Naciones Unidas

CCPR/C/137/D/2545/2015

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Distr. general

22 de mayo de 2023

Español

Original: inglés

Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2545/2015 * **

Comunicación presentada por:

Dina Baydildayeva (representada por la organización no gubernamental Ar.Rukh.Khak)

Presunta víctima:

La autora

Estado parte:

Kazajstán

Fecha de la comunicación:

2 de septiembre de 2014 (presentación inicial)

Referencias:

Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 22 de enero de 2015 (no se publicó como documento)

Fecha de aprobación del dictamen:

10 de marzo de 2023

Asunto:

Imposición de una sanción a la autora por organizar un piquete individual

Cuestiones de procedimiento:

Agotamiento de los recursos internos; falta de fundamentación de las reclamaciones

Cuestión de fondo:

Libertad de expresión

Artículos del Pacto:

19 y 21

Artículos del Protocolo Facultativo:

2 y 5

1.La autora de la comunicación es Dina Baydildayeva, nacional de Kazajstán, nacida en 1990. Afirma que el Estado parte ha violado los derechos que la asisten en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 30 de septiembre de 2009. La autora está representada por una organización no gubernamental.

Hechos expuestos por la autora

2.1La autora es periodista y bloguera. El 8 de febrero de 2014, organizó un piquete individual en la plaza de la República de Almaty. Llevaba una pancarta en la que se exigía la puesta en libertad de sus colegas detenidos por cubrir la labor del akim (alcalde) de Almaty, que era el sobrino del Presidente de Kazajstán. La autora también criticó al akim por no haber asignado formalmente tiempo en su agenda para mantener reuniones con la población. Su protesta fue pacífica y duró 15 minutos. La autora fue detenida por la policía y fue acusada de infringir el artículo 373, párrafo 1, del Código de Infracciones Administrativas.

2.2El 21 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo Especializado Interdistrital de Almaty declaró a la autora culpable de una infracción administrativa tipificada en el artículo 373, párrafo 1, del Código de Infracciones Administrativas (incumplimiento de la legislación sobre la organización y celebración de reuniones pacíficas) y le impuso una sanción administrativa en forma de amonestación.

2.3En una fecha no especificada, la autora interpuso un recurso ante el Tribunal Municipal de Almaty, que fue desestimado el 11 de marzo de 2014.

2.4La autora presentó sendas solicitudes para que se iniciara un procedimiento de revisión (control de las garantías procesales) ante el Fiscal Municipal de Almaty el 9 de abril de 2014, y ante la Fiscalía General, el 5 de mayo de 2014. Sin embargo, ambas fueron desestimadas el 16 de abril de 2014 y el 14 de julio de 2014, respectivamente (en este último caso, por el Fiscal General Adjunto).

2.5La autora sostiene que ha agotado todos los recursos internos disponibles.

Denuncia

3.1La autora afirma que se han vulnerado los derechos que la asisten en virtud de los artículos 19, párrafo 2, y 21 del Pacto. Sostiene que, con arreglo a la legislación nacional, un piquete individual no requiere la autorización de las autoridades.

3.2La autora solicita al Comité que recomiende al Estado parte que: a) enjuicie a los responsables de la vulneración de sus derechos; b) le proporcione una indemnización, que incluya el reembolso de las costas judiciales; c) adopte medidas para que se supriman las restricciones al derecho a la libertad de expresión y al derecho de reunión pacífica que existen en la legislación de Kazajstán y son contrarias a los artículos 19 y 21 del Pacto; y d) garantice que la celebración de manifestaciones pacíficas no sea objeto de injerencias injustificadas de las autoridades ni dé lugar al enjuiciamiento de las personas que las organizan o participan en ellas.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1Mediante nota verbal de fecha 7 de abril de 2015, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad de la comunicación. El Estado parte considera que la autora no ha fundamentado suficientemente sus reclamaciones, por lo que la comunicación debe declararse inadmisible. Señala que sobre las 12.00 horas del 8 de febrero de 2014, la autora, redactora de Radio Azattyk, sin haber obtenido autorización previa y con el fin de atraer la atención de otras personas, organizó una protesta pública individual por la detención de varios blogueros, en la que sostuvo una pancarta y gritó consignas.

