Комитет по правам человека

Соображения, принятые Комитетом в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола относительно сообщения № 2691/2015 * **

Сообщение представлено:	Леонидом Судаленко и Анатолием Поплавным (адвокатами не представлены)
Предполагаемые жертвы:	авторы сообщения
Государство-участник:	Беларусь
Дата сообщения:	6 апреля 2015 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение, принятое в соответствии с правилом 92 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 1 декабря 2015 года (в виде документа не издавалось)
Дата принятия Cоображений :	23 июля 2021 года
Тема сообщения:	отказ властей в выдаче разрешения на проведение мирного собрания; свобода выражения мнений; эффективное средство правовой защиты
Процедурный вопрос:	исчерпание внутренних средств правовой защиты
Вопросы существа:	свобода собраний; свобода выражения мнений; эффективное средство правовой защиты
Статьи Пакта :	пункты 2–3 статьи 2, статьи 19 и 21
Статьи Факультативного протокола:	статья 2 и пункт 2 b) статьи 5

1.Авторами сообщения являются Леонид Судаленко и Анатолий Поплавный, граждане Беларуси 1966 и 1958 годов рождения соответственно. Они утверждают, что государство-участник нарушило их права по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктами 2–3 статьи 2 Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для Беларуси 30 декабря 1992 года. Авторы не представлены адвокатом.

Факты в изложении авторов

2.110 июля 2014 года авторы обратились в Гомельский городской исполнительный комитет с просьбой дать им разрешение на проведение 4 августа 2014 года на площади Восстания, одной из центральных площадей города, мирного митинга (пикета), с тем чтобы поддержать политических заключенных в Беларуси, потребовать их освобождения и выразить протест против практики заключения диссидентов в тюрьмы.

2.217 июля 2014 года Гомельский горисполком отказал в выдаче разрешения на проведение пикета, отметив, что у авторов нет договора ни с Гомельской службой скорой медицинской помощи, ни с коммунальными службами для уборки площади после проведения мероприятия. Заключение таких договоров необходимо в целях соблюдения статьи 3 решения Гомельского городского исполнительногокомитета № 775 от 15 августа 2013 года «О массовых мероприятиях в городе Гомеле» и статьи 5 закона «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь». Еще одним основанием для отказа стало центральное расположение места проведения пикета, о котором просили авторы.

2.326 июля 2014 года авторы обжаловали решение Гомельского горисполкома в суд Центрального района города Гомеля, заявив, что данное решение ограничивает их права на свободу собраний и на свободное выражение мнений, закрепленные как в национальном законодательстве, так и в международном праве. Хотя решение было основано на законодательстве, Гомельский горисполком не смог продемонстрировать, почему такое ограничение было необходимо для законных целей, изложенных в Конституции Беларуси и в статьях 19 и 21 Пакта. 22 сентября 2014 года суд Центрального района отклонил апелляцию на том основании, что решение Гомельского горисполкома соответствовало национальному законодательству и поэтому было законным.

2.41 октября 2014 года авторы подали в Гомельский областной суд кассационную жалобу на решение суда Центрального района города Гомеля, которая 28 октября 2014 года была оставлена без удовлетворения.

2.52 января и 11 февраля 2015 года авторы направили надзорные жалобы Председателю Гомельского областного суда и Председателю Верховного суда. Оба ходатайства были отклонены соответственно 10 февраля и 26 марта 2015 года. Авторы не стали подавать надзорных жалоб в Генеральную прокуратуру, поскольку сочли, что такая мера не является эффективным средством правовой защиты.

Жалоба

3.1Авторы утверждают, что отклонение государственными властями их ходатайства о проведении митинга представляет собой нарушение их прав по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктами 2–3 статьи 2 Пакта.

3.2Авторы утверждают, что ни Гомельский горисполком, ни упомянутые суды не попытались оценить, насколько ограничения их прав на основании решения № 775 были оправданы соображениями защиты государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Они заявляют, что решение № 775, в соответствии с которым проведение всех массовых мероприятий в Гомеле разрешается лишь в двух конкретных местах в отдаленных частях города, а организаторы должны заключать с городскими службами договоры об оказании платных услуг, неоправданно ограничивает саму суть прав, гарантируемых статьями 19 и 21 Пакта.

