Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2857/2016 * **

Comunicación presentada por:	Ekaterina Tolchina y otros (no representados por abogado)
Presuntas víctimas:	Los autores
Estado parte:	Belarús
Fecha de la comunicación:	25 de marzo de 2016 (presentación inicial)
Referencia s :	Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 16 de noviembre de 2016 (no se publicó como documento)
Fecha de aprobación del d ictamen :	23 de julio de 2021
Asunto:	Negativa de las autoridades a autorizar reuniones; libertad de expresión
Cuestiones de procedimiento:	Agotamiento de los recursos internos
Cuestiones de fondo:	Libertad de reunión; libertad de expresión; recurso efectivo
Artículos del Pacto:	19, 21 y 2, párrs. 2 y 3
Artículos del Protocolo Facultativo:	2, 3 y 5, párr. 2 b)

1.Los autores de la comunicación son Ekaterina Tolchina, Zinaida Shumilina, Vladimir Katsora, Viktor Kozlov, Anatoly Poplavnyi, Eduard Neliubovich, Leonid Sudalenko, Andrey Tolchin, Vladimir Nepomnyashchikh y Vladimir Shitikov, todos ellos nacionales de Belarús, nacidos en 1975, 1952, 1957, 1949, 1958, 1962, 1966, 1959, 1952 y 1946 respectivamente. Los autores alegan que el Estado parte vulneró los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para Belarús el 30 de diciembre de 1992. Los autores no están representados por un abogado.

Hechos expuestos por los autores

2.1El 25 de junio de 2014, los autores solicitaron la autorización del Comité Ejecutivo Municipal de Gómel para celebrar concentraciones pacíficas el 27 de julio de 2014 en 18 lugares diferentes de esa ciudad, a saber: cerca de la tienda Dashenjka (calle Minskaya, 42a); cerca de los grandes almacenes Gómel (calle Sovetskaya, 60); cerca del cine Mir (calle Ilyich, 51b); cerca de la escuela secundaria N2 (calle Ilyich, 53); cerca de la pista de patinaje sobre hielo (calle Mazurova, 110); cerca del mercado Prudkovskiy (calle Kamenshchikova, 3); en la plaza del Levantamiento; cerca del busto de Andrei Gromyko, en la plaza de los Pioneros; cerca del hipermercado Hippo (calle Kosarev, 18); cerca de los grandes almacenes Pyaterochka (avenida Rechitskiy, 65); cerca de la tienda Mart Inn (calle Barykin, 143); cerca de la sala de cine October (calle Barykin, 127); cerca de la tienda Chernomorskiy (calle Chernomorskiy, 13); cerca de la Universidad Técnica Estatal Pavel Sukhoy (calle Barykin); cerca de una sucursal del Belarusbank (calle Zhukov 40a); cerca de la tienda Rodnaya Storona (avenida de Octubre, 22); cerca del principal centro médico de Gómel (calle Bochkin 182A); y cerca del mercado Chernomorskiy (calle Chernomorskiy). El objetivo de las concentraciones era solidarizarse con el pueblo ucraniano en sus aspiraciones de independencia.

2.2El 17 de julio de 2014, el Comité Ejecutivo Municipal de Gómel se negó a autorizar los piquetes por los siguientes motivos: a) los lugares propuestos no figuraban entre los permitidos para la celebración de concentraciones de esa índole, enumerados en su decisión núm. 775 relativa a la celebración de actos multitudinarios en Gómel, de 15 de agosto de 2013; y b) los autores no habían presentado los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales para asegurar la presencia de servicios médicos durante esos actos y la limpieza de los lugares tras su celebración.

2.3El 21 de julio de 2014, los autores recurrieron la Decisión del Comité Ejecutivo Municipal de Gómel ante el Tribunal de Distrito Central de Gómel, alegando que se había vulnerado su derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica, garantizados por la Constitución de Belarús y por los artículos 19 y 21 del Pacto. El 22 de septiembre de 2014, el Tribunal determinó que la decisión del Comité Ejecutivo se ajustaba a lo dispuesto en la ley que regula los actos públicos y desestimó el recurso.

2.4Los autores interpusieron un recurso de casación contra la decisión del Tribunal de Distrito Central de Gómel ante el Tribunal Regional de Gómel, que fue desestimado el 28 de octubre de 2014.

2.5Los recursos adicionales interpuestos por los autores con arreglo al procedimiento de revisión (control de las garantías procesales) ante el Presidente del Tribunal Regional de Gómel, el 2 de septiembre de 2015, y ante el Presidente del Tribunal Supremo, el 10 de octubre de 2015, fueron desestimados el 6 de octubre y el 25 de noviembre de 2015, respectivamente.