4.2El Estado parte indica que el Tribunal Administrativo Especializado Interdistrital de Almaty declaró a la autora culpable de infringir el artículo 373, párrafo 1, del Código de Infracciones Administrativas y le impuso una sanción administrativa en forma de amonestación. Posteriormente, el fallo condenatorio fue ratificado por el Tribunal Municipal de Almaty. Las solicitudes presentadas por la autora para que se iniciara un procedimiento de revisión también fueron desestimadas por el Fiscal Municipal de Almaty y por el Fiscal General Adjunto.

4.3El Estado parte señala asimismo que la autora no niega haber organizado un piquete individual no autorizado el 8 de febrero de 2014, sino que alega que sus acciones no infringieron la ley porque no estaba obligada a obtener una autorización para un piquete de esas características y que, en una sentencia de 4 de febrero de 2014, que resolvía un caso similar, el Tribunal Municipal de Astaná había desestimado todos los cargos imputados a la persona acusada.

4.4El Estado parte sostiene que el artículo 19, párrafo 2, del Pacto garantiza la libertad de expresión, que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones. Al mismo tiempo, el artículo 19, párrafo 3, permite ciertas restricciones fijadas por la ley y necesarias para asegurar el respeto a los derechos y la reputación de los demás y para la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Del mismo modo, el artículo 21 del Pacto protege el derecho de reunión pacífica, que solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El Estado parte afirma que las disposiciones de los artículos 19 y 21 del Pacto se reflejan plenamente en la legislación nacional de Kazajstán. El derecho de reunión pacífica está garantizado por el artículo 32 de la Constitución y solo pueden imponérsele restricciones en interés de la seguridad nacional, el orden público o para proteger la salud pública o los derechos y libertades de los demás. El Estado parte señala que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley del Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, antes de celebrar actos de ese tipo debe obtenerse la autorización de un organismo estatal designado. Además, con arreglo al artículo 9 de dicha Ley, se exigirá responsabilidad a toda persona que incumpla el procedimiento establecido.

4.5El Estado parte reconoce que la libertad de reunión es un ejercicio democrático del activismo político y afirma que la Constitución de Kazajstán garantiza la efectividad y la protección de este derecho inalienable. Sin embargo, señala que el ejercicio de sus derechos por unos no debe dar lugar a la vulneración de los derechos de los demás. Se remite a las directrices sobre la libertad de reunión pacífica (Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly) publicadas por la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), en las que se reconoce la necesidad de establecer restricciones y excepciones al ejercicio del derecho de reunión pacífica. El Estado parte observa que todos los países democráticos desarrollados imponen restricciones al derecho de reunión pacífica mediante leyes que fijan condiciones específicas para su ejercicio. Así pues, para garantizar los derechos y libertades de los demás, la seguridad pública, el funcionamiento normal del transporte y la preservación de las infraestructuras, las autoridades locales de Kazajstán han establecido zonas designadas en las que se pueden celebrar actos públicos no estatales.

4.6Según el Estado parte, la celebración de reuniones públicas espontáneas no autorizadas en las que se griten eslóganes en lugares frecuentados por la población o con gran afluencia de tráfico puede provocar acciones ilícitas activas por parte de otros ciudadanos y perturbar la paz y la seguridad de los demás. El Estado parte sostiene que las acciones de la autora podrían haber dado lugar a alteraciones sustanciales del orden público y haber puesto en peligro la salud y la seguridad de los participantes y de otros ciudadanos. Sin embargo, gracias a su oportuna intervención, la policía pudo poner término a las acciones ilícitas de la autora y evitar que pudieran tener graves consecuencias.

