Nations Unies

CCPR/C/130/D/3248/2018

Pacte international relatif aux droits civils et politiques

Distr. générale

15 mars 2021

Français

Original : anglais

Comité des droits de l’homme

Constatations adoptées par le Comité au titre de l’article 5 (par. 4) du Protocole facultatif, concernant la communication no 3248/2018 * , ** , ***

Communication présentée par :

Ahmed Tholal et Jeehan Mahmood (représentés par un conseil, Madeleine Sinclair, du Service international pour les droits de l’homme)

Victime(s) présumée(s) :

Les auteurs

État partie :

Maldives

Date de la communication :

25septembre 2016 (date de la lettre initiale)

Références :

Décision prise en application de l’article 92 du règlement intérieur du Comité, communiquée à l’État partie le 3octobre 2018 (non publiée sous forme de document)

Date des constatations :

2 novembre 2020

Objet :

Restrictions judiciaires imposées à l’institution nationale des droits de l’homme

Question(s) de procédure :

Recevabilité − statut de victime

Question(s) de fond :

Liberté d’expression

Article(s) du Pacte :

19

Article(s) du Protocole facultatif :

1

1.Les auteurs de la communication sont Ahmed Tholal et Jeehan Mahmood, de nationalité maldivienne. Ils affirment que l’État partie a violé les droits qu’ils tiennent de l’article 19 du Pacte. Le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie le 19 décembre 2006. Les auteurs sont représentés par un conseil.

Rappel des faits présentés par les auteurs

2.1La Commission des droits de l’homme des Maldives a été établie en premier lieu par décret présidentiel en 2003. Le 18 août 2005, avec l’adoption de la loi sur la Commission des droits de l’homme, celle-ci est devenue le premier organe statutaire indépendant et autonome des Maldives. En août 2006, la loi sur la Commission des droits de l’homme a été modifiée de manière à élargir le mandat et les pouvoirs de la Commission et d’être en conformité avec les Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (Principes de Paris). Avec l’adoption de la Constitution des Maldives en août 2008, la Commission est devenue un organe constitutionnel indépendant et autonome. Au moment où la présente communication a été soumise, elle jouissait du statut « B » auprès du Comité international de coordination des institutions nationales des droits de l’homme (devenu l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme).

2.2Les auteurs faisaient partie des cinq commissaires siégeant à la Commission des droits de l’homme entre septembre 2014 et juin 2015, la période au cours de laquelle se sont déroulés les faits en cause dans la présente communication. En septembre 2014, la Commission a publié et soumis un rapport qui devait être examiné par le Conseil des droits de l’homme dans le cadre du deuxième cycle de l’Examen périodique universel concernant les Maldives.Le rapport, qui portait essentiellement sur les préoccupations en matière de droits de l’homme aux Maldives, était basé à la fois sur les renseignements recueillis par la Commission elle-même et sur des informations reçues des pouvoirs publics, des membres de la société civile et d’autres parties prenantes. Durant les trois mois précédant la publication du rapport, la Commission avait organisé une série de réunions pour permettre un dialogue constructif sur la mise en œuvre des recommandations issues du premier cycle de l’Examen périodique universel.

2.3Dans ce rapport, la Commission émettait des doutes sur l’indépendance, la transparence, l’impartialité, la compétence, la cohérence et l’accessibilité du pouvoir judiciaire des Maldives.Elle laissait entendre en particulier que la Cour suprême contrôlait le système judiciaire et avait affaibli les pouvoirs exercés par d’autres juridictions supérieures ou inférieures, notamment au moyen d’une circulaire dans laquelle elle ordonnait à toutes les institutions de l’État de ne pas communiquer avec les tribunaux au sujet d’informations ayant trait au pouvoir judiciaire, sauf par son intermédiaire. Dans son rapport, la Commission critiquait aussi le Gouvernement des Maldives pour avoir dit que dans le rapport qu’elle avait rédigé à l’issue de sa visite aux Maldives, la Rapporteuse spéciale sur l’indépendance des juges et des avocats avait cherché à porter préjudice au système judiciaire du pays. Enfin, la Commission disait se heurter à des difficultés pour recueillir des informations concernant le pouvoir judiciaire, faute de coopération de la part du Gouvernement. En conclusion de son rapport, elle demandait au Gouvernement de donner suite aux recommandations de la Commission internationale de juristes et de la Rapporteuse spéciale sur l’indépendance des juges et des avocats, de codifier la charia et la common law et de les mettre en conformité avec la Constitution, et de légiférer de manière à donner plus de cohérence à la jurisprudence.

2.4En septembre 2014, après la publication du rapport, la Cour suprême a engagé une procédure de sa propre initiative contre la Commission des droits de l’homme. Le 22 septembre 2014, les commissaires ont été cités à comparaître devant la Cour suprême, et une première audience a eu lieu deux jours plus tard. La Cour suprême a refusé d’accéder à la demande des commissaires visant à ce que l’affaire soit d’abord jugée par la Cour supérieure de justice (High Court), ce qui leur aurait permis de disposer d’une voie de recours. Au cours de l’audience, la Cour suprême a exposé les faits reprochés à la Commission, et a donné aux commissaires la possibilité de fournir des explications. En particulier, la Cour a affirmé que la Commission avait commis les actes illicites suivants :

a)Actes dirigés contre la sécurité nationale et les intérêts nationaux définis par la Constitution ;

b)Représentation illégitime des Maldives ;

c)Liens politiques illégaux avec des organisations internationales ;

d)Diffusion illégitime d’informations et de rapports au nom de l’État auprès d’organes étrangers ;

e)Violation des principes de la suprématie constitutionnelle (art. 299) et de la primauté du droit ;

