人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》第五条第4款通过的关于第3021/2017号来文的意见* ** ***
来文提交人：IvansBaranovs(由律师VladimirsBuzajevs代理)
据称受害人：提交人
所涉缔约国：拉脱维亚
来文日期：2017年9月6日(首次提交)
参考文件：根据委员会议事规则第92条作出的决定，2017年9月14日转交缔约国(未以文件形式印发)
意见通过时间：2021年10月18日
事由：以国家语言熟练程度不足为由撤销议员任期
程序性问题：缺乏证据
实质性问题：获得公共服务；以民族血统为由的歧视；投票和选举
《公约》条款：第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)，以及第十四条
《任择议定书》条款：第一条、第二条和第三条
1.来文提交人IvansBaranovs是俄罗斯裔拉脱维亚国民，生于1962年。他声称，缔约国侵犯了他根据《公约》第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)以及第十四条享有的权利。《任择议定书》于1994年9月22日对拉脱维亚生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.1提交人于2013年当选为Balvi市议会议员，他的母语是俄语。2013年12月，拉脱维亚国家语言中心对他进行了面试，以核实他是否具备《市议会和市政委员会成员地位法》所要求的拉脱维亚语技能水平。经确定，提交人的语言知识未能达到法定要求，给了他六个月时间来达到拉脱维亚对语言熟练程度的要求，为此，市政府提供了财政资源。由于提交人未能通过所要求的语言熟练程度考试，国家语言中心向Latgale区域法院提交了撤销其议员任期的请求。由于管辖权问题，该案件被移交给Balvi地区法院，该法院于2015年11月11日剥夺了提交人的议员任期。
2.22016年3月23日，Latgale区域法院确认了Balvi地区法院的裁决。2016年12月13日，拉脱维亚最高法院民事案件委员会驳回了提交人的撤销原判上诉。2017年1月18日，提交人向宪法法院申请宣布《市议会和市政委员会成员地位法》第4条的相关部分违宪。2017年2月17日，宪法法院以法律证据不足为由拒绝受理该申诉。提交人随后向宪法法院提交了新的申诉，宪法法院于2017年5月10日再次拒绝审查该申诉。
2.32017年6月3日，提交人再次赢得Balvi市议会的选举。2017年8月14日，他被告知，国家语言中心打算对他的拉脱维亚语熟练程度进行一次考试。考试定于2017年9月5日进行；然而，提交人由于其他承诺无法参加考试。在提交本申诉之时，提交人预计将重新安排这次面谈。
申诉
3.1提交人声称，关于拉脱维亚语熟练程度的要求侵犯了他根据《公约》第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)所享有的权利。他解释说，首先，保障普选权的第二十五条(丑)项应适用于他的案件，但他的权利至少受到《公约》第二十五条(寅)项的保护。他提到委员会第25号一般性意见(1996年)，并提出，对竞选权的任何限制必须是正当合理的，基于客观和合理的标准。他声称，用候选人当选前没有适用于其的标准撤销已当选议员的任期，相比将同样的标准直接适用于候选人，更限制了议员和选民的权利。他进一步指出，在拉脱维亚语为母语的议员与非母语议员之间，存在待遇不同的问题，因为同样的要求适用于这两类议员，后者的负担更重。提交人进一步指出，他受到了歧视，而这种干涉不是法律规定的，因为只在一项条例中规定了对议员语言熟练水平的要求。关于受到抨击的限制的目的，提交人指出，鉴于母语为拉脱维亚语的人所占比例增加，干涉措施的历史目的，例如保护使用拉脱维亚语的权利和保护民主国家秩序，已不再相关。此外，确保地方政府有效运作的合法目标通过选定的手段无法实现。至少，可以使用其他限制较少的手段。他还认为，撤销他的任期是不相称的，并且忽视了他作为市议员的重大贡献，他多次再度当选的事实证明了这一点。最后，他强调，委员会在Ignatane诉拉脱维亚案中已经承认对议员候选人的语言要求是非法的。