3.3Авторы утверждают, что, ратифицировав Пакт, государство-участник в соответствии с его статьей 2 взяло на себя обязательство уважать и обеспечивать всем лицам права, закрепленные в Пакте, а также принимать такие законодательные или другие меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте. Авторы утверждают, что государство-участник не выполняет свои обязательства по пункту 2 статьи 2, рассматриваемому в совокупности со статьями 19 и 21 Пакта, поскольку в законе «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» содержатся расплывчатые и неоднозначные положения. Например, в соответствии со статьей 9 этого закона руководители местных исполнительных органов наделяются исключительным правом определять специальные постоянные места для проведения мирных собраний без обоснования своего выбора.

3.4В этом контексте авторы просят Комитет рекомендовать государству-участнику привести свое законодательство, в частности закон «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» и решение Гомельского городского исполнительного комитета № 755, в соответствие с международными нормами, закрепленными в статьях 19 и 21 Пакта.

Замечания государства-участника относительно приемлемости сообщения

4.1В вербальной ноте от 29 января 2016 года государство-участник утверждает, что в соответствии с Факультативным протоколом представлять на рассмотрение Комитета письменное сообщение могут лица, утверждающие, что были нарушены их права по Пакту, и исчерпавшие все имеющиеся внутренние средства правовой защиты.

4.2Государство-участник отмечает, что 17 июля 2014 года Гомельский городской исполнительный комитет отклонил просьбу авторов о проведении митинга 4 августа 2014 года, сославшись на закон 1997 года «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» и решение Гомельского городского исполнительного комитета № 775 от 15 августа 2013 года «О массовых мероприятиях в городе Гомеле».

4.3Суд Центрального района города Гомеля оставил решение Гомельского горисполкома без изменений. Гомельский областной суд оставил апелляционные жалобы авторов без удовлетворения. Последующие жалобы, поданные в порядке надзора, также были отклонены. Вместе с тем государство-участник отмечает, что были исчерпаны не все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, поскольку ходатайства авторов о пересмотре решения в порядке надзора не были рассмотрены Генеральным прокурором и Председателем Верховного суда. Что касается эффективности надзорной жалобы, то государство-участник отмечает, что в 2015 году было подано 2782 гражданских иска на кассационное и надзорное рассмотрение, в результате чего Генеральный прокурор выдал разрешение на проведение 1487 акций протеста.

4.4Государство-участник утверждает, что митинг был запрещен из-за того, что авторы не представили договоры с соответствующими городскими службами относительно обеспечения медицинской помощи во время проведения предполагаемого мероприятия и уборки территории после его окончания, как требуется статьей 3 решения № 775. Кроме того, предполагаемый митинг должен был состояться на площади Восстания, которая не входит в число мест, определенных решением № 775 для проведения общественных мероприятий в Гомеле.

4.5Государство опровергает утверждения авторов о том, что были нарушены их права по статьям 19 и 21, рассматриваемыми в совокупности с пунктами 2–3 статьи 2 Пакта. Оно отмечает, что эти права гарантируются статьями 23, 33 и 35 Конституции. Оно приходит к выводу о том, что положения закона «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» соответствуют пункту 3 статьи 19 и статье 21 Пакта и не должны рассматриваться как ограничение права на свободу выражения мнений и мирных собраний.

4.69 ноября 2018 года государство-участник повторило свои замечания относительно приемлемости и существа сообщения.

Комментарии авторов к замечаниям государства-участника

5.126 февраля 2016 года авторы отметили, что пересмотр решения в порядке надзора не является эффективным средством правовой защиты. Они утверждают, что эта процедура осуществляется по усмотрению прокурора или судьи и не влечет за собой рассмотрения дела по существу. Так, они безуспешно подавали надзорные жалобы, в том числе Председателю Верховного суда (но не Генеральному прокурору — см. п. 2.5 выше).