f)Communication d’informations mensongères concernant des procédures juridiques ;

g)Infraction à l’article 189 de la Constitution, qui dispose que la Commission des droits de l’homme des Maldives doit être indépendante et impartiale et doit promouvoir le respect des droits de l’homme en toute impartialité, sans complaisance ni préjugés ;

h)Ingérence dans les travaux des autorités judiciaires et abus d’influence sur le pouvoir judiciaire ;

i)Infraction à l’article 141 c) et d) de la Constitution, qui impose aux fonctionnaires de respecter l’indépendance et la dignité des tribunaux, et aux normes internationales ;

j)Violation de l’indépendance que le droit international garantit au pouvoir judiciaire;

k)Partialité ;

l)Atteinte à la crédibilité de la Commission des droits de l’homme ;

m)Attitude volontairement négligente à l’égard des progrès que les Maldives ont accomplis et continuent d’accomplir pour établir la démocratie et faire respecter l’état de droit et les droits de l’homme ;

n)Indulgence à l’égard d’individus qui commettent des actes terroristes dirigés contre la population, les institutions de l’État et les forces de sécurité et à l’égard d’actes qui menacent la paix et l’ordre et portent atteinte à l’indépendance et à la souveraineté de l’État ;

o)Empiétement sur la compétence du pouvoir exécutif, des forces de sécurité, du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif ;

p)Empiétement sur le mandat d’autres institutions de l’État et, par conséquent, atteinte à son propre mandat ;

q)Infraction à l’article 145 c) de la Constitution, qui prévoit qu’il appartient en dernier ressort à la Cour suprême d’interpréter la Constitution, les lois et toute question portée devant une juridiction ;

r)Infraction à l’article 20 a) et b) de la loi no 22/2010 (loi d’organisation judiciaire), qui dispose que le Gouvernement, le Parlement et les institutions de l’État doivent obéir aux décisions de la Cour suprême et s’y conformer ;

s)Infraction à l’article 141 b) de la Constitution, qui dispose que la Cour suprême est la plus haute instance juridictionnelle ;

t)Infraction aux dispositions de la Constitution, qui prévoient que la Commission des droits de l’homme des Maldives n’a d’obligations que celles qui sont imposées par la charia, la Constitution et les lois des Maldives, ainsi que dans les pactes internationaux auxquels les Maldives sont parties.

2.5À la première audience devant la Cour, les commissaires ont apporté des éléments pour étayer l’affirmation selon laquelle leur intention, en soumettant le rapport, n’était pas de fragiliser la Constitution ou de porter atteinte à la souveraineté du pays en agissant de façon malveillante à l’égard des institutions. Ils ont précisé qu’avant de soumettre le rapport, ils l’avaient communiqué au Service de l’administration judiciaire, dont le fonctionnement est régi par les politiques établies par la Cour suprême et qui est placé sous l’autorité directe d’un juge désigné. Le Service n’avait pas suggéré de modifications à apporter au rapport, et cela montrait bien, selon les commissaires, que les informations qu’il contenait n’enfreignaient aucune loi. La Cour suprême a examiné ce nouvel élément de preuve durant une suspension d’audience et a finalement décidé de suspendre l’audience pour la journée.

2.6Le 30 septembre 2014, la Cour suprême a tenu une seconde audience, au cours de laquelle les commissaires ont à nouveau réfuté les accusations. Ils ont affirmé que leurs constatations concernant le pouvoir judiciaire étaient fondées sur les rapports de la Rapporteuse spéciale sur l’indépendance des juges et des avocats, de la Commission internationale de juristes et de Transparency International. Cependant, la Cour a dit que le rapport de la Rapporteuse spéciale n’était pas recevable et que celui de Transparency International était sans fondement et partial. Elle a aussi reproché aux commissaires de ne pas l’avoir consultée lors de l’élaboration du rapport. Le Président et le Vice-Président de la Commission ont répondu en répétant que leur intention était de soulever des préoccupations, et non de formuler de fausses accusations. Ils ont ajouté que les préoccupations en question étaient basées sur le rapport de la Rapporteuse spéciale et sur les contacts que la Commission avait elle-même eus avec la Cour suprême en deux occasions. Les deux fois, la Commission avait estimé que la Cour s’arrogeait des pouvoirs qu’elle n’avait pas, en ordonnant aux tribunaux de ne pas coopérer à l’enquête menée par la Commission pour évaluer la situation des droits de l’homme. La première fois, la Cour suprême avait fait obstruction à une enquête de la Commission sur une violation présumée des droits de l’homme par une juridiction inférieure, en ordonnant à celle-ci de ne pas coopérer avec la Commission. La deuxième fois, la Cour avaient donné l’ordre implicite aux juridictions inférieures de ne pas coopérer avec le programme de surveillance des tribunaux de la Commission visant à évaluer la protection des droits de l’homme dans le processus judiciaire. Dans les deux cas, la Cour suprême a estimé que la Commission avait outrepassé son mandat et déclaré qu’elle seule avait autorité pour surveiller le système judiciaire.

2.7À la deuxième audience, cinq des sept juges ont déclaré que le rapport de la Commission était une tentative délibérée de dénigrer les Maldives sur la scène internationale. La Cour a également critiqué plus généralement les travaux de la Commission et posé des questions sans rapport avec les accusations portées, manifestement dans le but d’intimider les commissaires. Par exemple, alors que les accusations portaient sur le chapitre du rapport traitant du pouvoir judiciaire, la Cour a soulevé des préoccupations au sujet d’autres chapitres. Elle a aussi accusé les commissaires d’avoir enfreint les préceptes de l’islam dans une autre procédure que le tribunal pour enfants avait engagé contre la Commission en mars 2014.