3.2提交人还称，国家法院对事实和证据的评估显然是任意的，或者相当于明显的执法错误或执法不公，因此侵犯了他根据《公约》第十四条第一款享有的权利。提交人辩称，他的案件由一个没有管辖权的地区法院审理；二审法院违反了公正原则，因为就区域法院缺乏判例作出裁决的同一名法官参与了上诉程序的决策。此外，提交人向宪法法院提出的上诉被以任意推理为由驳回。
缔约国关于可否受理和案情实质的意见
4.12019年7月31日，缔约国提交了关于可否受理和案情实质的意见。
4.2缔约国提供了关于案件事实的更多细节。它报告说，2005年3月和2009年7月，提交人已经当选Balvi市议会议员。2013年，针对各种投诉，国家语言中心启动了行政程序，以核实提交人在履行公务时，是否以要求市议员达到的水平使用国家语言。
4.3在提交人于2013年7月再次当选后，以及在为他设置的证明其具备所需语言熟练程度的最后期限2014年6月到期后，国家语言中心多次试图对提交人进行面谈，但他均以各种理由逃避了这些面谈。
4.4关于提交人向宪法法院提交的申诉，缔约国指出，2013年11月，拉脱维亚宪法法院审查了一项提出与提交人类似关切的申诉，并确认规定了有争议的语言要求的相关法律符合宪法。
4.5关于申诉的可受理性，缔约国对提交人就《公约》第二十五条(与第二条第一款一并解读)而言的受害者地位提出质疑，因此它认为，根据《任择议定书》第二条，该申诉不可受理。缔约国强调，提交人从未被阻止作为候选人参加市选举或当选。相反，自2005年以来，提交人定期参加竞选并当选Balvi地区议会议员。此外，由于他在2017年再次当选，他目前拥有相同的任期。缔约国还指出，本来文与Ignatane诉拉脱维亚案有很大不同，理由如下：在Ignatane诉拉脱维亚案中，提交人获得了证明她拉脱维亚语熟练程度达到最高水平的证书；该案的提交人在市选举前不久被从候选人名单中除名；委员会在该案中认定确定有关候选人国家语言熟练程度的程序是违约行为，这并不意味着在拉脱维亚要求C1语言熟练程度就违反了《公约》的规定。
4.6关于违反《公约》第二十六条的指控，缔约国指出，宪法法院在2013年11月7日的判决中确定，受到抨击的语言要求平等地适用于市议会的所有成员，并对参加市政选举并当选的拉脱维亚所有公民以及欧洲联盟其他成员国的任何公民具有同样的约束力。在没有任何理由说明为什么提交人认为他根据《公约》第二十六条享有的权利受到侵犯的情况下，缔约国的立场是，提交人未能揭示属于所引用条款范围内的任何待遇差异，缔约国请委员会根据《任择议定书》第二条和第三条宣布提交人的申诉不可受理。
4.7关于违反《公约》第十四条第一款的指控，缔约国指出，在2015年1月1日之前，区域法院的确作为一审法院审理了某些类别的民事案件，而最高法院作为上诉法院审理这些案件。然而，一项旨在提高司法系统效率的法院改革引入了一项新规则，根据该规则，所有地区法院作为一审法院审理所有民事案件。缔约国指出，提交人的案件经过三审事实上对他更为有利。无论如何，缔约国提供了一份事实说明，指出国家语言中心的第一份申请被错误地提交给区域法院，为此原因，该申请被转交Balvi地区法院；然而，这一程序因其他程序性原因而被终止。导致撤销提交人任期的法院诉讼是直接向Balvi地区法院提出的；因此，区域法院有争议的放弃管辖权的决定不能在本来文的框架内接受审查。
