Comité de Derechos Humanos
Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2921/2016 * **
Comunicación presentada por: |
Naïma Mezhoud (representada por el abogado Sefen Guez Guez) |
Presunta víctima: |
La autora |
Estado parte: |
Francia |
Fecha de la comunicación: |
1 de noviembre de 2016 (presentación inicial) |
Referencias: |
Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 22 de diciembre de 2016 (no se publicó como documento) |
Fecha de aprobación del dictamen: |
14 de marzo de 2022 |
Asunto: |
Prohibición del uso del velo en el lugar de formación |
Cuestión de procedimiento: |
Admisibilidad ratione materiae |
Cuestiones de fondo: |
Libertad de manifestar la propia religión; discriminación por motivos de religión y género |
Artículos del Pacto: |
18 y 26 |
Artículo del Protocolo Facultativo: |
2 |
1.La autora de la comunicación es Naïma Mezhoud, nacional de Francia, nacida en 1977. Afirma ser víctima de una violación por el Estado parte de los derechos que la asisten en virtud de los artículos 18 y 26 del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 17 de mayo de 1984. La autora está representada por el abogado Sefen Guez Guez.
Los hechos expuestos por la autora
2.1La autora es musulmana y, debido a sus creencias religiosas, lleva un velo que le cubre el cabello. Como parte de su formación profesional, se inscribió en el Greta de educación terciaria del departamento 94, un grupo de establecimientos públicos de formación continua para adultos, a fin de cursar estudios para obtener el certificado de técnico superior en asistencia de gestión para pequeñas y medianas empresas e industrias. La autora ya poseía varios diplomas y esperaba que esa formación en el Greta le permitiese obtener un empleo viable.
2.2El 14 de mayo de 2010 se recibió el expediente de la autora y se la citó en la sede del Greta de educación terciaria del departamento 94 para una entrevista individual. La autora afirma que acudió a la entrevista con el velo puesto. Tras superar con éxito la entrevista y la prueba de acceso, fue invitada por correo el 30 de agosto de 2010 a incorporarse al Greta para cursar su formación de asistente de gestión. El 6 de septiembre de 2010, se presentó en el liceo Saint-Exupéry de Créteil, donde debía impartirse la formación. Sin embargo, no pudo acceder al centro docente, porque el Director del liceo le negó verbalmente el acceso debido a la prohibición de llevar símbolos religiosos en el interior de un centro de enseñanza pública. Esta negativa verbal fue confirmada por escrito el 18 de septiembre de 2010 por el Presidente del Greta, que exigía a la autora que se quitase el velo para poder entrar en el centro docente.
2.3El 20 de septiembre de 2010, la autora reiteró su solicitud de reincorporarse a la formación y presentó un primer recurso ante la autoridad superior del Greta, el rectorado de Créteil. Este confirmó la decisión del Director del centro docente en una carta de 25 de enero de 2011.
2.4La autora presentó una demanda ante el Tribunal Administrativo de Melun, en la que alegaba discriminación por motivos de religión, en virtud del Código Penal y de los artículos 9 y 14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos). El 19 de noviembre de 2013, el Tribunal desestimó la demanda de la autora y aclaró que el artículo L141-5-1 del Código de Educación, modificado por la Ley núm. 2004-228, de 15 de marzo de 2004, que regula, en aplicación del principio del laicismo, el uso en las escuelas, colegios y liceos públicos, de símbolos o prendas de vestir que indiquen la pertenencia a una religión (Ley de 15 de marzo de 2004), en el que se prohíbe que los alumnos de los centros de enseñanza pública lleven símbolos que indiquen de forma ostensible la pertenencia a una religión, no se aplicaba a la autora. El Tribunal consideró que en el caso en cuestión no se había demostrado que existiera un riesgo de alteración del orden público; no obstante, estimó que, como la formación del Greta se impartía a tiempo completo en los locales del centro docente y la configuración de este implicaba necesariamente que los estudiantes que cursaban dicha formación estuviesen en contacto con los del liceo (a los que se aplicaba la prohibición de llevar símbolos ostentosos), el buen funcionamiento del establecimiento en cuestión justificaba la limitación impuesta a la autora, y la administración habría adoptado las mismas decisiones atendiendo únicamente a ese motivo. El Tribunal concluyó que no se había demostrado injerencia excesiva alguna en la libertad de expresión de la autora ni en su libertad de manifestar sus creencias religiosas, en vista del objetivo de interés público.
2.5La autora recurrió esa decisión ante el Tribunal Administrativo de Apelación de París. El 12 de octubre de 2015, el Tribunal desestimó el recurso de la autora y consideró que los estudiantes del Greta entraban necesariamente en contacto con los alumnos del liceo, que estaban sujetos, en virtud del Código de Educación, a la prohibición de llevar símbolos que indicasen de forma ostensible la pertenencia a una religión, y que la presencia simultánea de esos alumnos y de una estudiante del Greta que llevase un símbolo de ese tipo podía, en las circunstancias del caso, alterar el orden en ese establecimiento, lo que era un motivo suficiente para justificar la decisión. El Tribunal también concluyó que, dado que la decisión estaba bien fundada, no interfería excesivamente en la libertad de la autora de manifestar su religión en vista del interés general perseguido, ni constituía discriminación alguna. Por último, la autora presentó un recurso ante al Consejo de Estado, que no lo admitió en virtud de su decisión de 2 de mayo de 2016.