2.8Le 16 juin 2015, la Cour suprême a de nouveau cité les commissaires à comparaître et a rendu son jugement. Elle a fait observer qu’à la page 4 du rapport de la Commission au titre de l’Examen périodique universel, sous le sous-titre « Accès à la justice », la Commission avait écrit que la Cour suprême contrôlait les tribunaux des Maldives.La Cour a considéré que cette description contenait de fausses informations au sujet de sa compétence, des procédures constitutionnelles et juridiques régissant la tenue des procès et l’administration de la justice, et des procédures suivies par les tribunaux. Elle a conclu que la Commission avait agi illégalement en ne s’appuyant pas sur des informations dignes de foi, en établissant un rapport mensonger et en le diffusant. Elle a ajouté que, dans la mesure où les trois branches du Gouvernement maldivien protégeaient et promouvaient les droits de l’homme, les membres de la Commission des droits de l’homme avaient fait preuve de partialité, porté atteinte à la crédibilité de la Commission, avaient volontairement négligé les progrès que l’État avait accomplis et continuait d’accomplir pour établir la démocratie et faire respecter l’état de droit et les droits de l’homme, et avait fait preuve d’indulgence à l’égard d’individus qui commettaient des actes terroristes dirigés contre la population, les institutions de l’État et les forces de sécurité et à l’égard d’actes qui menaçaient la paix et l’ordre et portaient atteinte à l’indépendance et à la souveraineté de l’État. La Cour a conclu que la Commission avait délibérément cherché à porter atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire ainsi qu’à la Constitution des Maldives et qu’elle avait encouragé des actes préjudiciables à l’indépendance et à la souveraineté des Maldives ainsi qu’au système constitutionnel et à la paix et l’ordre. Elle a jugé que la Commission avait dès lors violé les articles 141, 145 c) et 299 a) de la Constitution des Maldives ainsi que l’article 20 a) et b) de la loi no 22/2010 (loi d’organisation judiciaire).

2.9Dans le jugement, la Cour a ordonné à la Commission de se conformer aux 11 règles de conduite suivantes :

a)Agir dans le cadre défini par la Constitution et la législation maldiviennes pour assurer la protection intégrale des intérêts de l’État et des citoyens maldiviens ;

b)Veiller à ne perturber en aucune manière l’unité et l’homogénéité du peuple maldivien ;

c)Veiller à ne pas fragiliser la paix, la sécurité, l’ordre et les normes ancestrales de comportement ;

d)Éviter d’empiéter sur les responsabilités et le mandat d’autres institutions de l’État ou de se les arroger ;

e)Veiller à ce que de telles activités soient autorisées dans la société par la Constitution et la législation maldiviennes ;

f)Veiller à ce que de telles activités soient compatibles avec la religion des Maldives, les normes sociales admises et les normes de bonne conduite ;

g)Veiller à ce que de telles activités soient basées sur des politiques élaborées en s’appuyant sur des recherches crédibles, en accord avec la foi maldivienne, les normes sociétales admises, les normes de bonne conduite, la Constitution et la législation maldiviennes, et à ce qu’elles préservent la sécurité nationale, la paix et l’unité et soient menées avec la coopération pleine et entière des autres institutions maldiviennes ;

h)Respecter les procédures établies par le Gouvernement et, lorsqu’elle doit travailler avec des organismes étrangers, le faire avec la médiation de l’institution publique compétente ;

i)Soutenir le Gouvernement légitime, veiller au respect de l’état de droit et faire en sorte que de telles activités contribuent à un meilleur respect de l’état de droit par les citoyens ;

j)Veiller à ce que de telles activités soient exemples de tout parti pris politique et ne visent pas à favoriser les intérêts d’un certain parti ou à diffamer un certain parti ;

k)Veiller à ce que de telles activités n’encouragent pas l’extrémisme politique, social ou religieux, ne mettent pas les Maldives dans une situation difficile et ne ternissent pas la bonne réputation de la nation.

2.10De nombreux observateurs internationaux ont émis des doutes quant à l’impartialité du pouvoir judiciaire des Maldives, notamment Amnesty International, la Commission internationale de juristes, la Rapporteuse spéciale sur l’indépendance des juges et des avocats et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH). Plusieurs observateurs ont également critiqué le manque de liberté d’expression aux Maldives. Par exemple, dans son rapport de 2014 sur la situation des droits de l’homme aux Maldives, le Département d’État des États-Unis a noté qu’en plusieurs occasions les tribunaux avaient cherché à limiter la liberté d’expression en soumettant des personnes qui avaient critiqué les tribunaux à un interrogatoire ou en engageant des poursuites contre elles, et que la Commission des droits de l’homme avait elle-même été poursuivie. Des journalistes et des membres de la société civile qui s’étaient montrés critiques à l’égard du Gouvernement ont également été menacés de telles poursuites.

2.11Dans les résolution 70/163 de l’Assemblée générale et 27/18 du Conseil des droits de l’homme, il est dit que les institutions nationales des droits de l’homme, leurs membres et leur personnel ne devraient pas être l’objet de représailles ou d’intimidations par suite des activités qu’elles mènent, et il est demandé aux États d’enquêter minutieusement et sans tarder sur les allégations de représailles ou d’intimidation visant des membres ou du personnel des institutions nationales des droits de l’homme, ou des personnes qui coopèrent ou cherchent à coopérer avec eux.

2.12Les auteurs soutiennent qu’ils ont épuisé les recours internes car les décisions de la Cour suprême sont définitives et qu’aucune voie de recours non judiciaire utile ne leur est ouverte. À titre subsidiaire, ils affirment que tout autre recours judiciaire qui pourrait exister ne serait pas utile. Les auteurs affirment également ne pas avoir porté l’affaire devant un autre organe international d’enquête ou de règlement.