4.8关于提交人声称A.Š.法官缺乏公正性，缔约国指出，区域法院法官没有就提交人案件的可受理性或案情实质做出任何决定，而是做出将提交人的案件移交另一法院的纯程序性决定，因为区域法院没有作为一审法院对该事项做出裁决的管辖权。然而，当案件上诉到作为上诉法院的区域法院时，这并不排除同一名法官审查案件的实质。缔约国回顾说，在更有争议的案件中，即上诉程序中的三名法官中有两名是一审法庭的成员时，委员会并没有认定存在违约行为。因此，本来文中没有任何内容使人对A.Š.法官的公正性产生怀疑。鉴于上述情况，缔约国请委员会宣布提交人根据《公约》第十四条第一款提出的申诉在《任择议定书》第二条和第三条的意义范围内不可受理。
4.9关于违反《公约》第二十五条(与第二条一并解读)的指控，缔约国提供了关于必须在某些领域保护拉脱维亚语作为国家语言的历史原因的资料，并强调各国可以自由规定和管理其官方语言的使用。缔约国还指出，最高法院2016年12月13日的决定导致撤销了提交人的任期，该决定的依据是《市议会和市政委员会成员地位法》第6条和部长内阁第733号条例。缔约国还强调，在本案中，没有争议的是，提交人不具备所规定的语言熟练水平，这是在2013年12月的面试所确定的。随后，尽管市政府为此划拨了资金，但他没有采取任何步骤来提高他的拉脱维亚语知识和在国家语言中心证明他的熟练程度。缔约国进一步辩称，提交人可以合理地预见他不遵守国内立法的后果。
4.10缔约国还指出，撤销提交人的任期旨在确保市议会的正常运转、国家的民主结构以及其他人在公共事务中使用国家语言的权利，因此是合理的。缔约国回顾了欧洲人权法院的立场，即每个国家都希望确保自己的机构系统正常运转，这是无可争议的正当利益。因此，期待拉脱维亚市议会议员能够用拉脱维亚语交流，以确保市议会正常运转，这是合理的。缔约国指出，为了核实提交人的语言熟练程度，国家语言中心的一名官员参加了Balvi市议会的几次会议；然而，提交人没有积极参加辩论，2013年的记录显示，他在2013年的所有辩论中都保持被动，这引起了对其能否代表选民的合理关切。缔约国进一步指出，国内法院认定，提交人学习拉脱维亚语不存在客观障碍。最后，缔约国回顾说，属于少数群体的人享有自己文化和语言的权利，绝不能迫使国家保障在与公共当局的交流中享有使用特定语言的权利，或以自己选择的语言接收信息的权利，因为这种保障的目的与要求市政官员在公务中使用国家语言的目的有很大不同。缔约国所以认为，撤销提交人的任期是基于客观和合理的理由，符合法律的目的。因此，缔约国认为提交人未能充分证实其申诉，因此应宣布其申诉不可受理。或者，缔约国请委员会认定没有违反《公约》第二十五条(与第二条一并解读)。
提交人对缔约国关于可否受理和案情实质的意见的评论
5.12018年10月7日，提交人提交了对缔约国意见的评论。
5.2关于根据《公约》第二十五条(与第二条第一款一并解读)提出的申诉据称不可受理，提交人指出，虽然他确实连续四次当选，但第二十五条不仅保护被选举权，还保护不被任意解职的权利。提交人认为特别令人担忧的是，对任期持有者的要求比对候选人的要求更加严苛。因此，就《公约》第二十五条而言，在他任期届满之前撤销他的任期使他成为受害者。在这方面，提交人指出，已经启动了一项新的程序，剥夺他合法获得的第四次任期。关于缔约国提出的与Ignatane诉拉脱维亚案有关的论点，提交人认为，委员会认定存在违约行为，不仅因为在该案中使用不公平和任意的程序将提交人从候选人名单中除名，而且委员会还认定用于候选人的语言要求不符合《公约》。提交人指出，缔约国为了遵守委员会的决定，取消了语言要求；然而，在2009年重新提出这一要求，并且只针对任期持有者。从2013年起，相关法律允许撤销不符合语言要求的议员的任期。