2.6La autora afirma que no ha remitido esta cuestión a ningún otro procedimiento de examen o arreglo internacional.
La denuncia
3.1La autora alega que se ha vulnerado su derecho a la educación en virtud del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ya que se le negó el acceso a la formación profesional debido a su fe musulmana.
3.2La autora también alega que el hecho de que se le negase el acceso a la formación mientras llevara velo vulneró su derecho a manifestar libremente su religión en virtud del artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Considera que esta denegación constituye una limitación no permitida por las disposiciones del artículo 18, párrafo 3, del Pacto y recuerda que, en un caso muy similar, el Comité consideró que la exclusión de un centro docente por llevar un símbolo religioso no era necesaria ni proporcionada a los fines que se buscaban y constituía una contravención del artículo 18 del Pacto. En primer lugar, la autora alega que la prohibición de usar velo, práctica debida a su religión, no puede considerarse “prescrita por la ley”. Ninguna disposición legal prohíbe a los estudiantes del Greta el uso de símbolos religiosos. Sí existe una ley restrictiva, la de 15 de marzo de 2004, pero esta tiene el objetivo de prohibir el uso por parte de los alumnos de las escuelas, colegios y liceos públicos de símbolos religiosos con los que los alumnos manifiesten de forma ostensible la pertenencia a una religión. Esta Ley no abarca a otras poblaciones, como los estudiantes del Greta, que por definición son adultos. Por otra parte, en la circular de aplicación de la Ley de 15 de marzo de 2004 se excluye de la aplicación de dicha Ley a los padres de alumnos y a los “candidatos que acuden a los locales de un centro de enseñanza pública para realizar las pruebas de un examen o de un concurso y que no se convierten por ello en alumnos del sistema de enseñanza pública”.
3.3La limitación impuesta a la autora interfiere de manera desproporcionada en su libertad de manifestar sus creencias religiosas, so pretexto de la supuesta alteración del orden público que generaría su presencia en los locales del Greta, especialmente porque un análisis fáctico de la situación demuestra que este riesgo es leve: debido a sus horarios y a los lugares que ocupan, muy pocos estudiantes del Greta se cruzarán concebiblemente con estudiantes del liceo en la escuela que comparten, y un porcentaje muy bajo de estudiantes del Greta lleva velo. Por tanto, desde un punto de vista numérico, el riesgo de alteración del orden público es mínimo, si es que existe.
3.4Además, esa limitación no es necesaria en una sociedad democrática, porque el Estado parte no ha demostrado que el uso del velo cause un daño real al orden público. La autora considera que los tribunales nacionales se basan en una ficción jurídica para considerar que su presencia junto a una población sujeta a una medida de prohibición legal puede generar dicha alteración. Ese razonamiento prejuzga las posibles reacciones negativas de los demás usuarios del liceo. Sin embargo, la autora sostiene que otros casos han conducido a una convivencia similar sin que se produzca la más mínima alteración del orden público. En primer lugar, su caso puede equipararse al de los padres que acompañan a los alumnos en las salidas escolares, a quienes la justicia ha reconocido el derecho de expresar sus creencias religiosas, por ejemplo llevando un velo. En segundo lugar, hay otros Greta en los que esta convivencia está presente y no ha causado ninguna alteración del orden público: la autora aporta testimonios sobre el buen funcionamiento de otros Greta a pesar de la presencia de mujeres que llevan el velo islámico en los liceos. La autora también argumenta que en un comunicado oficial de 3 de junio de 2014, el Director del centro de enseñanza secundaria de primer ciclo Hollerith recordó que, “tras consultar con el departamento jurídico del Rectorado y en vista de los textos citados, se concluye que esas estudiantes tienen perfecto derecho a llevar [el velo islámico]”. Además, la autora se remite a una decisión del Consejo de Estado de 26 de septiembre de 2016, en la que este anuló la orden dictada por el alcalde de un municipio costero en la que se prohibía el acceso a la playa con símbolos religiosos (comúnmente denominadas “órdenes anti-burkini”). El Consejo de Estado había considerado que las limitaciones de las libertades impuestas por el alcalde no estaban justificadas por riesgos probados de atentados contra el orden público, y que el hecho de que se hubiese producido un altercado entre una familia, dos de cuyos miembros llevaban burkini, y otros usuarios de la playa no suponía que existiera un riesgo probado de alteración del orden público que justificara la prohibición. La autora considera que, en su caso, el supuesto riesgo de alteración del orden público tampoco es real.
3.5La autora alega que se han vulnerado los derechos que la asisten en virtud del artículo 26 del Pacto, ya que no se le concedió la protección contra la discriminación a la que tenía derecho y fue objeto de un trato discriminatorio. Considera que el hecho de que se le negase el acceso a la formación se debió a un motivo relacionado con su religión y sus creencias religiosas; a este respecto, recuerda que el uso del velo ha sido reconocido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y por el Comité como un acto motivado o inspirado por una creencia religiosa.
3.6La autora pide al Comité que declare que el Estado parte tiene la obligación de proporcionarle un recurso efectivo, de indemnizarla por los daños sufridos, de adoptar las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro y de hacer público el dictamen del Comité.
Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad
4.Mediante nota verbal de 22 de febrero de 2017, el Estado parte indicó que no deseaba impugnar la admisibilidad de la comunicación. No obstante, el Estado parte desea señalar que la autora alega un incumplimiento del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y que el examen de las alegaciones relativas a presuntas violaciones de ese Pacto no es competencia del Comité.
Observaciones del Estado parte sobre el fondo
5.1Mediante nota verbal de 22 de junio de 2017, el Estado parte presentó sus observaciones sobre el fondo de la comunicación.
5.2El Estado parte expone la legislación aplicable que garantiza la libertad de religión y la no discriminación, remitiéndose al artículo 10 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 26 de agosto de 1789, y a los artículos 1 y 2 de la Constitución, de 4 de octubre de 1958.
5.3El Estado parte explica que la cuestión de la conciliación del ejercicio de la libertad de religión con los requisitos de neutralidad del servicio público en el ámbito de la enseñanza se ha planteado con una intensidad creciente, y que la neutralidad del servicio público es un imperativo constitucional.
5.4En relación con la libertad de los alumnos de manifestar su religión, el Consejo de Estado emitió un dictamen el 27 de noviembre de 1989 y una decisión el 2 de noviembre de 1992, en los que afirmaba que el principio del laicismo exige que “la enseñanza se imparta de forma que, por un lado, los planes de estudio y los docentes respeten esa neutralidad, y por otro, se respete la libertad de conciencia de los alumnos”. De este modo, el Consejo de Estado reconoce la libertad de los alumnos de llevar símbolos religiosos, pero afirma que dicha libertad no es absoluta. Así, el ejercicio de esta libertad no debe menoscabar “la actividad docente, el contenido de los planes de estudio y la obligación de asistencia” y, por tanto, puede restringirse cuando afecte a las exigencias inherentes al funcionamiento del servicio público, lo que ocurre, según el Consejo de Estado, en cuatro supuestos, a saber:
a)Cuando la manifestación de la religión constituye un acto de presión, provocación, proselitismo o propaganda;
b)Cuando dicha manifestación tiene como efecto atentar contra la dignidad, el pluralismo o la libertad del alumno o de cualquier miembro de la comunidad educativa, o pone en peligro su salud y seguridad;
c)Cuando la manifestación puede perturbar el desarrollo de las actividades docentes o la función educativa de los docentes; y
d)Cuando la manifestación puede perturbar el orden en el centro docente o el funcionamiento normal del servicio público.
5.5La Ley de 15 de marzo de 2004 por la que se modificó el Código de Educación regula, en aplicación del principio del laicismo, el uso en las escuelas, colegios y liceos públicos de símbolos o prendas de vestir que indiquen la pertenencia a una religión. En la exposición de motivos de dicha Ley se indica lo siguiente:
Debe protegerse la escuela con el fin de garantizar en ella la igualdad de oportunidades, la igualdad en la adquisición de valores y conocimientos, la igualdad entre niñas y niños, y la enseñanza mixta en todas las materias, en particular la educación física y el deporte. El objetivo no es modificar los límites del laicismo, ni tampoco hacer de la escuela un lugar regido por la uniformidad y el anonimato, en el que se ignore el hecho religioso. Se trata de permitir que los profesores y los directores de centros docentes cumplan su misión con serenidad, apoyándose en una norma clara que está en nuestros usos y costumbres desde hace mucho tiempo. Naturalmente, los alumnos de las escuelas, colegios y liceos públicos son libres de vivir su fe, pero deben hacerlo en el respeto del carácter laico de la escuela de la República. La neutralidad de la escuela es la que garantiza precisamente el respeto de la libertad de conciencia de los alumnos y la igualdad en el respeto de todas las creencias.
Por ello, en el artículo L141-5-1 del Código de Educación se establece que “[e]n las escuelas, colegios y liceos públicos, está prohibido llevar símbolos o prendas con los que los alumnos manifiesten de forma ostensible la pertenencia a una religión. En el reglamento interno se recuerda que la apertura de un procedimiento disciplinario irá precedida de un diálogo con el alumno”. La expresión “manifiesten de forma ostensible la pertenencia a una religión” se refiere a símbolos como la kipá, un crucifijo de gran tamaño o un velo. El Estado parte precisa, sin embargo, que esta Ley se aplica a los alumnos de las escuelas, colegios y liceos públicos, mientras que en otros servicios educativos, como las universidades, el marco jurídico aplicable sigue siendo el de las decisiones del Consejo de Estado.
5.6El Estado parte hace notar que la libertad cuestionada en el presente caso no es la de tener una religión, sino la de manifestar la propia religión, y que esta libertad no es absoluta y puede ser objeto de limitaciones de conformidad con el artículo 18, párrafo 3, del Pacto. En su observación general núm. 22 (1993), el Comité expuso con mayor detalle las disposiciones del artículo 18, párrafo 3, relativas a las limitaciones que un Estado puede imponer a la libertad de manifestar la propia religión. En el párrafo 8, el Comité recuerda que esas limitaciones están sujetas a condiciones estrictas: su legalidad (en el sentido más amplio del término), su necesidad y su proporcionalidad en relación con los objetivos que se buscan (la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás). Precisa que esas limitaciones solamente se podrán aplicar para los fines con que fueron prescritas y deberán estar relacionadas directamente y guardar la debida proporción con la necesidad específica de la que dependen, y que no se podrán imponer limitaciones por propósitos discriminatorios ni se podrán aplicar de manera discriminatoria. El Estado parte señala que esas tres condiciones son las mismas en que se basó el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para examinar una posible vulneración en el sentido del artículo 9, párrafo 2, del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
5.7El Estado parte no discute que el uso del velo por la autora entre en el ámbito de su libertad de manifestar su religión ni que la denegación de su acceso a los locales donde se impartía la formación continua que cursaba, por llevar velo, constituya una limitación de esa libertad. Sin embargo, sostiene que la limitación en cuestión se ajusta al artículo 18 del Pacto, ya que está prescrita por la ley, persigue un objetivo legítimo y es proporcionada al objetivo legítimo perseguido.