Teneur de la plainte

3.1Les auteurs affirment que l’État partie a violé les droits qu’ils tiennent de l’article 19 du Pacte en ce que la Cour suprême : a poursuivi la Commission des droits de l’homme en raison du contenu du rapport soumis par celle-ci au titre de l’Examen périodique universel ; a jugé que ce rapport était illégitime etpartial et qu’il fragilisait l’indépendance de la justice ; a exigé que la Commission se conforme à des règles de conduite limitant sa capacité d’action et ses possibilités d’échanger librement des informations avec les organes des Nations Unies. La mise en accusation par la Cour suprême et les règles de conduite imposées par celle-ci constituent des restrictions à la liberté des auteurs d’adresser des renseignements aux organes des NationsUnies et des mesures de représailles contre la Commission pour sa coopération légitime avec le système des droits de l’homme des Nations Unies. Ces restrictions ne sont pas autorisées au regard de l’article 19 (par. 3) du Pacte. Le Comité lui-même a considéré que lui adresser des renseignements était une forme d’expression des défenseurs des droits de l’homme et que ceux-ci devaient être protégés contre d’éventuelles représailles liées à l’utilisation de cette forme d’expression.

3.2Ni la mise en accusation ni les règles de conduite formulées par la Cour suprême n’étaient nécessaires pour atteindre un but légitime. Elles n’étaient pas non plus fixées par la loi au sens de l’article 19 du Pacte, compte tenu de l’observation générale no 34 (2011) du Comité. Nombre de chefs d’accusation, ainsi que les accusations prises dans leur ensemble, étaient :

a)Formulés de manière excessivement vague et large (par exemple, « atteinte à la souveraineté de l’État », « partialité », etc.) ;

b)Insuffisamment fondés en droit ou détaillés (par exemple, « représentation illégitime des Maldives ») ;

c)Fondés sur le droit traditionnel, religieux ou coutumier (par exemple, accusation d’infraction aux dispositions de la Constitution selon lesquelles la Commission n’a d’obligations que celles qui sont imposées par la charia) ;

d)Incompatibles avec les dispositions, les buts et les objectifs du Pacte (par exemple, accusation de « liens politiques illégaux avec des organisations internationales »).

3.3Comme le Comité l’a démontré dans l’affaire Singer c. Canada, en l’espèce les décisions de la Cour suprême ont porté atteinte non seulement aux droits de la Commission mais également à ceux des auteurs à titre individuel. Le droit à la liberté d’expression est, par nature et de façon inaliénable, lié à la personne. Les auteurs ont le droit d’adresser des renseignements aux organismes internationaux et, à ce titre, ils ont pâti directement et personnellement des accusations portées par la Cour suprême et des règles de conduite qu’elle a imposées.

Observations de l’État partie sur le fond

4.1Dans ses observations datées du 4 avril 2019, l’État partie reconnaît que la Commission des droits de l’homme des Maldives a connu des difficultés opérationnelles du fait de la procédure engagée par la Cour suprême de sa propre initiative. Il prendra en considération les effets du jugement de la Cour suprême. L’État partie est entré dans une nouvelle ère démocratique. La nouvelle administration s’est engagée à réformer l’ensemble des institutions de l’État afin de garantir la protection des droits de l’homme, de réinstaurer le respect des obligations internationales à la charge de l’État, et de promouvoir le fonctionnement des institutions de l’État dans leurs domaines de compétence respectifs. Les politiques relatives à ces réformes sont à l’examen par les parties concernées, même si l’administration du Président Ibrahim Mohamed Solih n’en est encore qu’à ses tout débuts. Des travaux ont toutefois été engagés pour honorer l’engagement pris par le Gouvernement de revoir les lois relatives aux commissions indépendantes de façon que celles-ci puissent s’acquitter de leurs missions respectives librement et de manière objective. À cet égard, un projet de loi portant modification de la loi no 6/2006 (loi sur la Commission des droits de l’homme) a été élaboré, pour examen par le Parlement. Le projet de loi, une fois adopté, donnera à la Commission, sans restriction, le pouvoir de :

a)Demander l’assistance de partenaires internationaux compétents (notamment les partenaires bilatéraux et régionaux et les organisations internationales) pour protéger et promouvoir les droits de l’homme ;

b)Soumettre des rapports aux organisations, comités, entités, groupes de travail et autres organes internationaux, en qualité d’institution nationale des droits de l’homme, au sujet du respect par l’État des obligations mises à sa charge par les traités et conventions relatifs aux droits de l’homme auxquels il est partie.

4.2Le jugement rendu parla Cour suprême de sa propre initiative est, par nature, un acte judiciaire. Compte tenu de la complète séparation des pouvoirs exécutif, judiciaire et législatif, telle que prévue dans la Constitution de 2008, le Gouvernement ne saurait passer outre aux décisions de la Cour suprême. Il peut cependant être remédié à ces décisions par une modification de la législation concernée, dont l’adoption est du ressort du législateur. Une fois adopté, le projet de loi mentionné plus haut, proposé par le Gouvernement dans le cadre de son plan d’action à cent jours, apportera une solution aux préoccupations soulevées dans la présente communication.

4.3L’État partie se dit résolu à respecter et faire respecter les obligations découlant du Pacte, en particulier les obligations concernant les droits fondamentaux et les protections fondamentales, et assure le Comité que des mesures seront prises pour faire en sorte que les droits civils des personnes relevant de sa juridiction soient protégés en tout temps.