5.3关于这些申诉的案情实质，提交人认为，对以语言为由根据公民在享有权利方面的差别罢免当选公职人员，提供的任何理由都不能被视为是客观和合理的。他还声称，缔约国未能提供具体例子来证明他的业绩低下。在这方面，他指出，没有书面证据证明他没有积极参加市议会的会议，也没有提交任何资料说明母语为拉脱维亚语的任期持有者的活动，以进行合理的比较。他提出，提交人四次当选这一事实似乎推翻了缔约国的论点，即市议会正常运转的需要证明了语言要求是合理的。四次当选证明了他能够有效地履行职责，并适当地代表其选民的利益。在这方面，他辩称，最重要的是，他代表了属于少数民族的选民的利益，从他的政党的选举纲领中可以清楚地看出这一点。他指出，国家语言中心对他启动第一个行政程序的依据，是那些不足以证明他与选民沟通有困难的举报。而受到抨击的法律的真正目的，似乎是减少少数民族在市议会中的代表。至于干涉措施是否相称，提交人重申了他在来文中的论点，尤其是要求的语言熟练程度高得不合理，而且只给他很短的时间来达到足够的语言熟练程度。此外，提交人对Mentzen诉拉脱维亚案的相关性提出质疑，因为该案提交人的诉求与本申诉中的诉求有很大不同。最后，如果按照缔约国的建议，从历史背景来评估本案，提交人指出，拉脱维亚37%的人口以俄语为母语。
5.4关于他根据《公约》第二十六条提出的申诉，提交人重申，即使没有正式提出，在语言要求中也隐含了对某些任期持有者的差别待遇，因为母语为拉脱维亚语的人天然符合受到抨击的要求，而属于少数民族的人更有可能面临困难。
5.5关于他根据《公约》第十四条第一款提出的申诉，提交人指出，在修订《民事诉讼法》之后，修改了更多的法律。但在这些其他法律的情况下，关于区域法院在撤销任期事项上管辖权的相关规则没有改变。提交人辩称，法院的管辖范围不确定，在较高一级就此事作出决定之前，本不应对他的案件作出裁决。提交人还指出，目前对他的两项诉讼正在审理之中。其中一项的启动原因是他未能与国家语言中心合作，以便对他的语言熟练程度进行评估。但他指出，他告知国家语言中心，他目前的拉脱维亚语知识达不到C1水平的要求，这就是他认为没有必要接受面谈的原因。另一程序涉及撤销他的任期。然而他指出，按照相关规则，首先应给予他六个月的时间来提高语言技能，因此在法庭上已经对他提起诉讼是非法的。
提交人的补充陈述
6.2019年1月7日，提交人提交了补充资料，说明针对他的程序的状况。他首先指出，Latgale区域法院认定他对未出席语言面试负有责任，并处以相当于50欧元的罚款。2018年10月11日，Rezekne地区法院终止了针对提交人的程序，因为该法院接受了他的论点，即在对他启动法庭程序之前，应该给他六个月的时间来提高语言技能。提交人指出，这并不排除这段时间过去后，将开始新的程序。
委员会需审理的问题和议事情况
审议可否受理问题
7.1在审议来文所载的任何申诉之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
7.2根据《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。
7.3委员会注意到，提交人声称他已经用尽所有可用的有效国内补救办法。在缔约国没有对此表示任何反对的情况下，委员会认为《任择议定书》第五条第2款(丑)项的要求已得到满足。
7.4委员会一方面注意到缔约国的论点，即提交人从未被阻止参加市政竞选。事实上，他在2017年第四次连续当选市议会议员。因此，据缔约国称，就《公约》第二十五条(与第二条第一款一并解读)而言，他不能被视为受害者。另一方面，委员会注意到提交人的论点，即《公约》第二十五条提供的保护延伸至当选官员的整个任期，包括延伸至他们被任意免职。委员会回顾，根据其第25号一般性意见第16段，解除选举产生的职位的理由应由法律根据客观和合理的标准加以规定，并包含公正程序。因此，提交人尽管语言技能受到质疑，仍被允许参加竞选，这一事实不能使他丧失受害者地位，因为根据指称的任意标准撤销他的任期，确实可能引起《公约》规定的问题。因此，委员会认为，尽管提交人再次当选，但就《任择议定书》第一条而言，他保留了受害者地位。