2.6Los autores también solicitaron ante la Fiscalía General que se iniciara un procedimiento de revisión, petición que les fue denegada por el Fiscal General de la Región de Gómel y por el Fiscal General Adjunto de Belarús el 20 de enero de 2016 y el 11 de marzo de 2016, respectivamente.

Denuncia

3.1Los autores alegan que el hecho de que las autoridades nacionales denegaran su solicitud de organizar mítines pacíficos constituye una vulneración de sus derechos al amparo de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto.

3.2Los autores aducen que ni el Comité Ejecutivo Municipal de Gómel ni los tribunales consideraron si las limitaciones impuestas a sus derechos en aplicación de la decisión núm. 775 estaban justificadas en interés de la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público o la salud o la moral públicas, o si eran necesarias para proteger los derechos y libertades de los demás. Alegan que la decisión núm. 775, al circunscribir la celebración de todos los actos públicos organizados en Gómel a un único lugar, en una ubicación remota, y exigir la celebración previa de contratos con los proveedores de servicios municipales, restringe innecesariamente la esencia misma de los derechos reconocidos en los artículos 19 y 21 del Pacto.

3.3Los autores afirman que, al ratificar el Pacto, el Estado parte se ha comprometido, de conformidad con su artículo 2, a respetar todos los derechos individuales enunciados en él y velar por ellos, y a adoptar las medidas o disposiciones legislativas que sean necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el instrumento. Asimismo, sostienen que el Estado parte no está cumpliendo las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que las disposiciones de la ley que regula los actos públicos son vagas y ambiguas. Por ejemplo, el artículo 9 de la ley otorga a los jefes de los comités ejecutivos locales la facultad de designar, sin justificación, zonas específicas para la organización de reuniones pacíficas.

3.4A este respecto, los autores solicitan al Comité que recomiende al Estado parte que armonice su legislación, en particular la ley que regula los actos públicos y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo Municipal de Gómel, con las normas internacionales recogidas en los artículos 19 y 21 del Pacto.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1Mediante nota verbal de 13 de enero de 2017, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo. Observa que, de conformidad con el Protocolo Facultativo, todo individuo que alegue una violación de cualquiera de sus derechos enumerados en el Pacto y que haya agotado todos los recursos internos disponibles podrá presentar al Comité una comunicación escrita.

4.2El Estado parte observa que, el 17 de julio de 2014, el Comité Ejecutivo Municipal de Gómel denegó la solicitud de los autores de celebrar concentraciones en diversos lugares el 27 de julio de 2014 debido a que no cumplían con algunas disposiciones de la ley que regula los actos públicos, de 30 de diciembre de 1997, y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo Municipal de Gómel, de 15 de agosto de 2013, relativa a la celebración de actos públicos en esa ciudad.

4.3El Tribunal del Distrito Central de Gómel confirmó la decisión del Comité Ejecutivo Municipal de la ciudad. Posteriormente, el Tribunal Regional de Gómel desestimó el recurso interpuesto por los autores. También se desestimaron otros recursos interpuestos en el marco del procedimiento de revisión.

4.4El Estado parte indica que las concentraciones se prohibieron debido a que los autores no habían presentado los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales para asegurar la presencia de servicios médicos durante los actos y la limpieza del lugar después de su celebración, como exige el artículo 3 de la decisión núm. 775.

4.5El Estado parte concluye que no se han agotado todos los recursos internos disponibles, ya que las solicitudes de inicio de un procedimiento de revisión presentadas por los autores no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo.

Comentarios del autor sobre las observaciones del Estado parte

5.1El 10 de mayo de 2017, los autores señalaron que un recurso de apelación en el marco del procedimiento de revisión no constituye un recurso efectivo, porque se deja a la discreción de un fiscal o de un juez y no conlleva el examen del asunto en cuanto al fondo. Así pues, recurrieron infructuosamente en el marco del procedimiento de revisión, entre otros ante el Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General.

5.2Refiriéndose a las observaciones del Estado parte sobre las disposiciones legislativas, los autores señalan a la atención del Comité que el Estado parte no ha atendido las recomendaciones de las organizaciones internacionales de modificar la ley que regula los actos públicos a fin de armonizarla con las normas internacionales. Los autores señalan que el Estado parte tampoco ha acatado los dictámenes del Comité en que se pide a Belarús que revise la legislación nacional y la ponga en conformidad con sus obligaciones.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3El Comité toma nota de las observaciones del Estado parte, según las cuales los autores no han agotado los recursos internos disponibles, ya que sus solicitudes de inicio de un procedimiento de revisión no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo. El Comité también toma nota del argumento de los autores de que recurrieron las decisiones judiciales sobre su caso en el marco del procedimiento de revisión ante el Presidente del Tribunal Supremo y el Fiscal General, aunque infructuosamente. En este contexto, el Comité recuerda su jurisprudencia, según la cual la presentación a una fiscalía de una solicitud, cuya resolución depende del poder discrecional del fiscal, para que inicie un procedimiento de revisión de una decisión judicial firme no constituye un recurso efectivo que deba agotarse a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Considera asimismo que la presentación de solicitudes al presidente de un tribunal para que se inicie un procedimiento de revisión de decisiones judiciales firmes, cuya aceptación depende de las facultades discrecionales de un juez, constituye un recurso extraordinario y que el Estado parte debe demostrar que existe una posibilidad razonable de que esas solicitudes den lugar a un recurso efectivo en las circunstancias del caso. A falta de información o explicaciones adicionales del Estado parte en el presente caso, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la comunicación.