Commentaires des auteurs sur les observations de l’État partie sur le fond

5.Dans leurs commentaires datés du 4 juin 2019, les auteurs prennent acte et se félicitent des modifications législatives proposées par l’État partie. Toutefois, ils considèrent que si ces modifications permettront peut-être de prévenir de nouvelles violations, elles n’offrent pas de véritable réparation pour les violations passées. Les auteurs répètent leurs griefs et, à titre de réparation, demandent que le Comité :

a)Constate une violation des droits qui leur sont garantis par l’article 19 du Pacte ;

b)Déclare que les violations du droit des auteurs à la liberté d’expression ne correspondent pas aux restrictions visées à l’article 19 (par. 3) du Pacte et ne sont pas fixées par la loi ;

c)Déclare que ni les accusations ni les règles de conduite n’étaient libellées en des termes suffisamment précis pour permettre à un individu de vérifier ce qui est restreint à juste titre et d’adapter son comportement en conséquence, et qu’elles conféraient un pouvoir illimité à la Cour suprême ;

d)Déclare que la mise en accusation et les règles de conduite étaient per se contraires à l’article 19 du Pacte car elles ne poursuivaient pas un but légitime ;

e)Déclare que ni la mise en accusation ni les règles de conduite n’étaient nécessaires à la poursuite d’un quelconque but légitime ;

f)Déclare que la mise en accusation et les règles de conduite étaient des mesures de représailles dirigées contre les auteurs pour avoir exercé leur liberté d’adresser des renseignements aux organes des Nations Unies, ce qui constitue une forme d’expression protégée par l’article 19 du Pacte ;

g)Demande à l’État partie d’appuyer le projet de loi proposé, et à son assemblée législative de l’adopter.

Observations complémentaires de l’État partie

6.1Dans les nouvelles observations qu’il a communiquées le 12 septembre 2019, l’État partie a indiqué qu’il ne souhaitait pas formuler de nouvelles observations sur le fond de la communication et a donné des informations récentes concernant les modifications qu’il est proposé d’apporter à la loi no 6/2006 (loi sur la Commission des droits de l’homme). L’examen du projet de loi en première lecture est terminé. Le texte fera l’objet d’un dernier examen avant d’être soumis au Parlement pour adoption. L’un des auteurs de la présente communication, Mme Mahmood, est à l’initiative des amendements au projet de loi, qui contiennent des dispositions visant à garantir l’intégrité des membres de la Commission des droits de l’homme, notamment un code de conduite et l’obligation pour les membres de déclarer leurs avoirs financiers. Le projet de loi prévoit aussi d’élargir les pouvoirs dévolus à la Commission, notamment par la mise en place d’un mécanisme d’indemnisation. Au cours du débat sur le projet de loi a été soulevée la question de l’importance de la conformité des modifications proposées avec les Principes de Paris.

6.2Le projet de loi prévoit, en son article 26, que la Commission des droits de l’homme peut se mettre en relation et communiquer librement avec les organisations internationales de défense des droits de l’homme, conformément aux conventions internationales auxquelles l’État est partie. Il permettra de remédier aux restrictions qui ont été imposées à la Commission dans les 11 règles de conduite établies par la Cour suprême.

Délibérations du Comité

Examen de la recevabilité

7.1Avant d’examiner tout grief formulé dans une communication, le Comité des droits de l’homme doit, conformément à l’article 97 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est recevable au regard du Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

7.2Le Comité s’est assuré, comme il est tenu de le faire conformément à l’article 5 (par. 2 a) du Protocole facultatif, que la même question n’était pas déjà en cours d’examen devant une autre instance internationale d’enquête ou de règlement.

7.3Le Comité note que l’État partie ne conteste pas l’admissibilité de la communication ni l’argument particulier des auteurs qui disent avoir épuisé tous les recours internes qui leur étaient ouverts, et observe aussi que la décision contestée a été rendue par la Cour suprême et qu’elle n’est pas susceptible d’appel. Il considère par conséquent que les dispositions de l’article 5 (par. 2 b)) du Protocole facultatif ne l’empêchent pas d’examiner la communication.

7.4Le Comité note que les allégations et les conclusions de la Cour suprême visaient la Commission des droits de l’homme des Maldives en tant qu’entité. Le Comité rappelle qu’une personne ne peut se prétendre victime au sens de l’article premier du Protocole facultatif que s’il est effectivement porté atteinte à ses droits au titre du Pacte du fait d’un acte ou d’une omission attribuable à un État partie, bien que l’application concrète de cette condition soit une question de degré. Le Comité rappelle aussi sa jurisprudence dont il ressort que le droit à la liberté d’expression est, par nature et de façon indissociable, lié à la personne. Il observe que les auteurs étaient membres de la Commission pendant la période considérée et que dans son arrêt la Cour suprême a affirmé que les membres de la Commission avaient fait preuve de partialité et porté atteinte à la crédibilité de la Commission. Les auteurs, en tant que commissaires, ont été personnellement cités à comparaître devant la Cour suprême, et ont dû répondre à des questions concernant la teneur du rapport et les activités de la Commission. Le Comité note aussi que les allégations, conclusions et règles de conduite sévères ont restreint la capacité de la Commission, y compris celle de ses membres, de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées, et peut avoir eu un effet dissuasif qui aurait limité la capacité des commissaires d’exprimer leur avis professionnel dans l’exercice de leurs fonctions officielles. Le Comité rappelle que dans le cadre du débat public concernant des institutions publiques, il accorde une importance particulière à l’expression sans entrave. Le Comité fait observer en outre que les auteurs, en leur qualité de membres d’une institution nationale des droits de l’homme, relayaient les points de vue des uns et des autres au sein de la société, et s’employaient à répandre auprès des membres de la société les informations d’intérêt public, y compris concernant le fonctionnement des institutions publiques. Par conséquent, le Comité considère qu’en plus de la Commission, les auteurs eux aussi ont pâti, personnellement, réellement et directement des allégations et des conclusions de la Cour suprême ainsi que des règles de conduite qu’elle a édictées. Le Comité considère par conséquent que les dispositions de l’article premier du Protocole facultatif ne l’empêchent pas d’examiner la présente communication.