5.212 ноября 2016 года, ссылаясь на замечания государства-участника, касающиеся положений закона, авторы обратили внимание Комитета на то, что государство-участник не выполнило рекомендации международных организаций о внесении поправок в закон «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» и приведении его в соответствие с международными стандартами. Авторы отмечают также, что государство-участник не выполнило Соображения Комитета, в которых он призывал Беларусь пересмотреть свое национальное законодательство и привести его в соответствие со своими обязательствами. Что касается статистических данных, представленных государством-участником, то авторы отмечают, что государство-участник не указывает, сколько решений по искам, касающимся гражданских и политических прав, особенно прав на свободу мирных собраний и на свободу выражения мнений, было отменено.

5.327 февраля 2019 года авторы повторили свои основные аргументы.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1Прежде чем приступить к рассмотрению любой жалобы, содержащейся в сообщении, Комитет, в соответствии с правилом 97 своих правил процедуры, должен принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым в соответствии с Факультативным протоколом.

6.2Согласно требованиям пункта 2 а) статьи 5 Факультативного протокола, Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

6.3Комитет принимает к сведению замечания государства-участника, в которых указывается, что авторы не исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, поскольку их надзорные жалобы не были рассмотрены Генеральным прокурором и Председателем Верховного суда. Комитет принимает к сведению также аргумент авторов о том, что они на самом деле обжаловали судебные решения по своему делу в порядке надзора Председателю Верховного суда, однако это не принесло результата, и что обращение в Верховный суд или Генеральную прокуратуру с ходатайством о возбуждении надзорного производства не является эффективным средством правовой защиты. В этой связи Комитет ссылается на свою правовую практику, согласно которой обращение в прокуратуру с ходатайством о возбуждении надзорного производства для пересмотра вступивших в силу судебных решений, удовлетворение которого зависит от дискреционных полномочий прокурора, не является эффективным средством правовой защиты, подлежащим исчерпанию для целей пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола. Он считает также, что обращение к председателю какого-либо суда с ходатайством о пересмотре в порядке надзора судебных решений, вступивших в законную силу и являющихся предметом дискреционных полномочий суда, представляет собой чрезвычайное средство правовой защиты и что государство-участник должно доказать наличие разумных оснований полагать, что в обстоятельствах рассматриваемого дела такое ходатайство будет эффективным средством правовой защиты. Ввиду отсутствия дополнительных разъяснений со стороны государства-участника по данному сообщению Комитет считает, что требования пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола не препятствуют рассмотрению им сообщения.

6.4Комитет отмечает утверждения авторов о том, что государство-участник нарушило их права по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктом 2 статьи 2 Пакта. Комитет напоминает, что на положения статьи 2 нельзя ссылаться при изложении жалобы в том или ином сообщении по Факультативному протоколу в сочетании с другими положениями Пакта, кроме тех случаев, когда неисполнение государством-участником своих обязательств по статье 2 является непосредственной причиной отдельного нарушения Пакта, прямо затрагивающего лицо, которое утверждает, что оно является жертвой. Комитет, однако, отмечает, что авторы уже заявляли о нарушении их прав по статьям 19 и 21 в результате толкования и применения существующих законов государства-участника, и не считает, что рассмотрение вопроса о том, нарушило ли государство-участник еще и свои общие обязательства по пункту 2 статьи 2 Пакта, рассматриваемому в совокупности со статьями 19 и 21, должно вестись отдельно от рассмотрения нарушения прав авторов по статьям 19 и 21 Пакта. Следовательно, Комитет приходит к выводу о том, что соответствующие утверждения авторов несовместимы со статьей 2 Пакта и, таким образом, являются неприемлемыми в соответствии со статьей 3 Факультативного протокола.

6.5Комитет принимает к сведению также утверждения авторов по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктом 3 статьи 2 Пакта. Ввиду отсутствия в материалах дела какой-либо дополнительной актуальной информации на этот счет Комитет считает, что авторы не смогли в достаточной степени обосновать эти утверждения для целей приемлемости. Соответственно, он объявляет эту часть сообщения неприемлемой в соответствии со статьей 2 Факультативного протокола.