6.4El Comité toma nota de las alegaciones de los autores en el sentido de que el Estado parte ha vulnerado los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 2, del Pacto. El Comité reitera que las disposiciones del artículo 2 no pueden invocarse para fundamentar una reclamación en una comunicación presentada en virtud del Protocolo Facultativo junto con otras disposiciones del Pacto, salvo cuando el incumplimiento por el Estado parte de sus obligaciones a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 sea la causa inmediata de una vulneración manifiesta del Pacto que afecte directamente a la presunta víctima. El Comité observa, sin embargo, que los autores ya han alegado una vulneración de los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, derivada de la interpretación y aplicación de las leyes vigentes en el Estado parte, y no considera que examinar si el Estado parte incumplió también las obligaciones generales dimanantes del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, difiera de examinar si se vulneraron los derechos de los autores consagrados en los artículos 19 y 21 del Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que las alegaciones de los autores a este respecto son incompatibles con el artículo 2 del Pacto e inadmisibles en virtud del artículo 3 del Protocolo Facultativo.

6.5El Comité toma nota asimismo de los argumentos de los autores relativos a los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 3, del Pacto. Puesto que en el expediente no figura ninguna otra información al respecto, el Comité considera que los autores no han fundamentado suficientemente las alegaciones a los efectos de su admisibilidad. Por consiguiente, considera que esta parte de la comunicación es inadmisible en virtud del artículo 2 del Protocolo Facultativo.

6.6Por último, el Comité observa que en las alegaciones formuladas por los autores se plantean cuestiones relacionadas con los artículos 19, párrafo 2, y 21 del Pacto, considera que esas alegaciones se han fundamentado suficientemente a efectos de su admisibilidad y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité ha examinado la comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

7.2El Comité toma nota de las alegaciones de los autores de que se han restringido su derecho a la libertad de expresión y de reunión en contravención de los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que se les denegó la autorización para organizar concentraciones pacíficas, cuyo propósito era apoyar al pueblo ucraniano en sus aspiraciones de independencia. También toma nota de la afirmación de los autores de que las autoridades no explicaron por qué las restricciones impuestas a su derecho a celebrar concentraciones eran necesarias en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás, como se exige en los artículos 19, párrafo 3, y 21 del Pacto, por lo que considera que las restricciones fueron ilegales.

7.3El Comité toma conocimiento de la afirmación de los autores de que se vulneró asimismo su derecho a la libertad de reunión pacífica, consagrado en el artículo 21 del Pacto, ya que el Comité Ejecutivo Municipal de Gómel no les permitió celebrar concentraciones pacíficas. Recuerda su observación general núm. 37 (2020), en la que estableció que las reuniones pacíficas pueden, en principio, realizarse en todos los espacios a los que la población tenga o debería tener acceso, como las plazas y las calles públicas. Las reuniones pacíficas no se deberían relegar a zonas remotas en las que no puedan captar eficazmente la atención de los destinatarios o del público en general. Por norma, no puede haber una interdicción general de todas las reuniones en la capital, en todos los lugares públicos excepto un lugar específico dentro de una ciudad o fuera del centro de la ciudad, o en todas las calles de una ciudad. Asimismo, por lo general, los requisitos de que los participantes u organizadores se ocupen de la seguridad, la asistencia médica, la limpieza u otros servicios públicos relacionados con las reuniones pacíficas o participen en esos gastos no son compatibles con el artículo 21.