5.8El Estado parte sostiene que la limitación está prescrita por la ley. No discute el argumento de la autora de que el artículo L141-5-1 del Código de Educación no se aplica a su caso. Sin embargo, el Estado parte argumenta que existía un fundamento jurídico, definido con la claridad y precisión suficientes, que justificaba las negativas de que la autora fue objeto. En este sentido, el Tribunal Administrativo de Melun y el Tribunal Administrativo de Apelación de París se pronunciaron en el caso en cuestión, descartando la aplicación de la Ley de 15 de marzo de 2004, pero recordando los principios aplicables expuestos por el Consejo de Estado en su dictamen de 1989 y posteriormente en su decisión de 2 de noviembre de 1992. En efecto, esos principios aplicables han sido reafirmados constantemente por el Consejo de Estado y todos los tribunales administrativos. El Estado parte también señala que el Comité, para valorar el requisito de previsibilidad de la ley, determinó en el caso Ross c. el Canadá que, a pesar de la vaguedad de las disposiciones que se habían aplicado en el procedimiento, el Tribunal Supremo había examinado todos los aspectos del caso y había estimado que las cláusulas de la orden que había restablecido tenían base suficiente en el derecho interno. El Comité también tuvo en cuenta el hecho de que el autor había sido escuchado en todo el procedimiento y que había tenido y aprovechado la oportunidad de recurrir las decisiones dictadas en su contra. Por último, consideró que no le correspondía volver a evaluar las conclusiones del Tribunal Supremo sobre ese punto y estimó que la limitación impuesta estaba prescrita por la ley. De las negativas que la autora recibió del Director del Greta y luego del Rector de la Academia de Créteil se desprende expresamente que las decisiones en este caso no se basaban en el artículo L141-5-1 del Código de Educación, como lo determinaron el Tribunal Administrativo de Melun y posteriormente el Tribunal Administrativo de Apelación. Además, la autora pudo presentar de manera efectiva sus observaciones a lo largo del procedimiento administrativo y luego judicial. Por lo tanto, el Estado parte considera incuestionable que la limitación impuesta a la autora estaba prescrita por la ley.
5.9El Estado parte sostiene que la limitación impuesta a la libertad de la autora de manifestar la propia religión persigue los objetivos de protección de los derechos y libertades de los demás y de protección del orden, que son objetivos legítimos en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto. A este respecto, en la respuesta del Ministro de Educación Nacional a una pregunta parlamentaria se explica que “la regulación del uso de símbolos religiosos ostensibles por parte de los estudiantes de formación continua dentro de los centros docentes puede estar justificada por aspectos de interés general relacionados con la necesidad de garantizar el buen funcionamiento de estos centros”, teniendo en cuenta “la convivencia, en un mismo establecimiento, de usuarios de formación inicial y de formación continua sujetos a normas diferentes que pueden naturalmente suscitar riesgos de alteración del orden público”. En el informe de la Comisión de Reflexión sobre la Aplicación del Principio del Laicismo en la República, que precedió a la aprobación de la Ley de 15 de marzo de 2004, se recordó que la cuestión de la expresión de la libertad religiosa se planteaba de una manera muy específica en el entorno escolar, donde “los alumnos matriculados para un período prolongado deben aprender juntos y convivir en una situación en la que todavía son frágiles y son objeto de influencias y presiones externas”. Por otro lado, el Comité ya ha considerado en ocasiones anteriores que la Ley de 15 de marzo de 2004 contribuye al cumplimiento de los objetivos de protección de los derechos y libertades de los demás, y de la seguridad y el orden públicos. Aunque esta Ley no se aplique en este caso, el Estado parte considera que no hay motivo objetivo alguno para apartarse de este análisis, ya que la limitación impuesta a la autora en el presente caso persigue los mismos objetivos. Así pues, la formación en cuestión tiene lugar de lunes a viernes de las 8.30 a las 17.30 horas, en el recinto de un liceo público, en el que la autora entra necesariamente en contacto con alumnos del liceo, que están sujetos a las limitaciones de la Ley de 15 de marzo de 2004; por lo tanto, es necesario conciliar la libertad de manifestar la propia religión, de la que goza la interesada, con las exigencias relativas al mantenimiento del orden y al buen funcionamiento del centro de enseñanza pública de que se trata.