6.6В заключение Комитет отмечает, что представленные авторами утверждения затрагивают вопросы по пункту 2 статьи 19 и статье 21 Пакта, считает эти утверждения достаточно обоснованными для целей приемлемости и переходит к рассмотрению дела по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

7.1В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение с учетом всей информации, представленной ему сторонами.

7.2Комитет отмечает утверждения авторов о том, что их права на свободное выражение мнений и на свободу собраний были ограничены в нарушение статей 19 и 21 Пакта, поскольку им было отказано в выдаче разрешения на организацию мирного митинга в поддержку политических заключенных в Беларуси. Он отмечает также утверждения авторов о том, что власти не объяснили причины, по которым ограничения их прав на проведение митинга были необходимыми для защиты государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения и защиты прав и свобод других лиц, как того требуют пункт 3 статьи 19 и статья 21 Пакта, и поэтому они считают эти ограничения незаконными.

7.3Комитет отмечает утверждение авторов о том, что их право на свободу мирных собраний, гарантируемое статьей 21 Пакта, было нарушено в результате отказа Гомельского горисполкома в выдаче разрешения на проведение мирного митинга. Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 37 (2020), в котором он заявил, что мирные собрания в принципе могут проводиться во всех местах, в которые имеет или должно иметь доступ население, таких как общественные площади и улицы. Не следует отводить для мирных собраний отдаленные районы, в которых собрание не сможет эффективно привлечь внимание своей целевой аудитории или широких кругов населения. В качестве общего правила не допускается полный запрет всех собраний в столичных городах, во всех общественных местах, за исключением одного определенного места в том или ином городе или за его пределами, или же на всех улицах города. Кроме того, требования к участникам или организаторам обеспечить внесение средств или внести средства на оплату расходов на охрану порядка или безопасность, медицинскую помощь или уборку или иные общественные услуги, связанные с проведением мирных собраний, как правило, несовместимы со статьей 21.

7.4Комитет напоминает также, что право на свободу мирных собраний, гарантируемое статьей 21 Пакта, является фундаментальным правом человека, имеющим существенное значение для публичного выражения мнений и убеждений личности и незаменимым в демократическом обществе. Статья 21 Пакта защищает мирные собрания, где бы они ни проводились: на открытом воздухе, в помещении и в онлайн-режиме, в местах общественного и частного пользования или в случае сочетания нескольких из вышеуказанных мест. Такие собрания могут принимать различные формы, включая демонстрации, протесты, собрания, шествия, митинги, сидячие забастовки, протестные или памятные мероприятия при свечах и флешмобы. Они защищены согласно статье 21, независимо от того, осуществляются ли они без передвижения, как в случае пикетирования, или с передвижением, как в случае шествия или марша. Организаторы собрания обычно имеют право выбирать место в пределах видимости и слышимости своей целевой аудитории, и любое ограничение этого права является недопустимым, за исключением случаев, когда оно a) налагается в соответствии с законом; и b) является необходимым в демократическом обществе для защиты государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Когда государство-участник налагает ограничения для обеспечения баланса между правом человека на собрание и вышеупомянутыми общими интересами, оно должно руководствоваться целью содействия осуществлению этого права, а не стремиться наложить излишние и несоразмерные ограничения. Государство-участник, таким образом, обязано обосновать ограничение права, защищаемого статьей 21 Пакта.