4.7El Estado parte añade que ha examinado las prácticas seguidas en otros países y ha visto que en algunos de ellos las restricciones que se imponen a los actos públicos son más estrictas que en Kazajstán. En la ciudad de Nueva York, por ejemplo, es necesario solicitar una autorización 45 días antes de la celebración del acto e indicar su recorrido o localización. Las autoridades municipales tienen derecho a modificar el lugar de celebración si estiman que el que se propone no es adecuado. Algunos países, como Suecia, mantienen una lista negra de organizadores de manifestaciones que han sido prohibidas o dispersadas. En Francia, las autoridades locales tienen derecho a prohibir manifestaciones de todo tipo. En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, las autoridades tienen derecho a imponer prohibiciones temporales y los actos en la vía pública solo se permiten tras haberse obtenido un permiso de la policía. En Alemania, todo acto multitudinario, reunión o manifestación que se celebre al aire libre o en un espacio cerrado debe contar con el permiso de las autoridades. Por lo tanto, el Estado parte concluye que su normativa respecto de las reuniones pacíficas está en consonancia con el derecho internacional y con la práctica de otros países democráticos.

4.8El Estado parte señala que, contrariamente a lo que alega la autora ante el Comité, no se le exigió responsabilidad en aplicación del procedimiento administrativo por haber ejercido su derecho a la libertad de expresión, sino por haber incumplido los requisitos que se establecen en la legislación nacional para organizar un piquete. El Estado parte rechaza el argumento de la autora de que en otro caso similar se desestimaron todos los cargos contra la persona acusada. Según el Estado parte, el 13 de enero de 2014 el Tribunal Administrativo Especializado Interdistrital de Astaná impuso una multa a N. M. por organizar un piquete individual. El 4 de febrero de 2014, el Tribunal Municipal de Astaná anuló la decisión del tribunal de primera instancia por no haberse encontrado pruebas materiales de acción delictiva por parte de la persona acusada. Sin embargo, el 27 de agosto de 2014, la Sala de lo Civil y lo Administrativo del Tribunal Supremo, a instancia de la Fiscalía General, revocó la decisión del Tribunal Municipal de Astaná y ratificó la sentencia del Tribunal Administrativo Especializado Interdistrital de Astaná. Por lo tanto, el Tribunal Supremo concluyó que los piquetes individuales requerían la autorización previa de las autoridades locales.

4.9El Estado parte rechaza también el argumento de la autora de que, con arreglo a la legislación nacional, un piquete individual no requiere la autorización de las autoridades. Señala que, según el artículo 1 de la Ley del Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, los piquetes se consideran una forma de protesta y expresión de intereses públicos y privados. Además, en virtud del artículo 373 del Código de Infracciones Administrativas, se exigirá responsabilidad jurídica a toda persona que haya incumplido la legislación en materia de organización y celebración de reuniones pacíficas. Por lo tanto, el número de participantes en un piquete no obsta para que sea necesario cumplir los requisitos legales que regulan la organización de protestas, que incluyen los piquetes individuales. El Estado parte señala asimismo que en la legislación no se establece una distinción entre un piquete individual y una reunión, un mitin, una marcha, un piquete o una manifestación.

4.10Por último, el Estado parte se opone a la admisibilidad de la comunicación alegando que no se han agotado los recursos jurídicos internos disponibles. Señala que, después de que el Fiscal General Adjunto desestimara la solicitud presentada por la autora para que se iniciara un procedimiento de revisión, esta tenía derecho a presentar otra solicitud de revisión ante el Fiscal General. Por consiguiente, el Estado parte considera que la autora no ha agotado todos los recursos jurídicos internos disponibles y que su comunicación debe declararse inadmisible en virtud del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

Comentarios de la autora acerca de las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

5.1El 13 de abril de 2015, la autora presentó sus comentarios sobre las observaciones del Estado parte. En ellos sostiene que los piquetes individuales no están regulados por la Ley del Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, dado que en su artículo 2 se indica que la solicitud para celebrar una reunión pacífica debe ser presentada por representantes autorizados de trabajadores o grupos de personas y no es necesaria en el caso de un piquete individual. Afirma que las acciones del Estado parte son un intento de reprimir cualquier manifestación de participación cívica en el país.