7.4El Comité recuerda, además, que el derecho de reunión pacífica, garantizado por el artículo 21 del Pacto, es un derecho humano fundamental, esencial para la expresión pública de las opiniones y los puntos de vista de la persona e indispensable en una sociedad democrática. El artículo 21 del Pacto protege las reuniones pacíficas donde quiera que tengan lugar: al aire libre, en el interior y en línea; en espacios públicos y privados; o una combinación de las anteriores. Esas reuniones pueden adoptar muchas formas, incluidas las manifestaciones, las protestas, las reuniones propiamente dichas, las procesiones, los mítines, las sentadas, las vigilias a la luz de las velas y los flashmobs. Están protegidas en virtud del artículo 21, ya sean estáticas, como los piquetes, o en movimiento, como las procesiones o las marchas. Las personas que organizan una reunión tienen derecho, por lo general, a elegir un lugar en el que puedan ser vistas y oídas por sus destinatarios y no cabe restricción alguna de este derecho salvo que: a) esté prevista por la ley; y b) sea necesaria en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Cuando un Estado parte impone restricciones para conciliar el derecho de reunión de una persona y los mencionados intereses de carácter general, se debería guiar por el objetivo de facilitar el derecho, en lugar de intentar limitarlo innecesaria y desproporcionadamente. En consecuencia, el Estado parte está obligado a justificar la limitación del derecho amparado por el artículo 21 del Pacto.

7.5En el presente caso, el Comité debe considerar si las restricciones impuestas al derecho de los autores a la libertad de reunión pacífica están justificadas con arreglo a alguno de los criterios enunciados en el artículo 21 del Pacto. A la luz de la información que figura en el expediente, las solicitudes de los autores de celebrar concentraciones pacíficas fueron denegadas debido a que los lugares elegidos no correspondían al lugar preciso designado por las autoridades ejecutivas municipales y a que los autores no habían presentado los contratos con los correspondientes proveedores de servicios municipales para asegurar la presencia de servicios médicos y la limpieza del lugar tras los actos. En este contexto, el Comité observa que ni el Comité Ejecutivo Municipal de Gómel ni los tribunales nacionales han proporcionado justificación o explicación alguna sobre la forma en que, en la práctica, la protesta de los autores habría vulnerado el interés de la protección de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, de la salud o la moral públicas o de los derechos y libertades de los demás, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 del Pacto. El Estado parte tampoco ha demostrado que se adoptaran medidas alternativas para facilitar el ejercicio de los derechos de los autores en virtud del artículo 21.

7.6El Comité señala que ha examinado casos similares relacionados con las mismas leyes y prácticas del Estado parte en varias comunicaciones anteriores. Ante la falta de explicaciones adicionales del Estado parte, concluye que este ha vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 21 del Pacto.

7.7El Comité toma también nota de la afirmación de los autores de que se restringió ilegalmente su derecho a la libertad de expresión, ya que se les denegó la autorización para organizar concentraciones pacíficas a fin de expresar públicamente su apoyo al pueblo ucraniano en sus aspiraciones de independencia. Por consiguiente, el Comité debe determinar si la prohibición impuesta a los autores por las autoridades municipales vulnera el artículo 19 del Pacto.

7.8El Comité recuerda su observación general núm. 34 (2011), en la que afirmó, entre otras cosas, que la libertad de expresión es fundamental para toda sociedad y constituye la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas. En el artículo 19, párrafo 3, del Pacto se establece que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, que comprende la libertad de difundir informaciones e ideas, puede estar sujeto a ciertas restricciones, siempre y cuando estas estén expresamente fijadas por la ley y sean necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; o b) la protección de la seguridad nacional o el orden público o de la salud o la moral públicas. Por último, las restricciones a la libertad de expresión no deben ser excesivamente amplias, esto es, deben ser el instrumento menos perturbador de los que permitan que cumpla su función protectora y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse. El Comité recuerda que incumbe al Estado parte demostrar que las restricciones impuestas a los derechos de los autores consagrados en el artículo 19 del Pacto fueron necesarias y proporcionales.

7.9El Comité observa que permitir la organización de concentraciones únicamente en ciertos lugares predeterminados no parece ajustarse a los criterios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 19 del Pacto. Observa que, en el presente caso, ni el Estado parte ni los tribunales nacionales han proporcionado ninguna explicación para justificar por qué la restricción impuesta era necesaria para un fin legítimo. Asimismo, considera que, en las circunstancias del caso, las restricciones impuestas a los autores, aunque fundamentadas en el derecho interno, no estaban justificadas por los motivos previstos en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto. A falta de información o explicaciones adicionales del Estado parte, el Comité concluye que se han vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 19 del Pacto.

8.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto vulneraciones por el Estado parte de los derechos que asisten a los autores en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto.

9.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar al autor un recurso efectivo. Ello implica que debe ofrecer una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido vulnerados. En consecuencia, el Estado parte tiene la obligación, entre otras cosas, de ofrecer una indemnización adecuada a los autores. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. En este sentido, el Comité señala que el Estado parte debería revisar su marco normativo para los actos públicos y ponerlo en conformidad con las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, de modo que los derechos consagrados en los artículos 19 y 21 del Pacto puedan ejercerse plenamente en el Estado parte.

10.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.