7.5Le Comité considère qu’il n’y a pas d’autre obstacle à la recevabilité de la communication, et passe donc à son examen au fond.

Examen au fond

8.1Conformément à l’article 5 (par. 1) du Protocole facultatif, le Comité des droits de l’homme a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations que lui ont communiquées les parties.

8.2Le Comité doit déterminer si les allégations d’actes illicites formulées par la Cour suprême contre la Commission des droits de l’homme et les règles de conduite qu’elle lui a imposées relèvent de l’article 19 (par. 3) du Pacte, qui autorise certaines restrictions du droit à la liberté d’expression, uniquement si elles sont fixées par la loi et uniquement si elles sont nécessaires au respect des droits et de la réputation d’autrui et à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. À cet égard, le Comité renvoie à son observation générale no 34, dans laquelle il a indiqué que la liberté d’opinion et la liberté d’expression sont des conditions indispensables au développement complet de l’individu, sont essentielles pour toute société, et constituent le fondement de toute société libre et démocratique. Toute restriction à l’exercice de ces libertés doit répondre aux critères stricts de nécessité et de proportionnalité. Les restrictions doivent être appliquées exclusivement aux fins pour lesquelles elles ont été prescrites et doivent être en rapport direct avec l’objectif spécifique qui les inspire. Le Comité rappelle également sa jurisprudenceselon laquelle il incombe à l’État partie de montrer que les restrictions imposées aux droits des auteurs garantis en vertu de l’article 19 du Pacte étaient nécessaires et proportionnées.

8.3Le Comité note que la Cour suprême a allégué que la Commission des droits de l’homme avait commis 20 actes illicites en affirmant, dans le rapport qu’elle avait établi en 2014 au titre de l’Examen périodique universel, que le pouvoir judiciaire était contrôlé par la Cour suprême. Il était reproché à la Commission notamment d’avoir commis des actes dirigés contre la sécurité et les intérêts nationaux et d’avoir diffusé illégalement au nom de l’État des renseignements et des rapports auprès d’organismes étrangers. La Cour suprême a conclu que la Commission avait violé trois articles de la Constitution et une disposition de la loi d’organisation judiciaire qui, ensemble, consacrent la suprématie de la Cour suprême et de la Constitution. La Cour suprême a aussi imposé à la Commission de se conformer à 11 règles de conduite, exigeant notamment que la Commission veille à ne pas fragiliser la paix, la sécurité, l’ordre et les normes de conduite ancestrales.

8.4Le Comité fait observer que si l’État partie a fourni des informations bienvenues au sujet de la législation proposée, il n’a pas expliqué en quoi les décisions par lesquelles la Cour suprême avait sanctionné la Commission pour ses critiques à l’égard du pouvoir judiciaire et restreint sa capacité et celle de ses membres d’échanger des renseignements avec les parties prenantes, étaient imposées par la loi, nécessaires et proportionnées à l’un quelconque des objectifs légitimes visés à l’article 19 (par. 3) du Pacte. Le Comité se penche donc sur le raisonnement de la Cour suprême, qui a estimé que la déclaration contestée de la Commission était mensongère et sans fondement et qu’elle contrevenait à plusieurs dispositions de la Constitution et du droit interne. La Cour a fait valoir que la Commission n’avait pas cité de sources officielles pour étayer ses affirmations. Le Comité, au contraire, relève que les auteurs ont affirmé que la déclaration contestée était fondée sur les contacts que la Commission avait eus précédemment avec la Cour suprême et une circulaire que cette dernière avait adressée aux juridictions inférieures, ainsi que sur un rapport de la Rapporteuse spéciale sur l’indépendance des juges et des avocats. Le Comité note qu’il ne lui appartient pas, dans le contexte des présentes constatations, d’évaluer la véracité de la déclaration de Commission relative au contrôle que la Cour suprême aurait exercé sur le pouvoir judiciaire.

8.5Le Comité souligne que même à supposer que les allégations portées par la Cour suprême contre la Commission, ses conclusions et les règles de conduite qu’elle a édictées étaient fondées en droit et poursuivaient un but légitime, l’État partie devrait démontrer qu’engager contre la Commission des droits de l’homme une procédure s’apparentant à un procès, portant sur 20 violations alléguées de la législation nationale et débouchant sur la formulation de 11 règles de conduite visant à réglementer les activités à venir de cette commission, était nécessaire pour atteindre ce but. Dans son analyse du caractère de nécessité des mesures de restriction de la liberté d’expression qui ont été prises, le Comité admet que l’on puisse attendre des fonctionnaires qu’ils fassent preuve de retenue dans l’exercice de leur liberté d’expression dans les situations dans lesquelles l’autorité et l’impartialité des organes qu’ils servent pourraient être mises en doute. Il considère cependant que le mandat particulier d’une institution nationale des droits de l’homme qui s’emploie à se conformer aux Principes de Paris offre aux membres de cette institution une plus grande liberté pour exprimer des critiques à l’égard des organes de l’État, dans le but d’améliorer la situation des droits de l’homme dans le pays.