7.5В данном случае Комитет должен рассмотреть вопрос о том, являются ли ограничения права авторов на свободу мирных собраний оправданными с точки зрения любого из критериев, закрепленных в статье 21 Пакта. В свете имеющейся в деле информации заявка авторов на проведение митинга была отклонена, поскольку выбранное место не соответствовало конкретным местам, отведенным для этого городскими органами исполнительной власти (предполагаемый митинг должен был состояться на площади Восстания, в центре города), и поскольку авторы не представили договоры с соответствующими городскими службами, обеспечивающими доступность медицинских услуг во время проведения мероприятия и уборку территории после него. В этой связи Комитет отмечает, что ни Гомельский горисполком, ни национальные суды не представили никакого обоснования или разъяснения в отношении того, каким образом протестные мероприятия авторов на практике противоречили бы интересам государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц в соответствии со статьей 21 Пакта. Государство-участник не продемонстрировало также, что были приняты какие-либо альтернативные меры для содействия осуществлению прав авторов в соответствии со статьей 21.

7.6Комитет отмечает, что он уже рассматривал аналогичные случаи в связи с теми же законами и практикой государства-участника в рамках ряда предыдущих сообщений. Поскольку какие-либо дополнительные разъяснения государства-участника отсутствуют, то Комитет приходит к выводу о том, что государство-участник нарушило права авторов по статье 21 Пакта.

7.7Комитет отмечает также утверждение авторов о том, что их право на свободное выражение мнений было незаконно ограничено, поскольку им было отказано в выдаче разрешения на проведение мирного митинга с целью публичного выражения поддержки политическим заключенным в Беларуси. Поэтому перед Комитетом стоит вопрос о том, является ли введенный в отношении авторов городскими органами исполнительной власти запрет нарушением статьи 19 Пакта.

7.8Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 34 (2011), в котором он заявил, среди прочего, что свобода выражения мнений имеет ключевое значение для любого общества и является основополагающим элементом любого свободного и демократического общества. Пунктом 3 статьи 19 допускаются некоторые ограничения свободы выражения мнений, включая свободу распространять информацию и идеи, только при том условии, что они установлены законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; или b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Наконец, любое ограничение свободы выражения мнений не должно быть чрезмерно широким по характеру, т. е. оно должно представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат, и являться соразмерным защищаемому интересу. Комитет напоминает, что именно государство-участник должно доказать, что ограничения прав авторов по статье 19 Пакта были необходимы и соразмерны.

7.9Комитет отмечает, что разрешение проводить митинги только в конкретных заранее определенных местах не соответствует, как представляется, критериям необходимости и соразмерности, предусмотренным статьей 19 Пакта. Он отмечает, что ни государство-участник, ни национальные суды не представили никаких разъяснений относительно того, почему введенные ограничения были продиктованы законной целью. Комитет полагает, что в обстоятельствах данного дела запреты, наложенные на действия авторов, хотя они и опирались на внутреннее законодательство, не были оправданы с точки зрения условий, изложенных в пункте 3 статьи 19 Пакта. Ввиду отсутствия какой-либо дополнительной информации или разъяснений со стороны государства-участника Комитет приходит к выводу о том, что права авторов по статье 19 Пакта были нарушены.

8.Комитет, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола, считает, что представленные ему факты свидетельствуют о нарушениях государством-участником прав авторов, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта.

9.В соответствии с пунктом 3 а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить авторам эффективное средство правовой защиты. Это требует от него полного возмещения ущерба лицам, чьи права, закрепленные в Пакте, были нарушены. Соответственно, государство-участник обязано, в частности, предоставить авторам достаточную компенсацию. Государство-участник обязано также принять все необходимые меры для предотвращения подобных нарушений в будущем. В этой связи Комитет отмечает, что государству-участнику следует пересмотреть свою нормативную базу в отношении массовых мероприятий в соответствии с его обязательствами по пункту 2 статьи 2, с тем чтобы обеспечить полноценное осуществление в государстве-участнике прав, закрепленных в статьях 19 и 21 Пакта.

10.Принимая во внимание, что, присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять наличие или отсутствие нарушений Пакта и что согласно статье 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем лицам, находящимся в пределах его территории или под его юрисдикцией, права, признаваемые в Пакте, и предоставлять им эффективные и имеющие исковую силу средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 180 дней информацию о мерах, принятых во исполнение настоящих Соображений Комитета. Государству-участнику предлагается также обнародовать и широко распространить их на своих официальных языках.