7.5关于提交人根据《公约》第十四条第一款提出的申诉，委员会注意到，提交人声称，他的案件是由一个没有管辖权的法院审理的，他向宪法法院提出的申诉被以任意推理为由驳回。关于管辖权的申诉，委员会注意到，区域法院裁定，它没有对这一事项进行裁决的管辖权，而国家语言中心向地区法院重新提起的诉讼，案情已经得到审理，提交人能够在几个场合对这一决定提出质疑。委员会忆及，通常应由《公约》缔约国的法院审查事实和证据，或审查国内立法在特定案件中的适用，除非可以证明这种评估或适用显然是任意的，或相当于明显的错误或执法不公。在这种情况下，并鉴于案卷中的资料，委员会认为，提交人未能为受理目的，充分证实国内法院在管辖权问题上适用国内立法具有明显的任意性，是明显的错误或司法不公。因此，根据《任择议定书》第二条，来文的这一部分不可受理。同样，鉴于受到抨击的决定为驳回提交人的申诉提供了详细的理由，而提交人似乎只是不同意案件的结果，委员会认为，提交人关于宪法法院理由的申述没有达到充分证实的程度。因此，根据《任择议定书》第二条，应宣布提交人根据第十四条第一款提出的申诉不可受理。
7.6在没有对来文的可受理性提出任何其他质疑的情况下，委员会宣布来文可予受理，因为它涉及提交人根据《公约》第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)提出的申诉，特别是那些与他在2013年获得的任期有关的申诉，这一任期被Balvi地区法院2015年11月11日的决定和Latgale区域法院2016年3月23日的决定所撤销。委员会着手审议案情。
审议案情实质
8.1委员会依照《任择议定书》第五条第1款的规定，参照当事各方提供的所有资料审议了本来文。
8.2委员会要审理的问题是，提交人根据《公约》第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)享有的权利是否因他被解除2013年当选的职务而受到侵犯。
8.3委员会忆及，对竞选权的任何限制，例如最低年龄，必须根据客观和合理的标准证明是合理的。不应以不合理或歧视性的要求，如教育、居住地或血统，或政治派别为由，将本来有资格参选的人排除在外。此外，解除选举产生的职位的理由应该由法律根据客观和合理标准加以规定，并包含公正程序。
8.4在本案中，委员会注意到缔约国的论点，即撤销提交人任期的决定是法律规定的，且为了确保公共机构的正常运转是必要的。在这方面，委员会强调，第二十五条规定的权利不是绝对的；该条款的措辞可以被视为包含了允许国家对这些权利附加条件的限制。委员会承认，只要作出这种限制的理由保持客观和合理，缔约国就享有确定不符合资格情况的一定自由，因为这些情况与每个国家特定的历史和政治特征有关。在这方面，委员会注意到，国内法中要求市议员掌握能满足需求的官方语言的义务是为了一个合法的目的。每个国家都有确保其机构系统正常运转的合法利益。虽然如果任期持有者可在任何时候被革职，这一权利确实是虚幻的，但委员会注意到，在本案中，提交人并未质疑相关法律是明确的，并且这些法律对不符合语言要求的人的适用是可预见的。在这方面，委员会注意到提交人的论点，即受到抨击的要求仅适用于当选成员而不适用于候选人是不合理的，但委员会注意到，六个月的宽限期对有关任期持有者是有利的，可以证明这种差异的合理性。此外，在本案中，提交人第一次当选是在2005年，因此他有足够的时间掌握拉脱维亚语的必要技能。