5.10El Estado parte argumenta que la limitación también es proporcional a los objetivos perseguidos. Recuerda que los casos recientes a que alude la autora, en que los tribunales derogaron ordenanzas municipales mediante las que se prohibía el uso en las playas de la costa francesa de determinadas prendas con las que se ponía de manifiesto ostensiblemente la propia religión, no son en absoluto pertinentes para la presente cuestión, que está relacionada con la libertad de religión y con las exigencias relativas al mantenimiento del orden y al buen funcionamiento de un centro de enseñanza pública. Además, el Estado parte desea recordar que el principio que se aplica fuera de las escuelas, colegios y liceos públicos es la libre manifestación de las propias creencias, en particular las religiosas. Por otro lado, el Comité ya había tomado nota de estos elementos en su dictamen en el caso Singh c. Francia y había observado que el Estado parte no alegaba que el laicismo exigiese de por sí que los usuarios de servicios públicos evitasen llevar prendas de vestir o símbolos religiosos ostensibles en los edificios públicos en general, y en los centros docentes en particular. El Estado parte considera que, en el presente caso, la limitación está justificada por el contexto específico en que se inscribe la formación que debía cursar la autora. Esta formación se imparte en horarios y locales que los alumnos del liceo tienen que compartir con los estudiantes de la formación, y tanto unos como otros tienen claramente la posibilidad de visitar todos los lugares a los que pueden acceder, como los lugares comunes y de tránsito. En estas circunstancias, se estima en efecto que solo es posible garantizar tanto el mantenimiento del orden público como el funcionamiento normal del servicio de un establecimiento si se imponen las mismas reglas a todos sus usuarios. Por lo tanto, parece perfectamente fundado que el reglamento interno de un Greta tenga en cuenta esta circunstancia y pueda prohibir el uso de símbolos religiosos a los estudiantes en formación. Esta prohibición se limita, naturalmente, a los casos en que los estudiantes de la formación profesional están efectivamente en contacto con los alumnos de la enseñanza general, es decir, cuando el horario de funcionamiento del Greta coincide con el del liceo, como señaló el Ministro de Educación en su respuesta a una pregunta parlamentaria sobre el tema. El Estado parte recuerda que el Comité, en el asunto Singh c. Francia,había admitido que la prohibición se refería únicamente a los símbolos y las prendas de vestir que ponían de manifiesto de manera ostensible la pertenencia a una religión, y no a los símbolos religiosos discretos, y que el Consejo de Estado tomaba decisiones al respecto examinando cada caso de forma individual. Además, el Estado parte recuerda que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos consideró que la prohibición de llevar símbolos con los que se manifestara la propia religión de forma ostensible perseguía “los objetivos legítimos de proteger los derechos y libertades de los demás y el orden público” y que “la injerencia que se impugnaba estaba justificada en principio y era proporcional al objetivo perseguido”. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos tiene en cuenta si hubo un “período de diálogo” previo a la sanción consistente en excluir del centro docente al interesado, para determinar la proporcionalidad de esa medida. También señala que el interesado “podía continuar su formación en un centro de enseñanza a distancia o en un centro privado”. El Estado parte señala que en el presente caso se entabló un diálogo entre la autora, el Director del liceo Saint-Exupéry y el Director del Greta. La autora también pudo comunicar sus argumentos al Rector de la Academia, presentando un recurso jerárquico, antes de interponer un recurso ante el Tribunal Administrativo. Por lo tanto, se han aplicado numerosas salvaguardias a las medidas impugnadas, que han sido objeto de un control judicial efectivo ante los tribunales administrativos. Por último, la sanción impuesta a la autora era el único resultado posible tras un diálogo infructuoso entre las partes implicadas, con el fin de garantizar el buen funcionamiento del centro docente. Además, la autora estaba inscrita en un programa de formación continua, y no inicial, por lo que tenía la posibilidad de continuar su formación en otro centro docente o por correspondencia, por ejemplo a través del Centro Nacional de Enseñanza a Distancia, que imparte una formación que permite obtener el certificado de técnico superior en asistencia de gestión para pequeñas y medianas empresas e industrias. Así pues, en las circunstancias específicas de este caso, el Estado parte considera que la limitación impuesta a la autora respecto de la libertad de manifestar su religión era necesaria y proporcional a los objetivos que se buscaban, por lo que se ajusta plenamente a las exigencias del artículo 18, párrafo 3, del Pacto.
5.11En lo que respecta a la reclamación basada en el artículo 26 del Pacto, el Estado parte sostiene que las normas establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado no crean discriminación alguna, ya que no se dirigen a ninguna religión en particular, ni tampoco a ningún sexo. En efecto, esas normas se aplican de la misma manera, independientemente de la religión de que se trate. Por lo tanto, la autora no podría afirmar que las denegaciones de que fue objeto, basadas en estas normas, sean discriminatorias. Es cierto que en el presente caso se podría observar una diferencia de trato entre las personas que no desean manifestar su religión o que la manifiestan de una manera compatible con el funcionamiento normal del servicio y el mantenimiento del orden en el centro docente, y las personas que la manifiestan de una manera incompatible. Sin embargo, esta diferenciación se basa en criterios razonables y objetivos y, por tanto, no puede considerarse una discriminación indirecta en el sentido del artículo 26 del Pacto. De hecho, en el marco jurídico actual no se prohíbe en absoluto que una persona manifieste su pertenencia a una religión. Sin embargo, esa manifestación debe limitarse a los supuestos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, explicados anteriormente. Así, el hecho de que determinadas personas que tengan la intención de adoptar una conducta que justifiquen por sus creencias, sean religiosas o no, no puedan hacerlo debido a una limitación impuesta por el marco jurídico establecido por el Consejo de Estado, no podría considerarse en sí mismo discriminatorio, siempre que la prohibición tenga un fundamento razonable y sea siempre proporcional al objetivo legítimo perseguido, como acaba de demostrarse en el presente caso.