5.2La autora señala que en las directrices sobre la libertad de reunión pacífica de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE, aprobadas por Kazajstán junto con los demás Estados participantes de esa organización, se reconoce el derecho de reunión pacífica como uno de los derechos fundamentales para cuyo ejercicio no se requiere autorización, ya que debe existir una presunción en favor de la celebración de reuniones. Los Estados tienen la obligación positiva de facilitar y proteger las reuniones pacíficas. Cualquier restricción a este derecho debe ser proporcional, y solo se recurrirá a la dispersión de una reunión pacífica como medida de último recurso.

5.3La autora señala también que en Almaty, por ejemplo, los actos públicos “de carácter social y político” organizados por actores no estatales únicamente pueden celebrarse en un lugar —la plaza situada detrás del cine Sary Arka—, mientras que todos los actos organizados y gestionados por el Estado, así como los de carácter no político (como acontecimientos deportivos, competiciones, conciertos, actos empresariales y ferias), pueden celebrarse en cualquier lugar que resulte adecuado.

5.4En cuanto al argumento del Estado parte de que no agotó los recursos internos, la autora afirma que presentar una petición ante la fiscalía no es un recurso efectivo que deba agotarse a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Aun así, presentó sendas solicitudes ante la Fiscalía Municipal de Almaty y la Fiscalía General para que se iniciara un procedimiento de revisión de su caso en sede administrativa, pero ambas fueron desestimadas. Por consiguiente, se han agotado todos los recursos internos disponibles y efectivos.

Observaciones adicionales del Estado parte

6.Mediante nota verbal de fecha 15 de diciembre de 2022, el Estado parte reiteró sus observaciones de 7 de abril de 2015.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3El Comité observa el argumento del Estado parte de que la autora no presentó ante el Fiscal General una solicitud para que se iniciara un procedimiento de revisión. También observa que, en efecto, el 9 de abril de 2014 y el 5 de mayo de 2014 la autora presentó ante el Fiscal Municipal de Almaty y la Fiscalía General sendas solicitudes para que se iniciara un procedimiento de revisión, y que ambas fueron rechazadas. El Comité recuerda su jurisprudencia, según la cual la presentación a una fiscalía de una solicitud para que se inicie, con sujeción a la discrecionalidad del fiscal, un procedimiento de revisión de una decisión judicial firme no constituye un recurso que deba agotarse a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Por lo tanto, el Comité concluye que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la comunicación.

7.4El Comité toma nota de que la autora afirma que se restringió arbitrariamente su derecho a la libertad de reunión, garantizado por el artículo 21 del Pacto, al imponérsele una sanción por organizar un piquete no autorizado. No obstante, el Comité observa, al respecto, que la autora fue la única participante en el piquete. Observa también que, si bien la noción de reunión implica la participación de más de una persona, un único manifestante goza de protecciones comparables en virtud del Pacto, por ejemplo con arreglo al artículo 19. En efecto, según su jurisprudencia, los piquetes unipersonales normalmente no están comprendidos en el artículo 21 del Pacto, relativo al derecho de reunión pacífica, sino que están amparados por el artículo 19 del Pacto. Así pues, concluye que la autora no ha fundamentado suficientemente su reclamación a tenor del artículo 21 del Pacto a efectos de su admisibilidad, por lo que la declara inadmisible en virtud de los artículos 2 y 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

7.5El Comité considera que la autora ha fundamentado suficientemente, a efectos de la admisibilidad, su alegación en la que se plantean cuestiones relacionadas con el artículo 19 del Pacto. Por consiguiente, declara la comunicación admisible y procede a examinarla en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

8.1El Comité ha examinado la comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

8.2El Comité toma nota de la alegación de la autora de que su derecho a la libertad de expresión fue restringido ilegalmente al declarársela culpable de una infracción administrativa e imponérsele una sanción por participar en un presunto acto público, cuando ella se había limitado, en su condición de periodista y bloguera, a pedir la puesta en libertad de colegas suyos detenidos por ejercer su actividad profesional y a criticar la labor desempeñada por el akim de Almaty por no haber asignado formalmente tiempo en su agenda para mantener reuniones con la población. Por consiguiente, el Comité debe determinar si la sanción que impusieron a la autora las autoridades locales constituye una violación de los derechos que la asisten en virtud del artículo 19 del Pacto.