8.6Le critère de nécessité implique la proportionnalité, c’est-à-dire que l’ampleur des restrictions imposées à la liberté d’expression doit être en rapport avec la valeur que ces restrictions visent à protéger. Au moment d’évaluer la proportionnalité des allégations d’actes illicites formulées par la Cour suprême et des règles de conduite qu’elle a édictées, le Comité rappelle qu’un des éléments fondamentaux des sociétés libres et démocratiques consiste dans la reconnaissance aux citoyens du droit de formuler des critiques ou de porter des appréciations librement et publiquement à l’égard des différentes branches de leur gouvernement sans crainte d’ingérence ou de sanctions, dans les limites fixées par l’article 19 (par. 3) du Pacte. On ne saurait jamais invoquer cette disposition pour justifier des mesures tendant à museler un plaidoyer en faveur des valeurs démocratiques et des droits de l’homme.

8.7À cet égard, conformément à l’article 19 (par. 3) du Pacte, le Comité tient compte de la situation particulière de la Commission en tant qu’institution nationale des droits de l’homme et des devoirs et responsabilités qui lui incombent à ce titre, notamment pour ce qui est de protéger la liberté d’expression. Il fait observer que les institutions nationales indépendantes de défense des droits de l’homme, pour remplir leur devoir de promotion et de protection des droits de l’homme, doivent avoir la liberté de commenter de bonne foi et de manière responsable le respect par les gouvernements des principes et obligations en matière de droits de l’homme. Le Comité prend note en outre du contexte et du cadre dans lesquels ces critiques ont été faites, à savoir un rapport écrit soumis au titre de l’Examen périodique universel, dont le but est d’améliorer la situation des droits de l’homme dans chaque pays au moyen d’un processus constructif qui comprend la soumission de rapports par les États, les institutions nationales des droits de l’homme, les organisations de la société civile et d’autres parties prenantes.

8.8Le Comité considère qu’en affirmant que la Commission avait commis des actes illicites et notamment qu’elle avait empiété sur le mandat d’autres institutions de l’État et ainsi porté atteinte à son propre mandat, et en exigeant que la Commission se conforme à des règles de conduite et veille à ce que ses activités ne ternissent pas la bonne réputation de l’État partie et ne perturbent en aucune façon l’unité et l’homogénéité du peuple maldivien, la Cour suprême a effectivement empêché la Commission de soulever des préoccupations concernant des personnalités publiques ou privées, des organes, des institutions ou des organisations quels qu’ils soient sur le territoire de l’État partie. Le Comité estime donc que les allégations formulées par la Cour, ses conclusions et les règles de conduite qu’elle a édictées ont affecté la capacité de la Commission de s’exprimer librement sur des questions d’intérêt public, notamment sur le fonctionnement des services de l’État et le respect des droits de l’homme sur le territoire de l’État partie.

8.9Par conséquent, compte tenu de la nature de la déclaration contestée, des fonctions de la Commission, du cadre constructif dans lequel ladite déclaration a été faite, de la gravité de la procédure engagée de sa propre initiative par la Cour suprême contre la Commission, du grand nombre et de la large portée des allégations d’actes illicites et des règles de conduite, qui pourraient dissuader la Commission de s’exprimer à l’avenir, le Comité considère que les allégations, les conclusions et les règles de conduite ont restreint de façon disproportionnée la liberté d’expression des auteurs, car elles n’étaient pas le moyen le moins perturbateur de ceux qui pouvaient permettre de protéger la paix et la sécurité. Par conséquent, le Comité considère que les allégations et conclusions d’actes illicites formulées par la Cour suprême et les règles de conduite qu’elle a édictées n’étaient pas nécessaires pour atteindre un but légitime au sens de l’article 19 (par. 3) duPacte.

8.10En conséquence, le Comité conclut que les allégations et les conclusions d’actes illicites formulées par la Cour suprême contre la Commission des droits de l’homme des Maldives et les règles de conduite que la Cour a imposées à la Commission ont entraîné une violation des droits garantis aux auteurs par l’article 19 du Pacte.

9.Le Comité, agissant en vertu de l’article 5 (par. 4) du Protocole facultatif, constate que les faits dont il est saisi font apparaître une violation par l’État partie de l’article 19 du Pacte.

10.Conformément à l’article 2 (par. 3 a)) du Pacte, l’État partie est tenu d’assurer aux auteurs un recours utile. Il a l’obligation d’accorder une réparation intégrale aux individus dont les droits garantis par le Pacte ont été violés. Le Comité considère qu’en l’espèce, ses constatations sur le fond de l’affaire constituent une réparation suffisante de la violation constatée. L’État partie est également tenu de veiller à ce que des violations analogues ne se reproduisent pas.

11.Étant donné qu’en adhérant au Protocole facultatif, l’État partie a reconnu que le Comité a compétence pour déterminer s’il y a ou non violation du Pacte et que, conformément à l’article 2 du Pacte, il s’est engagé à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à assurer un recours utile lorsqu’une violation a été établie, le Comité souhaite recevoir, dans un délai de cent quatre‑vingts jours, des renseignements sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations. L’État partie est invité en outre à rendre celles-ci publiques et à les diffuser largement dans ses langues officielles.

Annexe

Opinion conjointe (dissidente) de Christof Heyns, José Manuel Santos Pais et Andreas Zimmermann

1.Nous regrettons de ne pouvoir souscrire à la conclusion de la majorité des membres du Comité selon laquelle il y a eu, en l’espèce, violation des droits que les auteurs tiennent de l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Nul doute que la Cour suprême s’est exposée à des critiques justifiées, en engageant de sa propre initiative une procédure contre la Commission des droits de l’homme des Maldives et en statuant formellement sur des circonstances en rapport avec le droit d’expression et le droit de la critiquer, mais les faits dont dispose le Comité ne montrent pas, qu’en conséquence, les auteurs ont subi un préjudice personnel. Selon nous, ils ne peuvent donc être considérés comme des « victimes », ce qu’exige l’article premier du Protocole facultatif pour qu’une communication soit recevable. À titre subsidiaire, dans le cas où la communication a été jugée recevable, les auteurs n’ont pas démontré qu’il y avait eu atteinte à leur droit à la liberté d’expression.