Comentarios de la autora sobre las observaciones del Estado parte
6.1Mediante carta de 4 de noviembre de 2019, la autora presentó sus comentarios sobre las observaciones del Estado parte relativas al fondo de la comunicación.
6.2La autora sostiene que el Estado parte no demuestra que haya un marco jurídico que justifique la limitación de que fue objeto, dado que la Ley de 15 de marzo de 2004 no se aplica a su caso.
6.3La autora considera que, en sus observaciones, el Estado parte no demuestra que la limitación de su libertad de manifestar su religión fuera necesaria y proporcionada para proteger la seguridad, el orden, y la salud públicos, la moral o los derechos y libertades fundamentales de los demás. En particular, el Estado parte no demuestra de qué manera la presencia de la autora en el liceo podía propiciar que el orden y el buen funcionamiento del centro docente se vieran socavados. Por el contrario, el Estado parte no ha aportado ninguna prueba que contradiga las presentadas por la autora, a saber, varios testimonios de otras estudiantes inscritas en centros del Greta que fueron admitidas en liceos con sus velos islámicos sin que su presencia suscitara reacción particular alguna. Como no se ha demostrado que el uso del velo en el liceo constituya una amenaza, la violación del artículo 18 del Pacto estaría plenamente confirmada.
Deliberaciones del Comité
Examen de la admisibilidad
7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si la comunicación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.
7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.
7.3El Comité observa que el Estado parte cuestiona la competencia del Comité para recibir alegaciones relativas a los derechos contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Comité recuerda que, con arreglo al artículo 1 del Protocolo Facultativo, todo Estado parte en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que llegue a ser parte en el Protocolo reconoce la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones de individuos que se hallen bajo la jurisdicción de ese Estado y que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que no es competente para examinar la alegación relativa al artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y declara esa parte de la comunicación inadmisible en virtud del artículo 2 del Protocolo Facultativo.
7.4El Comité observa que el Estado parte no ha cuestionado la admisibilidad del resto de la comunicación. Observa también que la autora interpuso un recurso ante el Consejo de Estado, que lo desestimó en una decisión de 2 de mayo de 2016. Por lo tanto, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.
7.5El Comité estima por otro lado que, a efectos de la admisibilidad, la autora ha fundamentado suficientemente sus alegaciones en relación con su derecho a la libertad de religión, incluido el derecho a manifestar su religión, y con la prohibición de toda discriminación por motivos de religión y de creencias religiosas. Por consiguiente, el Comité declara que la comunicación es admisible por cuanto plantea cuestiones relacionadas con los artículos 18 y 26 del Pacto, y procede a examinarla en cuanto al fondo.
Examen de la cuestión en cuanto al fondo
8.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.
8.2El Comité observa que, según la autora, el hecho de que se le denegara el acceso a su formación mientras llevara velo vulneró su derecho a manifestar libremente su religión en virtud del artículo 18 del Pacto, puesto que esa denegación constituiría una limitación que no estaba prescrita por la ley y no era necesaria en una sociedad democrática, ni proporcionada.
8.3El Comité recuerda que, como se indica en el párrafo 4 de su observación general núm. 22 (1993) sobre el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, relativa al artículo 18 del Pacto, la libertad de manifestar la propia religión comprende el uso de prendas de vestir o tocados distintivos. Observa que usar un velo que cubra la totalidad o parte del cabello es una práctica común para muchas mujeres musulmanas, que lo consideran parte integrante de la manifestación de sus creencias religiosas. El Comité también observa que el Estado parte no discute que el uso del velo por la autora entre en el ámbito de su libertad de manifestar su religión, ni que la denegación del acceso a su formación mientras llevara velo constituya una limitación de esa libertad. Por lo tanto, el Comité considera que la prohibición impuesta a la autora constituye una restricción del ejercicio de su derecho a la libertad de manifestar su religión.
8.4Por consiguiente, el Comité debe determinar si la limitación impuesta a la libertad de la autora de manifestar la propia religión o las propias creencias en virtud del artículo 18, párrafo 1, del Pacto se ajusta a las condiciones enunciadas en el artículo 18, párrafo 3, del Pacto, a saber, que esté prescrita por la ley y sea necesaria para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás. El Comité recuerda que, como se indica en el párrafo 8 de su observación general núm. 22 (1993), el párrafo 3 del artículo 18 ha de interpretarse de manera estricta: no se permiten limitaciones por motivos que no estén especificados en él, aun cuando se permitan como limitaciones de otros derechos protegidos por el Pacto, tales como la seguridad nacional. Las limitaciones solamente se podrán aplicar para los fines con que fueron prescritas y deberán estar relacionadas directamente y guardar la debida proporción con la necesidad específica de la que dependen. No se podrán imponer limitaciones por propósitos discriminatorios ni se podrán aplicar de manera discriminatoria.
8.5Por lo tanto, la primera cuestión que el Comité debe determinar es si la limitación que se impuso a la autora puede considerarse prescrita por la ley, de conformidad con el artículo 18, párrafo 3, del Pacto. Ello plantea el principio de legalidad, similar al requisito de que las limitaciones deben estar “previstas en la ley” en otros artículos del Pacto. La norma en cuestión debe hacerse accesible al público, debe estar formulada con precisión suficiente para que las personas puedan adaptar su comportamiento, y no puede conferir a los encargados de su aplicación una discrecionalidad sin trabas o generalizada.
