Nations Unies

CCPR/C/137/D/2545/2015

Pacte international relatif aux droits civils et politiques

Distr. générale

22 mai 2023

Français

Original : anglais

Comité des droits de l’homme

Constatations adoptées par le Comité au titre de l’article5 (par.4) du Protocole facultatif, concernant la communication no 2545/2015 * , **

Communication soumise par :

Dina Baydildayeva (représentée par l’organisation non gouvernementale Ar.Rukh.Khak)

Victime(s) présumée(s) :

L’auteure

État partie :

Kazakhstan

Date de la communication :

2 septembre 2014 (date de la lettre initiale)

Références :

Décision prise en application de l’article 92 du Règlement intérieur du Comité, communiquée à l’État partie le 22 janvier 2015 (non publiée sous forme de document)

Date des constatations :

10 mars 2023

Objet :

Sanction infligée à l’auteure pour la tenue d’un piquet d’une personne

Question(s) de procédure :

Épuisement des recours internes ; griefs non étayés

Question(s) de fond :

Liberté d’expression

Article(s) du Pacte :

19 et 21

Article(s) du Protocole facultatif :

2 et 5

1.L’auteure de la communication est Dina Baydildayeva, de nationalité kazakhstanaise, née en 1990. Elle affirme que l’État partie a violé les droits qu’elle tient des articles 19 et 21 du Pacte. Le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie le 30 septembre 2009. L’auteure est représentée par une organisation non gouvernementale.

Rappel des faits présentés par l’auteure

2.1L’auteure est journaliste et blogueuse. Le 8 février 2014, elle a tenu seule un piquet sur la place de la République à Almaty : elle tenait une pancarte réclamant la libération de ses collègues arrêtés pour avoir enquêté sur les activités de l’akim (maire) d’Almaty, qui se trouvait être le neveu du Président du Kazakhstan. L’auteure reprochait aussi à l’akim de ne pas avoir officiellement alloué de temps dans son agenda à des rencontres avec le public. Sa protestation était pacifique et a duré quinze minutes. L’auteure a été arrêtée par la police et accusée d’avoir enfreint l’article 373.1 du Code des infractions administratives.

2.2Le 21 février 2014, le tribunal administratif interdistrict spécialisé d’Almaty a déclaré l’auteure coupable d’une infraction administrative visée à l’article 373.1 du Code des infractions administratives (violation de la loi relative à l’organisation et à la tenue de réunions pacifiques) et lui a infligé une sanction administrative sous forme d’avertissement.

2.3À une date non précisée, l’auteure a fait appel auprès du tribunal municipal d’Almaty. Elle a été déboutée le 11 mars 2014.

2.4L’auteure a saisi le procureur de la ville d’Almaty le 9 avril 2014 et le Bureau du Procureur général le 5 mai 2014 de demandes de réexamen au titre de la procédure de contrôle. Ces demandes ont toutefois été rejetées, respectivement le 16 avril 2014 et le 14 juillet 2014 (dans le second cas par le Procureur général adjoint).

2.5L’auteure affirme avoir épuisé tous les recours internes disponibles.

Teneur de la plainte

3.1L’auteure affirme qu’il y a eu violation des droits qu’elle tient des articles 19 (par. 2) et 21 du Pacte. Elle affirme que, selon le droit interne, il n’y a pas lieu d’obtenir l’autorisation des autorités pour tenir un piquet d’une seule personne.

3.2L’auteure prie le Comité de recommander à l’État partie de prendre les mesures suivantes : a) traduire en justice les responsables de la violation de ses droits ; b) lui accorder une indemnisation, y compris pour ses frais de justice ; c) lever les restrictions de la liberté d’expression et du droit de réunion pacifique inscrites dans la législation du Kazakhstan qui sont contraires aux articles 19 et 21 du Pacte ; d) garantir que la tenue de manifestations pacifiques ne donne pas lieu à une ingérence injustifiée de la part des autorités et que les organisateurs et les participants ne sont pas victimes de persécution.

Observations de l’État partie sur la recevabilité

4.1Dans une note verbale datée du 7 avril 2015, l’État partie a fait part de ses observations sur la recevabilité de la communication. Il estime que l’auteure n’a pas suffisamment étayé ses griefs et que le Comité devrait donc déclarer la communication irrecevable. Il explique que le 8 février 2014, vers midi, l’auteure, rédactrice à la Radio Azattyk, sans avoir reçu d’autorisation préalable et afin d’attirer l’attention d’autrui, a protesté en public, seule, contre l’arrestation de plusieurs blogueurs en tenant une pancarte et en criant des slogans.

4.2L’État partie fait observer que le tribunal administratif interdistrict spécialisé d’Almaty a jugé l’auteure coupable d’avoir enfreint l’article 373.1 du Code des infractions administratives et l’a sanctionnée d’une peine administrative sous forme d’un avertissement. Cette décision a été confirmée par le tribunal municipal d’Almaty. Les demandes de réexamen au titre de la procédure de contrôle formées par l’auteure ont été rejetées par le procureur d’Almaty et par le Procureur général adjoint.

4.3L’État partie fait observer en outre que l’auteure ne nie pas avoir tenu seule un piquet non autorisé le 8 février 2014, mais qu’elle soutient que ses actes n’étaient pas contraires à la loi car elle n’était pas tenue d’obtenir une autorisation pour un tel piquet et que, dans un cas semblable, le tribunal municipal d’Astana avait rejeté, dans une décision du 4 février 2014, toutes les accusations portées contre le défendeur.

4.4L’État partie explique que l’article 19 (par. 2) du Pacte garantit la liberté d’expression, ce qui comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations. Dans le même temps, l’article 19 (par. 3) autorise certaines restrictions, qui doivent néanmoins être prévues par la loi et nécessaires au respect des droits et de la réputation d’autrui et à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public et de la santé ou de la moralité publiques. De la même manière, l’article 21 du Pacte garantit le droit de réunion pacifique, qui ne peut être soumis qu’aux seules restrictions prévues par la loi et nécessaires dans une société démocratique, dans l’intérêt de la sécurité nationale ou de la sûreté publique, de l’ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui. L’État partie affirme que les dispositions des articles 19 et 21 du Pacte ont été pleinement incorporées dans la législation nationale du Kazakhstan. Le droit de réunion pacifique est garanti par l’article 32 de la Constitution et ne peut être soumis qu’aux seules restrictions imposées dans l’intérêt de la sécurité nationale et de l’ordre public ou pour protéger la santé publique ou les droits et libertés d’autrui. L’État partie fait observer que, selon l’article 2 de la loi sur la procédure relative à l’organisation et à la tenue de rassemblements, réunions, marches, piquets et manifestations pacifiques, une autorisation doit être obtenue de l’organisme public compétent avant la tenue de l’événement en question. En outre, conformément à l’article 9 de ladite loi, quiconque enfreint la procédure prévue engage sa responsabilité au regard de la loi.

4.5L’État partie reconnaît que la liberté de réunion permet d’exercer démocratiquement une action politique, et déclare que la Constitution du Kazakhstan garantit la réalisation et la protection de ce droit inaliénable. Il fait observer toutefois que la réalisation des droits de certains ne doit pas porter atteinte aux droits d’autrui. Il renvoie aux Lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dans lesquelles est reconnue la nécessité de prévoir des restrictions et des exceptions à l’exercice du droit de réunion pacifique. Il fait remarquer que tous les pays démocratiques développés imposent des restrictions au droit de réunion pacifique par des lois qui fixent les conditions précises de sa réalisation. C’est pourquoi, afin de garantir le respect des droits et libertés d’autrui, la sécurité publique, le fonctionnement normal des moyens de transport et la préservation des infrastructures, les autorités kazakhes au niveau local ont désigné des lieux pour la tenue de manifestations publiques non officielles.

4.6Selon l’État partie, tenir un rassemblement public spontané non autorisé et scander bruyamment des slogans dans des lieux fréquentés par le public ou constituant des axes routiers très fréquentés est susceptible d’entraîner des actes illicites de la part d’autres membres du public et de compromettre la paix et la sécurité d’autrui. L’État partie soutient que les actes de l’auteure auraient pu entraîner des violations massives de l’ordre public et mettre en danger la santé et la sécurité des participants et d’autres membres du public. Cependant, grâce à l’intervention rapide de la police, il a été mis fin aux actes illicites de l’auteure et le risque de conséquences graves a été écarté.

4.7L’État partie ajoute que l’examen de la pratique de plusieurs autres États l’a amené à constater que, dans certains pays, les restrictions à l’organisation de manifestations publiques étaient plus sévères qu’au Kazakhstan. Par exemple, dans la ville de New York, il est nécessaire de demander une autorisation quarante-cinq jours avant la tenue de la manifestation, et d’en préciser le trajet ou le lieu. Les autorités municipales ont le droit de modifier le lieu de la manifestation si celui qui est proposé n’est pas acceptable. Certains pays, comme la Suède, tiennent une liste noire des organisateurs de manifestations qui ont été interdites ou dispersées par le passé. En France, les autorités locales peuvent interdire n’importe quelle manifestation. Au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, les autorités peuvent prononcer des interdictions temporaires, et les manifestations sur la voie publique ne peuvent avoir lieu qu’avec l’accord de la police. En Allemagne, toute manifestation ou réunion de grande ampleur, en intérieur ou en extérieur, ne peut avoir lieu qu’avec l’aval des autorités. Par conséquent, l’État partie conclut que la réglementation qu’il applique aux rassemblements pacifiques est conforme au droit international et à la pratique d’autres pays démocratiques.

4.8L’État partie fait observer que, contrairement à ce qu’affirme l’auteure devant le Comité, sa responsabilité a été retenue dans le cadre d’une procédure administrative non pas parce qu’elle avait exercé son droit à la liberté d’expression, mais parce qu’elle avait enfreint les prescriptions de la législation nationale relatives à la tenue d’un piquet. Il rejette l’allégation de l’auteure selon laquelle, dans une affaire semblable, toutes les accusations portées contre le défendeur avaient été rejetées. Selon l’État partie, le 13 janvier 2014, le tribunal administratif interdistrict spécialisé d’Astana avait condamné N. M. à une amende pour avoir organisé un piquet d’une personne. Le 4 février 2014, le tribunal municipal d’Astana avait annulé la décision du tribunal de première instance pour absence d’élément constitutif de l’infraction dans les actes du défendeur. Toutefois, le 27 août 2014, le collège judiciaire chargé des affaires civiles et administratives de la Cour suprême, saisi d’un recours par le Bureau du Procureur général, avait annulé la décision du tribunal municipal d’Astana et confirmé le jugement du tribunal administratif interdistrict spécialisé d’Astana. La Cour suprême avait ainsi conclu que les piquets d’une seule personne devaient être préalablement autorisés par les autorités locales.

4.9L’État partie rejette également l’argument de l’auteure selon lequel, au regard du droit interne, un piquet d’une seule personne ne nécessite pas d’autorisation des autorités. Il indique que, selon l’article premier de la loi sur la procédure relative à l’organisation et à la tenue de rassemblements, réunions, marches, piquets et manifestations pacifiques, le piquet est considéré comme une forme de protestation et d’expression d’intérêts publics et privés. De plus, selon l’article 373 du Code des infractions administratives, quiconque enfreint la législation sur l’organisation et la tenue de rassemblements pacifiques engage sa responsabilité juridique. Par conséquent, les conditions définies par la loi régissant la tenue de manifestations doivent être respectées quel que soit le nombre de participants à un piquet, et cela comprend les piquets d’une seule personne. L’État partie ajoute que la législation ne fait pas de distinction entre un piquet d’une personne et un rassemblement, une réunion, une marche, un autre piquet ou une manifestation.

4.10Enfin, l’État partie conteste la recevabilité de la communication en raison du non‑épuisement des recours internes disponibles. Il fait observer qu’après le rejet par le Procureur général adjoint de la demande de réexamen au titre de la procédure de contrôle formée par l’auteure, celle-ci pouvait saisir le Procureur général d’une nouvelle demande de ce type. L’État partie considère donc que l’auteure n’a pas épuisé tous les recours internes disponibles et que sa communication devrait être déclarée irrecevable au regard de l’article 5 (par. 2 b) du Protocole facultatif.

Commentaires de l’auteure sur les observations de l’État partie concernant la recevabilité

5.1Le 13 avril 2015, l’auteure a soumis ses commentaires sur les observations de l’État partie. Elle avance que les piquets organisés par une seule personne ne sont pas régis par la loi sur la procédure relative à l’organisation et à la tenue de rassemblements, réunions, marches, piquets et manifestations pacifiques car, selon l’article 2 de ladite loi, les demandes visant la tenue de rassemblements pacifiques doivent être soumises par des représentants autorisés de travailleurs ou de groupes de personnes, ce qui signifie qu’une telle demande n’est pas nécessaire dans le cas d’un piquet d’une seule personne. L’auteure affirme que les actions de l’État partie visent à supprimer toute manifestation d’engagement civique dans le pays.

5.2L’auteure fait observer que les Lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE que le Kazakhstan, comme l’ensemble des autres pays participants de l’OSCE, a adoptées, définissent le droit de réunion pacifique comme l’un des droits fondamentaux, droit qui ne nécessite donc pas d’autorisation car il devrait y avoir une présomption en faveur de la tenue de réunions. Les États ont l’obligation positive de faciliter et de protéger les réunions pacifiques et toute restriction de ce droit doit être proportionnelle ; la dispersion d’une réunion pacifique doit être une mesure de dernier ressort.

5.3L’auteure fait observer en outre qu’à Almaty, par exemple, les manifestations publiques « à caractère social et politique » organisées par des acteurs non étatiques ne peuvent se tenir qu’à un seul endroit − sur la place située derrière le cinéma Sary Arka − alors que toutes les manifestations organisées et gérées par l’État, ainsi que les manifestations à caractère non politique (par exemple les manifestations sportives, les concours, les concerts, les manifestations commerciales et les foires) peuvent se tenir sur tout terrain qui s’y prête.

5.4En ce qui concerne l’argument de l’État partie selon lequel elle n’a pas épuisé les recours internes, l’auteure soutient que déposer un recours auprès du Bureau du Procureur n’est pas un recours utile qui doit être épuisé aux fins de l’article 5 (par. 2 b)) du Protocole facultatif. Elle a malgré cela saisi le procureur d’Almaty et le Bureau du Procureur général de demandes de réexamen au titre de la procédure de contrôle des décisions rendues dans la procédure administrative la concernant, mais ces demandes ont été rejetées. Par conséquent, tous les recours internes utiles qui lui étaient ouverts ont été épuisés.

Observations complémentaires de l’État partie

6.Dans une note verbale datée du 15 décembre 2022, l’État partie a repris ses observations du 7 avril 2015.

Délibérations du Comité

Examen de la recevabilité

7.1Avant d’examiner tout grief formulé dans une communication, le Comité doit, conformément à l’article 97 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est recevable au regard du Protocole facultatif.

7.2Le Comité s’est assuré, comme il est tenu de le faire conformément à l’article 5 (par. 2 a)) du Protocole facultatif, que la même question n’était pas déjà en cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement.

7.3Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel l’auteure n’a pas saisi le Procureur général d’une demande de réexamen au titre de la procédure de contrôle. Il note en outre que, le 9 avril 2014 et le 5 mai 2014, l’auteure a bien présenté des demandes de réexamen au titre de la procédure de contrôle, l’une au procureur d’Almaty et l’autre au Bureau du Procureur général, et qu’elles ont toutes deux été rejetées par la suite. Le Comité rappelle sa jurisprudence, dont il ressort que l’introduction auprès du ministère public d’une demande de réexamen de décisions devenues exécutoires, demande dont l’issue relève du pouvoir discrétionnaire du procureur, ne constitue pas un recours qui doit être épuisé aux fins de l’article 5 (par. 2 b)) du Protocole facultatif. En conséquence, le Comité conclut que les dispositions de l’article 5 (par. 2 b)) du Protocole facultatif ne l’empêchent pas d’examiner la communication.

7.4Le Comité note que l’auteure soutient qu’elle a été victime d’une restriction arbitraire de la liberté de réunion que lui garantit l’article 21 du Pacte car elle a été sanctionnée pour avoir tenu un piquet non autorisé. Il constate à cet égard que l’auteure a participé seule au piquet en question. Il fait remarquer que, si une réunion rassemble par définition plusieurs personnes, une personne manifestant seule bénéficie aussi des protections accordées par le Pacte, par exemple en son article 19. En effet, selon la jurisprudence du Comité, les piquets d’une seule personne ne relèvent généralement pas de l’article 21 du Pacte, qui porte sur le droit de réunion pacifique, mais sont protégés par l’article 19. Le Comité considère dès lors que l’auteure n’a pas suffisamment étayé le grief qu’elle tire de l’article 21 du Pacte aux fins de la recevabilité, et le déclare donc irrecevable au regard des articles 2 et 5 (par. 2 b)) du Protocole facultatif.

7.5Le Comité considère que l’auteure a suffisamment étayé le grief qu’elle tire de l’article 19 du Pacte aux fins de la recevabilité. En conséquence, il déclare la communication recevable et passe à son examen au fond.

Examen au fond

8.1Conformément à l’article 5 (par. 1) du Protocole facultatif, le Comité a examiné la communication en tenant compte de toutes les informations que lui ont communiquées les parties.

8.2Le Comité prend note du grief de l’auteure selon lequel son droit à la liberté d’expression a été illégalement restreint en ce qu’elle a été reconnue coupable d’une infraction administrative et sanctionnée parce qu’elle avait participé à une manifestation publique, alors que, en tant que journaliste et blogueuse, elle demandait simplement la libération de ses collègues arrêtés pour avoir exercé leur activité professionnelle et exprimait un point de vue critique envers l’action de l’akim d’Almaty, parce qu’il n’avait pas officiellement alloué de temps dans son agenda à des rencontres avec le public. Le Comité doit donc déterminer si la sanction que les autorités locales ont imposée à l’auteure constitue une violation des droits qui lui sont reconnus à l’article 19 du Pacte.

8.3Le Comité renvoie à son observation générale no 34 (2011) sur la liberté d’opinion et la liberté d’expression, dans laquelle il affirme notamment que la liberté d’expression est essentielle pour toute société et constitue le fondement de toute société libre et démocratique (par. 2). Il fait observer que l’article 19 (par. 3) du Pacte autorise l’application de certaines restrictions à la liberté d’expression, y compris à la liberté de diffuser des informations et des idées, dans la seule mesure où ces restrictions sont fixées par la loi et sont nécessaires : a) au respect des droits et de la réputation d’autrui ; et b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. Les restrictions imposées à l’exercice de la liberté d’expression ne doivent pas avoir une portée trop large ; elles doivent constituer le moyen le moins perturbateur parmi ceux qui pourraient permettre d’assurer la fonction de protection recherchée et doivent être proportionnées à l’intérêt à protéger. Le principe de la proportionnalité doit être respecté non seulement dans la loi qui institue les restrictions, mais également par les autorités administratives et judiciaires chargées de l’application de la loi. Quand un État partie invoque un motif légitime pour justifier une restriction à la liberté d’expression, il doit démontrer de manière spécifique et individualisée la nature précise de la menace qui pèse sur les éléments énoncés à l’article 19 (par. 3) du Pacte et qui l’a conduit à restreindre la liberté d’expression, ainsi que la nécessité et la proportionnalité de la mesure particulière prise, en particulier en établissant un lien direct et immédiat entre l’expression et la menace. Le Comité rappelle qu’il incombe à l’État partie de démontrer que les restrictions imposées aux droits que l’auteure tient de l’article 19 étaient nécessaires et proportionnées.

8.4Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel la responsabilité de l’auteure a été retenue dans le cadre d’une procédure administrative non pas parce qu’elle avait exercé son droit à la liberté d’expression mais parce qu’elle n’avait pas respecté les conditions fixées par la législation nationale pour la tenue d’un piquet, et les piquets d’une seule personne, comme les autres formes de manifestation publique, doivent faire l’objet d’une autorisation préalable des autorités locales. À cet égard, le Comité observe que le fait de détenir l’auteure, de la juger devant un tribunal et de la sanctionner, même par un avertissement, simplement parce qu’elle avait exprimé un point de vue critique envers le travail d’un agent public et demandé la libération de ses collègues arrêtés pour avoir exercé leur activité professionnelle, fait naître de sérieux doutes quant à la nécessité et à la proportionnalité des restrictions apportées aux droits que l’intéressée tient de l’article 19 du Pacte. Il observe également qu’indépendamment de l’obligation pour les piquets composés d’une seule personne de faire l’objet d’une l’autorisation préalable des autorités locales, l’État partie n’a invoqué aucun motif précis qui aurait justifié la nécessité de ces restrictions, comme l’exige l’article 19 (par. 3) du Pacte. L’État partie n’a pas non plus montré que les mesures prises constituaient le moyen le moins perturbateur d’obtenir le résultat recherché ou qu’elles étaient proportionnées à l’intérêt à protéger. Dans ces conditions, le Comité considère que, bien qu’elles soient fondées en droit interne, les restrictions imposées à l’auteure n’étaient pas justifiées au regard des dispositions de l’article 19 (par. 3) du Pacte. Il conclut dès lors que les droits que l’auteure tient de l’article 19 (par. 2) du Pacte ont été violés.

9.Le Comité, agissant en vertu de l’article 5 (par. 4) du Protocole facultatif, constate que les faits dont il est saisi font apparaître une violation, par l’État partie, des droits que l’auteure tient de l’article 19 (par. 2) du Pacte.

10.Conformément à l’article 2 (par. 3 a)) du Pacte, l’État partie est tenu d’assurer à l’auteure un recours utile. Il a l’obligation d’accorder une réparation intégrale aux individus dont les droits garantis par le Pacte ont été violés. En conséquence, l’État partie est tenu, entre autres, d’accorder à l’auteure une indemnisation adéquate et de lui rembourser tous frais de justice qu’elle aura engagés. Il est également tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour que des violations analogues ne se reproduisent pas, et notamment de réviser les dispositions et les modalités d’application de la législation sur les manifestations publiques afin de les rendre compatibles avec les obligations mises à sa charge par l’article 2 (par. 2) du Pacte, et d’adopter des mesures propres à donner effet aux droits reconnus par l’article 19.

11.Étant donné qu’en adhérant au Protocole facultatif, l’État partie a reconnu que le Comité avait compétence pour déterminer s’il y avait eu ou non violation du Pacte et que, conformément à l’article 2 du Pacte, il s’est engagé à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à assurer un recours utile lorsque la réalité d’une violation a été établie, le Comité souhaite recevoir de l’État partie, dans un délai de cent-quatre-vingts jours, des renseignements sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations. L’État partie est invité en outre à rendre celles-ci publiques et à les diffuser largement dans ses langues officielles.