2.Il est incontesté que les personnes morales n’ont pas qualité pour soumettre des communications au Comité au sujet des droits protégés par le Pacte. Le Protocole facultatif exige que les auteurs qui présentent des communications au Comité aient la qualité de victime (art. 1er et 2). Avant d’examiner une allégation de violation au fond, le Comité doit donc être convaincu que la violation alléguée a entraîné des conséquences personnelles préjudiciables pour les auteurs à titre individuel.

3.La Commission des droits de l’homme des Maldives est une personne morale et, par conséquent, elle n’a pas la qualité pour saisir le Comité. Même si l’affaire est formellement présentée au nom des commissaires individuels, le Comité doit chercher à « percer le voile » et déterminer si la véritable victime n’était pas la Commission. Si c’est le cas, la communication n’aurait pas dû être jugée recevable en ce qui concerne les auteurs eux‑mêmes.

4.Une autre question à examiner ensuite est celle de savoir si les auteurs ont subi un préjudice personnel au point de pouvoir être considérés comme des victimes. Bien que l’on puisse aisément supposer que les auteurs se soient − à juste titre − sentis très frustrés et même limités dans leurs fonctions professionnelles par le comportement de la Cour suprême, les faits qui nous sont présentés n’établissent pas qu’ils ont été touchés personnellement par l’arrêt de la Cour.

5.Il convient tout d’abord de souligner que la procédure engagée par la Cour suprême de sa propre initiative n’est pas à considérer comme une procédure pénale et ne s’accompagne d’aucune sanction pénale. En outre, alors que la Cour a rendu une « ordonnance », rien n’est dit au sujet des conséquences que pourrait entraîner, pour la Commission ou pour les auteurs, le non-respect de cette ordonnance − comme par exemple l’engagement d’une procédure pour outrage à la Cour.

6.Les auteurs ont rédigé le rapport et l’ont soumis à l’examen du Conseil des droits de l’homme dans le cadre du deuxième cycle de l’Examen périodique universel concernant les Maldives, et ce, non pas à titre personnel mais à titre officiel. Ils ont également été cités à comparaître devant la Cour suprême en leur qualité de fonctionnaires de la Commission des droits de l’homme des Maldives. L’ordonnance et les règles de conduite émanant de la Cour s’appliquent directement à la Commission, et non aux auteurs personnellement. Il apparaît en outre que la Commission et les commissaires ont poursuivi sans relâche leurs travaux après l’arrêt de la Cour. À tout le moins, ils n’ont fourni au Comité aucun exemple de représailles ou d’intimidation qui aurait eu lieu après le prononcé de l’arrêt de la Cour. Les éléments de preuve dont dispose le Comité ne révèlent aucune restriction par laquelle la Cour aurait empêché les auteurs d’exprimer à titre personnel exactement ce qu’ils voulaient dire en tant que membres individuels de la Commission.

7.On peut toutefois se demander si la capacité des auteurs à s’exprimer personnellement n’a pas été indirectement influencée au point qu’ils puissent être considérés comme des victimes. Une telle situation pourrait se produire, dans le cas où leur travail de commissaire serait si étroitement lié à la capacité d’expression personnelle des auteurs que les restrictions imposées à la Commission des droits de l’homme auraient un effet suffisamment important sur cette capacité d’expression personnelle que pour établir le statut de victime. Là encore, il est difficile de trouver, dans ce qu’ont présenté les auteurs, des éléments de preuve qui étayent cette hypothèse.

8.Il n’est aucunement dit, par exemple, que la Commission risquait de voir son budget réduit ou de ne plus pouvoir dialoguer avec des organismes internationaux, ou que d’autres mesures similaires, entraînant des conséquences importantes pour les auteurs, ont été prises et à supposer que de telles mesures auraient alors influé sur les droits individuels des auteurs. Quant aux règles de conduite édictées par la Cour, aussi problématiques soient-elles, il convient de noter qu’elles sont formulées en termes généraux, selon lesquels la Commission, par exemple, doit respecter la Constitution et les lois des Maldives, fonder ses conclusions sur les faits, être impartiale et veiller au respect de l’État de droit (par. 2.9). Elles constitueraient manifestement une ingérence injustifiée dans le travail de n’importe quelle institution nationale des droits de l’homme, et un signal d’alarme − par exemple au regard des Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (Principes de Paris), mais cela ne signifie pas que les auteurs eux‑mêmes, à titre personnel, sont de ce fait devenus des victimes, au sens où le terme est utilisé dans le Protocole facultatif.

9.Pour le cas où la communication a été jugée recevable, ces mêmes points exposés ci‑dessus influeraient sur la question de savoir s’il y a eu atteinte aux droits des auteurs. Évidemment, les membres de la Commission ont droit à la liberté d’expression, mais pour conclure à une violation du Pacte, le Comité doit être convaincu que ce droit a été indûment restreint. Pour les mêmes raisons que celles exposées ci-dessus, nous ne pensons pas qu’il y ait effectivement eu atteinte au droit des auteurs à la liberté d’expression et, partant, la question de savoir si les restrictions étaient justifiables ne se pose pas.

10.En conséquence, nous estimons que la communication n’aurait pas dû être jugée recevable, et que dans le cas où elle l’a été, il n’y a pas eu violation des droits que l’article 19 du Pacte garantit aux auteurs.