条第2款(丑)项所述必须用尽的补救办法。 因此，委员会认为，《任择议定书》第五条第2款(丑)项并不妨碍它审查本来文。
8.4委员会还注意到，缔约国认为来文是由第三方而不是由提交人本人提交的。在这方面，委员会回顾其议事规则第99条(b)款的规定，来文通常应由本人或其代理人提交。在本案中，委员会注意到，据称受害人正式签发了授权书，授权律师在委员会代表他。因此，委员会认为，《任择议定书》第一条不妨碍它审查本来文。
8.5关于提交人根据第十四条第3款(丁)项提出的不允许其法律代理人进入法庭的指控，委员会注意到缔约国称，提交人没有要求指派代表在警察局或法庭为其辩护。根据所收到的资料，委员会认为提交人未能为受理目的充分证实来文的这一部分，根据《任择议定书》第二条宣布不予受理。
8.6同样，委员会注意到，提交人没有提供任何资料支持他根据《公约》第十四条第3款(庚)项提出的申诉。它得出结论认为，就可否受理而言，来文的这一部分证据不足，因此根据《任择议定书》第二条不予受理。
8.7委员会注意到，提交人称，他根据第十九条和第二十一条享有的权利受到了侵犯，因为他与他人一起参加和平集会，抗议哈萨克斯坦国家货币贬值30%，从而无故受到处罚。委员会认为，就可否受理而言，这些申诉已得到充分证实。因此，委员会宣布这些部分可予受理，并着手审查案情。
审议案情
9.1委员会根据《任择议定书》第5条第1款的规定，参照各方提供的所有资料审议本来文。
9.2委员会注意到提交人称，他根据《公约》第二十一条享有的集会自由权受到了侵犯。因为他在2014年2月15日参加了未经批准的群众活动，抗议政府贬值本国货币，从而遭到逮捕、审判和罚款。委员会回顾，《公约》第二十一条保障的和平集会权是一项基本人权，对于公开表达个人意见和见解十分重要，是民主社会不可或缺的条件。这项权利允许个人集体表达意见，参与塑造自己的社会。和平集会权本身就很重要，它使人们能够与其他人一起行使个人自主权。这一权利与其他相关权利一起，构成了基于民主、人权、法治和多元化的参与性治理制度基础。 鉴于集会的典型表达性质，参加者必须尽可能在目标受众的视线和声音范围内举行集会。 对这项权利的任何限制都是不允许的，除非依法实施，而且是民主社会为了国家安全或公众安全、公共秩序、保护公众健康或道德或保护他人权利和自由所必需。虽然在某些情况下可以对和平集会权加以限制，但当局有责任表明任何此种限制是合理的。 当局必须能够证明符合法律要求，为第二十一条所列限制的至少一个可允许理由所必要并与之相称。如果不履行这项责任，就违反了第二十一条。 实施的任何限制都应以促进这项权利为目标，而不是寻求对这项权利进行不必要和不相称的限制。 限制不得带有歧视性，损害权利的实质，或旨在阻止参加集会或造成寒蝉效应。
9.3委员会认为，批准制度削弱了和平集会属于一项基本权利的理念。在批准制度下，希望集会的人必须向当局提出申请并获得准许(或许可)。 如果这种要求持续存在，在实际运行上应该相当于通知制度。在没有令人信服理由时，理所当然应给予准许。这一制度也不应过于繁文缛节。 就其本身而言，通知制度在实践中不得作为批准制度使用。 委员会还注意到，自发集会通常是对当前事件的直接反应，无论是否经过协调，都受到第二十一条的同等保护。
9.4委员会认为，尊重和确保和平集会的义务要求国家在集会之前、期间和之后履行消极和积极的义务。消极义务是指不得对和平集会进行不必要干涉。例如，国家有义务如没有令人信服理由不得禁止、限制、阻止、驱散或扰乱和平集会，不得无合法理由而惩罚参加者或组织者。 此外，缔约国负有积极义务，为和平集会提供便利，并协助参与者实现其目标。因此，国家必须为不受歧视地行使和平集会权创造一个有利环境，并为人民有效行使这项权利建立法律和体制框架。当局有时可能需要采取具体措施。例如，它们可能需要封锁街道、疏导交通或提供安全保护。必要时，国家还必须保护参与者免受非国家行为者可能的虐待，如其他公众成员、反示威者和私人保安人员的干涉或暴力。此外，各国有义务保护参加者免受一切形式的歧视性虐待和攻击。 和平集会可能引起某些公众成员的负面甚至暴力反应，这不足以成为禁止或限制集会的理由。国家有义务采取一切合理措施，不给他们造成过重负担，以保护所有参与者，并允许这种集会不间断地举行。
9.5委员会注意到提交人称，缔约国的任何当局或法院都没有说明为什么对他参加和平但未经批准的集会处以行政罚款。委员会还注意到缔约国称，对提交人的限制符合《行政违法法》以及关于组织和举行和平集会、聚会、游行、列队前进、纠察和示威的法律规定。委员会也注意到缔约国称，提出申请的要求旨在保护公共秩序以及他人的权利和自由。然而，委员会又注意到提交人称，尽管这种限制在国内法可能是合法的，但为了追求缔约国援引的合法目标而对他逮捕和定罪，在民主社会中是不必要的。提交人还称，针对一个重要问题，即政府将哈萨克斯坦国家货币贬值30%而举行的抗议游行是和平的，没有伤害或危及任何人或任何事。