8.6En el presente caso, el Comité hace notar que, según la autora, la limitación de que fue objeto no estaba prescrita por la ley, ya que la Ley de 15 de marzo de 2004, que impone esa limitación, no se aplicaba a la autora, sino a los alumnos de escuelas, colegios y liceos públicos. El Estado parte reconoce que la Ley de 15 de marzo de 2004 no se aplica a la autora, pero considera que la limitación tiene su fundamento jurídico en el dictamen del Consejo de Estado de 27 de noviembre de 1989 y en su decisión de 2 de noviembre de 1992, en los que este precisa que el ejercicio de la libertad de manifestar la propia religión puede restringirse cuando afecte a las exigencias inherentes al funcionamiento del servicio público, lo que ocurre, según el Consejo de Estado, en cuatro supuestos. El Comité observa que ni la decisión del Tribunal Administrativo de Melun ni la del Tribunal Administrativo de Apelación de París se remiten a la mencionada decisión del Consejo de Estado, aunque en ellas se reproduce parcialmente su contenido. Ambos tribunales consideraron que la limitación de la libertad de llevar símbolos con los que los usuarios tienen la intención de manifestar su pertenencia a una religión emana del principio del laicismo, que resulta del artículo 10 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, y del artículo 1 de la Constitución francesa. El Comité observa que en las decisiones sobre el presente caso no se indica ninguna otra norma directamente aplicable.
8.7El Comité observa que en el artículo 10 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano se establece lo siguiente: “Nadie debe ser molestado por sus opiniones, incluso religiosas, siempre que su manifestación no perturbe el orden público establecido en la ley”. En el artículo 1 de la Constitución se establece que “Francia es una república indivisible, laica, democrática y social. Garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o religión. Respeta todas las creencias. Su organización es descentralizada”. El Comité observa que en las decisiones judiciales mencionadas, siguiendo el mismo razonamiento que el Consejo de Estado en su decisión de 2 de noviembre de 1992, se deducen de estas dos disposiciones los supuestos en los que se puede limitar la libertad de manifestar la propia religión, y se considera que el caso de la autora correspondía a uno de estos supuestos, es decir, cuando la manifestación puede perturbar el desarrollo de las actividades docentes. Sin embargo, el Comité considera que el contenido de estos dos artículos, que son normas de aplicación muy amplia, no es lo bastante preciso para que una persona pueda adaptar su comportamiento en función de la norma ni para que los encargados de su aplicación puedan determinar cuáles son las expresiones de manifestación de la religión o las creencias que se pueden restringir lícitamente y cuáles no. Además, el Comité observa que, según la información proporcionada por la autora y no impugnada por el Estado parte, la norma que se desprendería de estas dos disposiciones ha sido interpretada de manera diferente por diversas personas encargadas de la aplicación de la ley, ya que, al parecer, existen otros centros educativos similares al del presente caso en los que la administración consideró que la ley aplicable concedía a las estudiantes de formación continua el derecho a llevar el velo islámico, como se desprende de la comunicación del Director del centro de enseñanza secundaria de primer ciclo Hollerith y los testimonios de dos mujeres aportados por la autora.
8.8Teniendo en cuenta lo que antecede, el Comité considera que ni las decisiones del Consejo de Estado a las que hace referencia el Estado parte ni las disposiciones de la Constitución y de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano son lo bastante precisas para que una persona pueda adaptar su comportamiento en función de la norma o para que los encargados de su aplicación puedan determinar cuáles son las expresiones de manifestación de la religión o las creencias que se pueden restringir lícitamente y cuáles no. En consecuencia, el Comité considera que la limitación impuesta a la autora no estaba prescrita por la ley en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto.
8.9En lo que respecta a la condición de que la limitación pueda considerarse necesaria para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás, establecida en el artículo 18, párrafo 3, del Pacto, el Comité recuerda que, según el párrafo 8 de su observación general núm. 22 (1993), las limitaciones deberán estar relacionadas directamente y guardar la debida proporción con la necesidad específica de la que dependen. El Comité toma nota del argumento del Estado parte de que la limitación de que la autora fue objeto tenía un objetivo legítimo, a saber, la protección de los derechos y las libertades de los demás y la protección del orden público, ya que era necesaria para garantizar el buen funcionamiento del centro docente, teniendo en cuenta “la convivencia, en un mismo establecimiento, de usuarios de formación inicial y de formación continua sujetos a normas diferentes que pueden naturalmente inducir riesgos de alteración del orden público”. Por lo tanto, según este razonamiento, se consideraría que la ley que se aplica a los alumnos del liceo debería aplicarse por extensión a la autora para evitar un problema que impidiera el buen funcionamiento del centro docente. El Comité observa también que la autora ha aportado testimonios, no refutados por el Estado parte, de que otras estudiantes pudieron cursar su formación llevando velo islámico y coincidiendo con alumnos de enseñanza secundaria sujetos a la limitación impuesta por la Ley de 15 de marzo de 2004, sin que ello causara alteración alguna del orden público ni obstaculizara el buen funcionamiento del centro docente. El Comité también recuerda que expresó su preocupación por los límites establecidos en la ley sobre el uso de símbolos religiosos considerados “ostensibles” en los centros de enseñanza pública, y estimó que esa ley atentaba contra la libertad de manifestar la propia religión y las propias creencias, y que afectaba en particular a las personas pertenecientes a determinadas religiones, así como a las niñas. Considerando, por un lado, que no se ha aportado ningún ejemplo de alteración del orden público ni de obstrucción del buen funcionamiento del centro docente y, por otro, que ya declaró, al menos en un caso, que la aplicación de la Ley de 15 de marzo de 2004, que se aplica en el presente caso a los alumnos del liceo con los que la autora debe convivir, había constituido una violación del artículo 18 del Pacto, el Comité considera que no se ha demostrado que la limitación fuera necesaria para proteger el orden público o los derechos y libertades fundamentales de los demás.