8.5此外，委员会同意缔约国的立场，即本案的事实与Ignatane诉拉脱维亚案的事实大相径庭，在该案中，提交人持有语言能力证书，但是一名检查员根据一次临时审查否定了该证书。委员会注意到，在本案中，提交人没有质疑他不能按照管理规范规定的水平使用官方语言(第5.5段)，尽管他已经连续四次当选议员，他并没有成功地将自己的语言技能提高到议员的地位所需要的水平。委员会还注意到，受到抨击的要求似乎没有任何区别地适用于所有人，仅仅母语为拉脱维亚语的任期持有者满足这一标准的负担比非母语者轻这一事实并不构成歧视性待遇，只要这一标准的适用是基于客观和合理的理由。然而，委员会也注意到，提交人能够多次参加竞选，完成他的前两个任期，且就受到审查的任期而言，他有机会提高语言技能，市政府为此拨出了资金。鉴于这些情况，委员会不能断定撤销提交人任期的程序不是基于客观和合理的标准。
9.鉴于上述情况，委员会根据《任择议定书》第五条第4款行事，认为所掌握的事实没有表明违反了《公约》第二十五条(与第二条第一款和第二十六条一并解读)。
附件
委员会委员古谷修一的个人意见(异议)
1.我无法同意委员会的结论，即由于提交人缺乏规定的拉脱维亚语熟练水平而取消其作为市议员的任期，并不构成违反《公约》第二十五条(与第二十六条一并解读)的行为。
2.正如委员会的意见(第8.4段)所指出，第二十五条规定的权利不是绝对的，国家可以对这些权利附加某些限制，只要作出这些限制的理由是客观和合理的。每个国家都有根据其特定的历史和政治特点决定其官方语言的合法权益，这也是事实。
3.然而，在本案中，提交人并没有要求委员会就缔约国官方语言的选择问题采取立场，也没有要求委员会就提交人在市议会讲母语的权利问题采取立场。这一决定与拉脱维亚特殊的历史和政治特征相关，原则上应由拉脱维亚单独作出。而委员会要处理的问题更为具体，即仅仅因为提交人掌握这种官方语言的熟练程度不够而将他免职是否符合《公约》第二十五条和第二十六条。
4.在这方面，缔约国辩称，撤销提交人的任期是法律规定的，且为了确保公共机构的正常运作，这是必要和合理的。为了支持这一论点，缔约国指出，提交人没有积极参加辩论，2013年的记录显示，他在2013年的所有辩论中都保持被动，这引起了对他的选民代表性的合理关切。
5.然而我认为，必须在客观和合理标准的严格基础上，评估因任期持有者没有充分履行其任务而将其免职的情况。虽然熟练掌握缔约国官方语言是一个重要因素，但这只是评价一个人作为当地社区代表的能力的相关因素之一。具体而言，就选举产生的官员而言，应当由选民决定候选人是否具备足够的能力，包括良好的沟通技巧，以作为他们的代表。在这方面，一个至关重要的事实是，提交人已经四次当选，并自2005年以来一直担任议员，这清楚地表明，一定数量的当地居民承认并支持提交人作为当地社区的代表。提交人的免职不可否认地无视了那些支持他的选民的意愿。此外，缔约国没有提供任何特定和具体的例子，来证明提交人对拉脱维亚语的不熟练在他十多年来作为市议员履行任务时造成了任何问题或困难。因此，我不得不得出结论，仅仅因为提交人的语言能力不足而将他从市议会除名，这不是基于客观和合理的理由，违反了《公约》第二十五条。
6.至于提交人根据《公约》第二十六条提出的申诉，缔约国辩称，语言要求适用于市议会的所有议员，并对拉脱维亚所有公民具有同等约束力。然而，根据委员会的判例，违反第二十六条的行为可能来自表面上中立或没有歧视意图的规则或措施的歧视性影响，当一项规则或措施对某些人的影响过大，以至于根据客观和合理的理由就不能证明是合理时，这种“间接歧视”就违反了第二十六条。鉴于我在前一段中的结论，我还不得不认为，要求母语为俄语的提交人掌握一定熟练程度的拉脱维亚语，才能保持他作为市议员的职位，这侵犯了他根据《公约》第二十六条享有的权利。
7.因此，我的结论是，与委员会大多数成员的意见不同，委员会在本案中掌握的事实表明违反了《公约》第二十五条(与第二十六条一并解读)。