9.6委员会注意到，缔约国依赖于关于公共活动的法律条款，该条款要求在活动的前10天提出申请，获得地方行政当局的许可，这两项都构成了对和平集会权的限制。委员会回顾，集会自由是一项权利，而不是一种特权。对这项权利的限制，即使得到法律允许，也必须符合《公约》第二十一条第二句的标准，才视为遵规。委员会还注意到缔约国称，逮捕提交人是为了保护公共秩序，因为集会的参加者扰乱了人们生活，影响了公共交通的运行。在这方面，委员会认为，为保护“他人的权利和自由”而施加的限制可能涉及保护《公约》权利或未参加集会的人的其他人权。同时，集会是对公共空间和其他空间的合法使用，由于其本身的性质可能会对日常生活造成一定程度的干扰，对这种干扰需要包容，除非负担过大。在这种情况下，当局施加限制也必须给出详细理由。 委员会还认为，“公共秩序”是指确保社会正常运转的规则的总和，或作为社会基础的一套基本原则，这也意味着尊重人权，包括和平集会权利。 缔约国不应依靠“公共秩序”的模糊定义来为过度限制和平集会权辩护。 在某些情况下，和平集会可能具有内在或蓄意的破坏性，需要相当程度的容忍。“公共秩序”和“法律与秩序”不是同义词，国内法中禁止“公众骚乱”的规定不应被不适当地用来限制和平集会。 此外，委员会注意到，缔约国没有具体说明该集会引起的骚乱的性质，也没有说明该集会是如何越过可容许的干扰的界限的。
9.7委员会回顾，《公约》第二十一条规定，任何限制必须是“民主社会所必需的”。在一个基于民主、法治、政治多元化和人权的社会中，限制必须是必要和相称的，而不仅仅是合理或权宜之计。 这些限制必须是对紧迫的社会需求的适当反应，与第二十一条允许的理由之一有关。在可能起到相关保护作用的措施中，必须是侵入性最小的。 此外，必须相称，需要进行价值评估，在干涉的性质和对行使权利的不利影响与干涉理由之一产生的利益之间进行权衡。 如果是弊大于利，限制就是不相称的，因此是不允许的。委员会还注意到，缔约国没有能够证明，按照《公约》第二十一条第二句的严格要求，提交人因参加公众和平抗议而被罚款是民主社会追求合法目标所必需的，或者与这一目标相称。委员会还回顾，对参加和平集会的任何限制都应基于对参加者和有关集会行为的区别或个性化评估。对和平集会的全面限制可推定是不相称的。 出于这些原因，委员会得出结论认为，缔约国未能证明限制提交人的权利是合理的。因此，缔约国违反了《公约》第二十一条。
9.8委员会还注意到提交人称，他根据《公约》第十九条享有的言论自由权受到侵犯。因此，委员会必须决定，根据《公约》第十九条第3款规定的可允许的限制之一，是否允许对提交人施加限制。
9.9委员会指出，对提交人参加公开抗议活动并表达自己意见而对其进行处罚，干涉了他根据《公约》第十九条第2款享有的传递任何信息和思想的权利。委员会回顾，《公约》第十九条第3款允许某些限制，但必须是法律规定的，而且是尊重他人的权利或名誉以及保护国家安全或公共秩序或公众健康或道德所必需的。委员会在关于见解和言论自由的第34号一般性意见(2011年)中指出，这些自由是人的全面发展不可或缺的条件，对任何社会都至关重要。它还指出，这些自由是每个自由和民主社会的基石。对行使这些自由的任何限制必须符合必要性和相称性的严格标准。限制只能用于法律规定的目的，而且必须与所预测的具体需求直接相关。委员会回顾，缔约国应该证明对提交人根据第十九条享有的权利的限制是必要和相称的。
9.10关于对提交人表达自由的限制，委员会回顾，政治言论作为一种表达形式享有更高程度的包容和保护。 委员会注意到提交人称，举行集会的目的是抗议政府将哈萨克斯坦国家货币贬值30%。由于缔约国没有具体说明这一限制如何符合《公约》第十九条第3款的规定，委员会得出结论认为，提交人根据《公约》第十九条第2款享有的权利受到了侵犯。
10.委员会根据《任择议定书》第五条第4款行事，认为现有事实表明缔约国违反了《公约》第十九条和第二十一条。
11.根据《公约》第二条第3款(甲)项，缔约国有义务向提交人提供有效补救。这要求向《公约》权利受到侵犯的个人作出充分赔偿。此外，缔约国有义务采取适当步骤，给予提交人充分赔偿，并偿还对他的罚款和任何法律费用。缔约国还有义务采取一切必要措施，防止今后不再发生类似侵权行为。在这方面，委员会重申，根据《公约》第二条第2款规定的缔约国义务，缔约国应该审查其立法和实践，以确保《公约》第十九条和第二十一条规定的权利，包括组织和举行和平集会、聚会、游行、列队前进、纠察和示威的权利可在缔约国得到充分享受。
12.缔约国加入《任择议定书》，即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况，而且根据《公约》第二条规定，缔约国也已承诺确保其境内或受其管辖的所有个人均享有《公约》承认的权利，并承诺在违约行为一经确定成立后，即予以有效和可强制执行的补救。委员会希望缔约国在180天内提供资料，说明采取措施落实委员会《意见》的情况。还请缔约国公布本意见，并以缔约国的官方语言广为传播。