8.10Por lo tanto, el Comité concluye que la limitación impuesta a la autora, por la que se le prohíbe participar en su formación continua llevando velo, constituye una limitación que atenta contra su libertad de religión, en contravención del artículo 18 del Pacto.
8.11El Comité hace notar que la autora también alega una vulneración del artículo 26 del Pacto, ya que considera que el hecho de que se le negase el acceso a la formación se debió a un motivo relacionado con su religión y sus creencias religiosas. El Comité también observa que, según el Estado parte, la norma no crea discriminación alguna, ya que no se dirige a ninguna religión en particular, ni tampoco a ningún sexo.
8.12El Comité recuerda su observación general núm. 18 (1989) sobre la no discriminación, en cuyo párrafo 7 se define la discriminación como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se base en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas. El Comité recuerda que, cuando tenga un efecto discriminatorio, una norma o medida que a primera vista sea neutra o carezca de propósito discriminatorio puede dar lugar a una violación del artículo 26 del Pacto. No obstante, como se indica en el Pacto, no toda diferenciación en razón de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la situación económica, el nacimiento o cualquier otra condición social constituye una discriminación, en la medida en que dicha diferenciación se base en un criterio razonable y objetivo con un fin legítimo.
8.13Por lo tanto, el Comité debe examinar si esta distinción constituye una discriminación en contravención del artículo 26 del Pacto. Recuerda que, en otra ocasión, ya concluyó que la prohibición de llevar símbolos religiosos ostentosos podía constituir una discriminación interseccional basada en el género y la religión. Por otro lado, el Comité recuerda que ya manifestó su preocupación por los efectos contraproducentes que podría tener la Ley de 15 de marzo de 2004 respecto del sentimiento de exclusión y marginación de determinados grupos. El Comité observa que la limitación impuesta a la autora tuvo como efecto su inclusión en el ámbito de aplicación de la Ley de 15 de marzo de 2004, con el fin de no crear una situación de desigualdad con los estudiantes del liceo. Asimismo, el Comité observa que, según una publicación del Ministerio de Educación Nacional, la distinción entre los símbolos religiosos “ostentosos” u “ostensibles” y los demás símbolos afecta mucho más a las mujeres musulmanas que llevan velo islámico. El Comité concluye que la aplicación de la Ley de 15 de marzo de 2004 a la autora, en su condición de mujer musulmana que decide llevar velo, constituye un trato diferenciado.
8.14Por consiguiente, el Comité debe decidir si el trato diferenciado de la autora tiene algún fin legítimo contemplado en el Pacto y cumple los criterios de razonabilidad y objetividad. Hace notar la afirmación del Estado parte de que, si bien es cierto que se puede establecer una diferencia de trato entre las personas que no desean manifestar su religión o que la manifiestan de forma compatible con el funcionamiento normal del servicio y el mantenimiento del orden en el establecimiento, y las personas que la manifiestan de forma incompatible, esta diferenciación se basa, no obstante, en criterios razonables y objetivos y, por tanto, no puede considerarse una discriminación indirecta en el sentido del artículo 26 del Pacto. Sin embargo, el Comité observa que, como resultado de ese trato diferenciado, se impidió a la autora recibir una formación profesional para la que había sido admitida. Tras haber considerado anteriormente que tal prohibición no estaba prescrita por la ley ni tenía una finalidad legítima en virtud del Pacto, el Comité concluye que ese trato diferenciado no tiene un objetivo legítimo contemplado en el Pacto ni cumple los criterios de razonabilidad y objetividad. En consecuencia, el Comité llega a la conclusión de que impedir que la autora participe en su formación llevando velo constituye una discriminación interseccional basada en el género y la religión, en contravención del artículo 26 del Pacto.
9.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que de los hechos que tiene ante sí se desprende que el Estado parte ha vulnerado los artículos 18 y 26 del Pacto.
10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a la autora un recurso efectivo. Ello implica que debe ofrecer una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido vulnerados. Por consiguiente, el Estado parte está obligado, entre otras cosas, a conceder a la autora una indemnización adecuada y a adoptar medidas de reparación apropiadas, en particular la readmisión de la autora en la formación si esta lo desea, la concesión a su favor de una indemnización por haber perdido la oportunidad de recibir la formación, y el reembolso de todos los gastos judiciales incurridos, así como de cualquier pérdida no pecuniaria que la autora haya podido experimentar en razón de los hechos del caso. El Estado parte tiene también la obligación de evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.
11.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto, y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen.