Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo respecto de la comunicación núm. 2691/2015 * **

Comunicación presentada por:Leonid Sudalenko y Anatoly Poplavny (no representados por abogado)

Presuntas víctimas:Los autores

Estado parte:Belarús

Fecha de la comunicación:6 de abril de 2015 (presentación inicial)

Referencias:Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 1 de diciembre de 2015 (no se publicó como documento)

Fecha de aprobación del dictamen:23 de julio de 2021

Asunto:Negativa de las autoridades a autorizar la celebración de una reunión pacífica; libertad de expresión; recurso efectivo

Cuestión de procedimiento:Agotamiento de los recursos internos

Cuestiones de fondo:Libertad de reunión; libertad de expresión; recurso efectivo

Artículos del Pacto:2, párrs. 2 y 3; 19; y 21

Artículos del Protocolo Facultativo:2 y 5, párr. 2 b)

1.Los autores de la comunicación son Leonid Sudalenko y Anatoly Poplavny, ambos nacionales de Belarús nacidos en 1966 y 1958, respectivamente. Afirman que el Estado parte ha vulnerado los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para Belarús el 30 de diciembre de 1992. Los autores no están representados por un abogado.

Hechos expuestos por los autores

2.1El 10 de julio de 2014, los autores presentaron una solicitud para que el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel los autorizara a celebrar una concentración pacífica (piquete) en la plaza Rebelión, una las plazas más céntricas de la ciudad, el 4 de agosto de 2014, con el objeto de expresar su apoyo a los presos políticos de Belarús, pedir su liberación y protestar contra la práctica de encarcelar a los disidentes.

2.2El 17 de julio de 2014, el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel se negó a conceder el permiso para celebrar el piquete, señalando que los autores no habían concluido contratos con el servicio médico de emergencias de Gómel ni con la empresa encargada del mantenimiento de la vía pública para que limpiara la plaza después del evento. Esos contratos son necesarios en virtud del artículo 3 de la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel, de 15 de agosto de 2013, relativa a la celebración de actos multitudinarios en la ciudad de Gómel y el artículo 5 de la ley que rige los actos públicos. La negativa se basó también en que los autores habían elegido una ubicación céntrica para celebrar el piquete.

2.3El 26 de julio de 2014, los autores recurrieron la decisión del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel ante el Tribunal del Distrito Central de Gómel, argumentando que la decisión restringía sus derechos a la libertad de reunión y a la libertad de expresión en virtud tanto del derecho nacional como del internacional. Aunque la decisión se sustentaba en la ley, el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel no había demostrado por qué esa restricción era necesaria para alcanzar alguno de los propósitos legítimos enunciados en la Constitución de Belarús y en los artículos 19 y 21 del Pacto. El 22 de septiembre de 2014, el Tribunal del Distrito Central desestimó el recurso aduciendo que la decisión del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel era conforme con la legislación nacional y, en consecuencia, legal.

2.4El 1 de octubre de 2014, los autores interpusieron un recurso de casación contra la decisión del Tribunal del Distrito Central de Gómel ante el Tribunal Regional de Gómel, que fue desestimado el 28 de octubre de 2014.

2.5El 2 de enero y el 11 de febrero de 2015, los autores solicitaron un procedimiento de revisión al Presidente del Tribunal Regional de Gómel y al Presidente del Tribunal Supremo de Belarús. Ambas solicitudes fueron desestimadas los días 10 de febrero y 26 de marzo de 2015, respectivamente. Los autores no solicitaron un procedimiento de revisión ante la Fiscalía General porque no lo consideraban un recurso efectivo.

La denuncia

3.1Los autores alegan que el hecho de que las autoridades nacionales denegaran su solicitud de organizar una concentración constituye una vulneración de sus derechos al amparo de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto.

3.2Aducen que ni el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel ni los tribunales consideraron si las limitaciones impuestas a sus derechos en aplicación de la decisión núm. 775 estaban justificadas por la necesidad de proteger la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público o la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás. Alegan que la decisión núm. 775, que circunscribe la celebración de todos los actos públicos organizados en Gómel a dos lugares remotos y exige que los organizadores suscriban previamente contratos remunerados con los proveedores de servicios municipales restringe innecesariamente la propia esencia de los derechos reconocidos en los artículos 19 y 21 del Pacto.

3.3Los autores afirman que, al ratificar el Pacto, el Estado parte se ha comprometido, en virtud del artículo 2, a respetar todos los derechos individuales enunciados en él y velar por ellos, y a adoptar las medidas o disposiciones legislativas que sean necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto. Asimismo, sostienen que el Estado parte no está cumpliendo las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que las disposiciones de la ley que rige los actos públicos son vagas y ambiguas. Por ejemplo, el artículo 9 de la ley otorga a los jefes de los comités ejecutivos locales la facultad discrecional de designar, sin justificación, zonas permanentes específicas para la organización de reuniones pacíficas.

3.4A este respecto, los autores solicitan al Comité que recomiende al Estado parte que armonice su legislación, en particular la ley que rige los actos públicos y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel, con las normas internacionales recogidas en los artículos 19 y 21 del Pacto.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1En una nota verbal de 29 de enero de 2016, el Estado parte indica que, de conformidad con el Protocolo Facultativo, todo individuo que alegue una vulneración de cualquiera de sus derechos amparados por el Pacto y que haya agotado todos los recursos internos disponibles podrá presentar al Comité una comunicación escrita.

4.2El Estado parte observa que, el 17 de julio de 2014, el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel denegó la solicitud de los autores de celebrar una concentración el 4 de agosto de 2014 apoyándose en la ley que rige los actos públicos, de 30 de diciembre de 1997, y la decisión núm. 775 del Comité Ejecutivo, de 15 de agosto de 2013, sobre la celebración de actos públicos en Gómel.

4.3La decisión del Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel fue confirmada por el Tribunal del Distrito Central de Gómel. Los recursos interpuestos por los autores fueron desestimados por el Tribunal Regional de Gómel. También se desestimaron otros recursos posteriores en el marco del procedimiento de revisión. Sin embargo, el Estado parte precisa que no se han agotado todos los recursos internos disponibles, ya que las solicitudes de revisión presentadas por los autores no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo. En cuanto a la eficacia del procedimiento de revisión, el Estado parte señala que, en 2015, se interpusieron 2.782 recursos de casación y de revisión, que dieron lugar a la autorización de 1.487 actos de protesta por el Fiscal General.

4.4El Estado parte indica que la concentración se prohibió debido a que los autores no presentaron los contratos con los proveedores de servicios municipales pertinentes para asegurar la disponibilidad de servicios médicos durante el acto propuesto y la limpieza del lugar después de su celebración, según lo dispuesto en el artículo 3 de la decisión núm. 775. Además, la concentración propuesta debía celebrarse en la plaza Rebelión, que no figuraba entre los lugares designados en la decisión núm. 775 para la celebración de actos públicos en Gómel.

4.5El Estado parte objeta a la pretensión de los autores de que se vulneraron sus derechos en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafos 2 y 3, del Pacto. Indica que esos derechos están amparados por los artículos 23, 33 y 35 de la Constitución de Belarús. Señala, por último, que las disposiciones de la ley relativa a la organización y celebración de actos públicos son conformes con los artículos 19, párrafo 3, y 21 del Pacto, y que no deberían interpretarse como una restricción del derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica.

4.6El 9 de noviembre de 2018, el Estado parte reiteró sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo.

Comentarios de los autores sobre las observaciones del Estado parte

5.1El 26 de febrero de 2016, los autores reiteraron que el recurso de apelación mediante el procedimiento de revisión no constituía un recurso efectivo. Sostuvieron que ese procedimiento se deja a la discreción de un fiscal o de un juez y no entraña el examen del asunto en cuanto al fondo. Así pues, recurrieron infructuosamente en el marco del procedimiento de revisión, entre otros ante el Presidente del Tribunal Supremo (pero no interpusieron un recurso ante el Fiscal General – véase el párrafo 2.5).

5.2El 12 de noviembre de 2016, refiriéndose a las observaciones del Estado parte relativas a las disposiciones legislativas, los autores señalaron a la atención del Comité el hecho de que el Estado parte no había atendido las recomendaciones de las organizaciones internacionales de modificar la ley que rige los actos públicos a fin de armonizarla con las normas internacionales. Los autores señalaron que el Estado parte tampoco había cumplido los dictámenes del Comité en que se pedía a Belarús que revisase su legislación nacional y la hiciera compatible con sus obligaciones. En cuanto a los datos estadísticos proporcionados por el Estado parte, los autores observaron que este no indicaba cuántas reclamaciones relativas a los derechos civiles y políticos, especialmente los derechos a la libertad de reunión pacífica y la libertad de expresión, fueron revocadas.

5.3El 27 de febrero de 2019, los autores reiteraron sus principales argumentos.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3El Comité toma nota de las observaciones del Estado parte según las cuales los autores no han agotado los recursos internos disponibles, ya que sus solicitudes relativas a un procedimiento de revisión no han sido examinadas por el Fiscal General ni por el Presidente del Tribunal Supremo. El Comité también toma nota del argumento de los autores de que recurrieron las decisiones judiciales sobre su caso, en el marco del procedimiento de revisión, ante el Presidente del Tribunal Supremo, aunque infructuosamente, y de que una solicitud al Tribunal Supremo o al Fiscal General para que llevase a cabo un procedimiento de revisión no constituye un recurso efectivo. En este contexto, el Comité recuerda su jurisprudencia según la cual la presentación a una fiscalía de una solicitud, cuya resolución depende del poder discrecional del fiscal, para que inicie un procedimiento de revisión de una decisión judicial firme no constituye un recurso efectivo que deba agotarse a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Asimismo, considera que presentar al presidente de un tribunal una solicitud de revisión judicial de decisiones firmes, cuyo resultado depende de la facultad discrecional de un juez, constituye un recurso extraordinario, y que el Estado parte debe demostrar que existe una posibilidad razonable de que esas solicitudes den lugar a un recurso efectivo en las circunstancias del caso. A falta de explicaciones adicionales del Estado parte en el presente caso, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la comunicación.

6.4El Comité toma nota de que los autores alegan que el Estado parte incumplió las obligaciones que lo incumben en virtud de los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 2, del Pacto. El Comité reitera que las disposiciones del artículo 2 no pueden invocarse para fundamentar una reclamación en una comunicación presentada en virtud del Protocolo Facultativo junto con otras disposiciones del Pacto, salvo cuando el incumplimiento por el Estado parte de sus obligaciones a tenor de lo dispuesto en el artículo 2 sea la causa inmediata de una vulneración manifiesta del Pacto que afecte directamente a la presunta víctima. El Comité observa, sin embargo, que los autores ya han alegado una vulneración de los derechos que los asisten en virtud de los artículos 19 y 21, derivada de la interpretación y aplicación de las leyes vigentes en el Estado parte, y no considera que examinar si el Estado parte incumplió también las obligaciones generales dimanantes del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con los artículos 19 y 21 del Pacto, difiera de examinar si se vulneraron los derechos que asisten a los autores en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto. Así pues, el Comité considera que las alegaciones de los autores a este respecto son incompatibles con el artículo 2 del Pacto y, por ende, inadmisibles en virtud del artículo 3 del Protocolo Facultativo.

6.5El Comité también toma nota de los argumentos de los autores relativos a los artículos 19 y 21, leídos conjuntamente con el artículo 2, párrafo 3, del Pacto. Puesto que en el expediente no figura ninguna otra información al respecto, el Comité considera que los autores no han fundamentado suficientemente las alegaciones a los efectos de su admisibilidad. Por consiguiente, considera que esta parte de la comunicación es inadmisible en virtud del artículo 2 del Protocolo Facultativo.

6.6Por último, el Comité observa que en las alegaciones formuladas por los autores se plantean cuestiones relacionadas con los artículos 19, párrafo 2, y 21 del Pacto, considera que esas alegaciones se han fundamentado suficientemente a los efectos de su admisibilidad y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

7.2El Comité toma nota de las alegaciones de los autores de que se han restringido sus derechos a la libertad de expresión y la libertad de reunión en vulneración de los artículos 19 y 21 del Pacto, ya que se les denegó la autorización para organizar una concentración pacífica en apoyo a los presos políticos en Belarús. También toma nota de las alegaciones de los autores de que las autoridades no explicaron por qué las restricciones impuestas a su derecho a celebrar una concentración eran necesarias para proteger la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público o la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás, como se exige en los artículos 19, párrafo 3, y 21 del Pacto, y, por lo tanto, considera que las restricciones fueron ilegales.

7.3El Comité observa la afirmación de los autores de que se vulneró asimismo su derecho a la libertad de reunión pacífica, consagrado en el artículo 21 del Pacto, ya que el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel les denegó la autorización para celebrar una concentración pacífica. Recuerda su observación general núm. 37 (2020), en la que estableció que las reuniones pacíficas pueden, en principio, realizarse en todos los espacios a los que la población tenga o debería tener acceso, como las plazas y las calles públicas. Las reuniones pacíficas no se deberían relegar a zonas remotas en las que no puedan captar eficazmente la atención de los destinatarios o del público en general. Por norma, no puede haber una interdicción general de todas las reuniones en la capital, en todos los lugares públicos excepto un lugar específico dentro de una ciudad o fuera del centro de la ciudad, o en todas las calles de una ciudad. Además, los requisitos de que los participantes u organizadores se ocupen de la seguridad, la asistencia médica, la limpieza u otros servicios públicos relacionados con las reuniones pacíficas o participen en esos gastos no son compatibles con el artículo 21.

7.4El Comité recuerda también que el derecho a la libertad de reunión pacífica, amparado por el artículo 21 del Pacto, es un derecho humano fundamental, esencial para la expresión pública de las opiniones y los puntos de vista de la persona e indispensable en una sociedad democrática. El artículo 21 del Pacto protege las reuniones pacíficas dondequiera que tengan lugar: al aire libre, en el interior y en línea; en espacios públicos y privados; o una combinación de las anteriores. Esas reuniones pueden adoptar muchas formas, incluidas las manifestaciones, las protestas, las reuniones propiamente dichas, las procesiones, los mítines, las sentadas, las vigilias a la luz de las velas y los flashmobs. Están protegidas en virtud del artículo 21, ya sean estáticas, como los piquetes, o en movimiento, como las procesiones o las marchas. Los organizadores de una reunión tienen derecho, por lo general, a elegir un lugar en el que puedan ser vistos y oídos por el público al que se dirigen, y no cabe restricción alguna de este derecho salvo que: a) esté prevista por la ley; y b) sea necesaria en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, o la salud o la moral públicas, y los derechos y libertades de los demás. Cuando un Estado parte impone restricciones para conciliar el derecho de reunión de una persona y los mencionados intereses de carácter general, debe guiarse por el objetivo de facilitar el derecho, en lugar de intentar limitar su ejercicio de forma innecesaria o desproporcionada. En consecuencia, el Estado parte está obligado a justificar la limitación del derecho amparado por el artículo 21 del Pacto.

7.5En el presente caso, el Comité debe considerar si las restricciones impuestas al derecho de los autores al derecho a la libertad de reunión pacífica están justificadas con arreglo a alguno de los criterios enunciados en el artículo 21 del Pacto. A la luz de la información que figura en el expediente, la solicitud de los autores de celebrar una concentración pacífica fue denegada debido a que el lugar elegido no correspondía al lugar preciso designado por las autoridades ejecutivas municipales (la concentración propuesta debía celebrarse en la plaza Rebelión, en el centro de la ciudad) y a que los autores no habían presentado los contratos con los proveedores de servicios municipales pertinentes para asegurar la disponibilidad de servicios médicos durante el acto y la limpieza del lugar tras su celebración. En este contexto, el Comité observa que ni el Comité Ejecutivo de la ciudad de Gómel ni los tribunales nacionales han proporcionado justificación o explicación alguna sobre la forma en que, en la práctica, la protesta de los autores habría menoscabado el interés de la protección de la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, o la salud o la moral públicas, o de los derechos y libertades de los demás, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 del Pacto. El Estado parte tampoco ha demostrado que se adoptaran medidas alternativas para facilitar el ejercicio de los derechos de los autores en virtud del artículo 21.

7.6El Comité observa que ha examinado casos similares relativos a las mismas leyes y prácticas del Estado parte en varias comunicaciones anteriores. Ante la falta de explicaciones adicionales del Estado parte sobre esta cuestión, el Comité concluye que el Estado parte ha vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 21 del Pacto.

7.7El Comité toma también nota de la afirmación de los autores de que se restringió ilegalmente su derecho a la libertad de expresión, ya que se les denegó la autorización para organizar una concentración a fin de expresar públicamente su apoyo a los presos políticos en Belarús. Por consiguiente, el Comité debe determinar si la prohibición impuesta a los autores por las autoridades ejecutivas municipales constituye una vulneración del artículo 19 del Pacto.

7.8El Comité recuerda su observación general núm. 34 (2011), en la que afirmó, entre otras cosas, que la libertad de expresión es fundamental para toda sociedad y constituye la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas. En el artículo 19, párrafo 3, del Pacto se establece que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, incluida la libertad de difundir información e ideas, puede estar sujeto a restricciones, siempre y cuando estas estén expresamente fijadas por la ley y sean necesarias para: a) asegurar el respeto de los derechos o la reputación de los demás; o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Por último, las restricciones a la libertad de expresión no deben ser excesivamente amplias, esto es, deben ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse. El Comité recuerda que incumbe al Estado parte demostrar que las restricciones a los derechos que asisten al autor en virtud del artículo 19 del Pacto eran necesarias y proporcionadas.

7.9El Comité observa que el hecho de autorizar la celebración de concentraciones solamente en ciertos lugares predeterminados no parece ajustarse a los criterios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 19 del Pacto. Observa que, en el presente caso, ni el Estado parte ni los tribunales nacionales han proporcionado explicación alguna para justificar por qué la restricción impuesta era necesaria para un fin legítimo. El Comité considera que, en las circunstancias de este caso, las restricciones impuestas a los autores, aunque fundamentadas en el derecho interno, no estaban justificadas por los motivos previstos en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto. A falta de más explicaciones del Estado parte, el Comité concluye que se han vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 19 del Pacto.

8.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten a los autores en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto.

9.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a los autores un recurso efectivo. Debe otorgar una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido vulnerados. En consecuencia, el Estado parte tiene la obligación, entre otras cosas, de ofrecer una indemnización adecuada a los autores. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. En este sentido, el Comité señala que el Estado parte debería revisar su marco normativo sobre actos públicos y ponerlo en conformidad con las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, de modo que los derechos consagrados en los artículos 19 y 21 del Pacto puedan ejercerse plenamente en el Estado parte.

10.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.