8.3El Comité recuerda su observación general núm. 34 (2011), relativa a la libertad de opinión y la libertad de expresión, en la que se afirma, entre otras cosas, que la libertad de expresión es fundamental para toda sociedad y constituye la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas (párr. 2). Señala que el artículo 19, párrafo 3, del Pacto establece que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, que comprende la libertad de difundir informaciones e ideas, puede estar sujeto a ciertas restricciones, siempre y cuando estas estén expresamente fijadas por la ley y sean necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; y b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Las restricciones al ejercicio de la libertad de expresión no deben ser excesivamente amplias, esto es, deben ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse. El principio de proporcionalidad debe ser respetado no solo por las disposiciones de la ley relativas a las restricciones, sino también por las autoridades administrativas y judiciales que las apliquen. Cuando un Estado parte haga valer una razón legítima para restringir la libertad de expresión, deberá demostrar en forma concreta e individualizada la naturaleza precisa de la amenaza a cualquiera de los propósitos enumerados en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto que le hizo restringir la libertad de expresión, y la necesidad y la proporcionalidad de la medida concreta que se haya adoptado, en particular estableciendo una conexión directa e inmediata entre la expresión y la amenaza. El Comité también recuerda que incumbe al Estado parte demostrar que las restricciones impuestas a los derechos de la autora consagrados en el artículo 19 del Pacto fueron necesarias y proporcionales.

8.4El Comité toma nota de la afirmación del Estado parte de que a la autora no se le exigió responsabilidad en aplicación del procedimiento administrativo por haber ejercido su derecho a la libertad de expresión, sino por haber incumplido los requisitos que se establecen en la legislación nacional para organizar un piquete, y de que los piquetes individuales, al igual que otras formas de protesta pública, necesitan la autorización previa de las autoridades locales. A este respecto, el Comité observa que detener a la autora, juzgarla ante un tribunal y por último sancionarla, aunque fuera con una amonestación, por el mero hecho de criticar la labor de un funcionario público y exigir la liberación de colegas suyos que habían sido detenidos por ejercer su actividad profesional, plantea serias dudas acerca de la necesidad y la proporcionalidad de las restricciones impuestas a los derechos que asisten a la autora en virtud del artículo 19 del Pacto. El Comité observa también que, independientemente de que los piquetes individuales deban recibir la autorización previa de las autoridades locales, el Estado parte no ha alegado ni razonado ningún motivo concreto para justificar la necesidad de esas restricciones con arreglo al artículo 19, párrafo 3, del Pacto. El Estado parte tampoco ha demostrado que las medidas adoptadas fueran las de naturaleza menos perturbadora y guardaran proporción con el interés que debía protegerse. El Comité considera que, en las circunstancias del caso, las restricciones impuestas a la autora, si bien se basaron en la legislación nacional, no estaban justificadas conforme a las condiciones establecidas en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto. Por consiguiente, concluye que se han violado los derechos que asisten a la autora en virtud del artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

9.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten a la autora en virtud del artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a la autora un recurso efectivo. Ello implica que debe ofrecer una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido vulnerados. Por consiguiente, el Estado parte está obligado, entre otras cosas, a tomar las medidas apropiadas para conceder a la autora una indemnización adecuada y reembolsarle todas las costas procesales en que haya incurrido. El Estado parte tiene también la obligación de hacer todo lo necesario para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro, en particular revisando la legislación nacional sobre los actos públicos y su aplicación, a fin de ajustarla a las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto y de adoptar las medidas oportunas para hacer efectivos los derechos reconocidos en el artículo 19.

11.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.