人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》第五条第四款通过的关于第3587/2019号来文的决定* **
来文提交人: |
A.Y.O.AQ (由律师DavideGalimberti代理) |
据称受害人: |
提交人 |
所涉缔约国: |
意大利 |
来文日期: |
2018年5月2日(首次提交) |
参考文件: |
根据委员会议事规则第92条第2款作出的决定,已于2019年4月10日转交缔约国(未以文件形式印发) |
决定通过日期: |
2022年3月25日 |
事由: |
以家庭关系为由驳回公民身份申请 |
程序性问题: |
不可受理――未用尽国内补救办法;证据不足 |
实质性问题: |
隐私权;法律面前的平等保护(不歧视) |
《公约》条款: |
第十七条和第二十六条 |
《任择议定书》条款: |
第二条和第五条第二款(丑)项 |
1.1来文提交人A.Y.O.AQ,生于1976年7月25日,约旦国民,她于2018年5月2日提交来文,并于2018年11月21日提交了补充资料。她声称,意大利内政部驳回了她的意大利公民身份申请,侵犯了她根据《公约》第十七条和第二十六条享有的权利。意大利批准了《公约》第一项任择议定书,该议定书于1976年3月23日生效。提交人由律师(Davide Galimberti)代理。
1.22020年12月17日,委员会根据议事规则第92条第7款,通过其新来文和临时措施特别报告员行事,决定不接受提交人提交的新一轮评论意见。
提交人陈述的事实
2.1提交人自1999年以来一直与她的丈夫H.E.一起在意大利生活。他们的两个孩子分别于2001年和2005年出生,在意大利生活和学习。提交人目前任教于威尼斯大学,此前曾在米兰任教。
2.2提交人于2014年1月7日申请意大利公民身份。她说,她是以自己的名义申请公民身份,因为她满足社会和经济融合相关要求,包括有足够的收入、没有犯罪记录,在意大利连续居住十年以上。2016年10月26日,她收到内政部2016年9月22日的来信,称她的申请被驳回,因为她丈夫的活动“目的不符合共和国的安全”,而且她与丈夫的婚姻的稳定性和持续时间可能助长“危险”行为。驳回她的申请并没有提及与提交人个人有关的任何事实。提交人说,整个过程的任何阶段都没有与她协商或面谈。
2.32016年12月30日,提交人就内政部驳回其申请的决定向拉齐奥-罗马地区行政法院提出上诉,认为以其丈夫的情况为由驳回其申请具有任意和歧视性。她说,她还没有收到有关该上诉的答复或裁决。
2.42018年1月12日,提交人就自己的上诉案件致函地区行政法院,称驳回她的申请具有任意和歧视性。她在信中说,内政部因她丈夫的活动对她进行评判,以她已婚为由驳回了她的申请。2018年10月22日,提交人再次致函行政法院,重申了相同的论点。
2.5提交人指出,对司法部的决定提出上诉要经历二审程序,首先是向地区行政法院,其次是向最高行政法院上诉,上诉可能需要四年时间才能进入程序的下一步。因此,如果她向行政法院提出的上诉不成功,则从内政部作出初步决定到最高行政法院作出最后决定可能总共会过去8年时间,这意味着她可能要到2024年才能收到最后决定。
2.6提交人于2014年1月7日提交了意大利公民身份申请,自2016年12月30日以来一直在等待地区行政法院对其上诉作出裁决。提交人声称,这一拖延属于《任择议定书》第五条第二款(丑)项意义上的“不合理拖延”,而且没有其他有效的国内补救办法。
2.7提交人说,同一事项过去和现在均未受到另一国际调查程序或解决办法的审查。
申诉
3.1提交人声称,驳回她的意大利公民身份申请,违反了《公约》第十七条规定的私生活、家庭、住宅或通信不受无理或非法侵扰的权利,也违反了名誉和信用不受非法破坏的权利。
3.2此外,提交人说,根据与她无关而与她丈夫有关的事实拒绝给予她意大利公民身份,这一事实构成基于性别的歧视,属于意大利违反《公约》第二十六条的行为。她认为,第二十六条所载的平等原则不允许缔约国仅以她的婚姻状况和她丈夫的情况为由拒绝给予她公民身份。提交人说,如果她没有和她的丈夫结婚,内政部就会给予她意大利公民身份,因为她符合所有其他要求。
3.3提交人还对上诉程序的持续时间表示不满,声称不应有的拖延违反了《公约》第二十六条。
缔约国关于可否受理和实质问题的意见
4.12019年10月9日,缔约国提交了关于提交人的来文可否受理和实质问题的意见,其中回顾了意大利的宪法框架,包括尊重法治和人权及基本自由。
4.2意大利宪法保证和保障制度也体现在“两级裁决原则”上,这一原则通过上诉制度实施,其特点是存在三个可能的司法程序级别。每个阶段代表更高一层的裁决。虽然提供了广泛的保障,但上诉制度和三个可能作出裁决的级别可能会导致拖延解决本案所涉争端。除正当法律程序原则外,缔约国《宪法》还规定了最高行政法院和宪法法院的作用。
4.3关于事实,缔约国指出,2016年12月,提交人就其公民身份申请被驳回一事向地区行政法院提了出上诉。缔约国承认,截至其向委员会提交意见之日(2019年10月9日),提交人的上诉尚未得到裁决。
4.4在向地区行政法院提出上诉之后,提交人向委员会提交了一份关于案件程序时间过长和她所称受到歧视性待遇的申诉。
4.5关于行政程序的期限,缔约国提到了意大利的规范框架,根据该框架,在下列情况下可认为遵守了合理期限:(a) 初审程序不超过三年;(b) 二审程序期限为两年;(c)判定合法性期限一年。为计算案件程序的时长,登记申诉或发出传票通知被视为程序开始的时间。
4.6在本案中,因为针对公民身份申请被驳回向地区行政法院提出上诉的期限尚未达到三年这一最低限,所以没有违反申诉人的合法预期。
4.7关于提交人根据《公约》第十七条和第二十六条提出的指称,缔约国指出,在共和国境内合法居住超过10年的外国人可被给予意大利公民身份。在提交人的案件中,驳回她的公民身份申请主要是基于与她丈夫有关的考虑,因为他被认为与某些运动“有染”,这些运动被视为对社会有危险性,其目的不符合国家安全。提交人丈夫的意大利公民身份申请此前也被驳回。他也就驳回决定向地区行政法院提出了上诉,该法院在2013年6月4日第5577/13号决定中驳回了他的上诉。在缔约国提交意见时,提交人丈夫的上诉正在等待最高行政法院审理。
4.8内政部在2016年9月26日的决定中驳回了提交人的公民身份申请,“因为考虑到她的丈夫(H.Q.先生)与不符合共和国安全的运动有染,这阻碍了授予其公民身份。其家庭关系表明,存在着长期稳定和持久的纽带,因为它植根于家庭以及相互联系的情感,结果是父母和情感的稳定促使有关方面可能只是出于情感原因,帮助实现被认为对共和国安全有危险的行为”。
4.9关于违反第十七条和第二十六条的指称,由于驳回提交人的公民身份申请据称是基于完全可归咎于其丈夫的事实和行为,缔约国称,给予意大利公民身份的先决条件,是确定不存在可能危及公民自由与和平共处价值观的因素或情况。事实上,意大利共和国的安全利益高于获得或承认意大利公民身份的个人利益。鉴于公民身份具有不可撤销性,所以要求“毫无疑问,不得有申请人不可靠的情况,同时还要对未来前景进行评估,评估作为意大利共和国建国基础的宪法价值观是否会得到充分遵守”。在此背景下,意大利宪法法院申明,《宪法》第52条反映了国家安全利益与国家完整性和独立性之间的关联。缔约国还说,恐怖主义和极端主义当前急剧增加,令人震惊,因此在给予公民身份这一行政实务方面必须特别谨慎和小心。
4.10因此,婚姻状况以及由此自然产生的物质和精神交流的情况可由行政当局行使酌处权加以评估,以保护公共秩序和安全等最高利益,某人被认为与在意大利实现和平与自由的公民共存“目的不相符”的运动和团体接近和“有染”,因此驳回了他的妻子的意大利国籍申请。另一方面,在对给予公民身份的申请进行评估时必须行使预防和防范职能,行使这一职能时尤其需要谨慎,但同时也必须考虑到,在最初的否决结果所依据的客观条件发生变化后,可以重新进行申请;或者更一般而言,为了获得行政部门的重新评估,在初步评估五年后可以重新申请。最后,缔约国指出,提交人可以针对驳回其申请的决定利用有效的国内补救办法,她的案件不存在司法不公的情况。
4.11基于上述解释,缔约国请委员会宣布提交人的申诉不可受理,因为没有用尽可用的国内补救办法,而且申诉缺乏充分的证据,或者说指称不实。
提交人对缔约国意见的评论
5.12019年11月13日,提交人提交了对缔约国2019年10月9日的意见的评论,认为缔约国没有就她的申诉提供任何新的资料。相反,缔约国的意见可被视为承认确实发生了她所指控的侵权行为。
5.2提交人2018年5月2日的初次来文表明,存在违反《任择议定书》第五条第二款(丑)项和《公约》第十七条的情况;2018年6月9日和2018年11月21日的简要说明对此作了补充,这些简要说明支持提交人关于她在《公约》第十七条和第二十六条下享有的权利受到侵犯的指称。
5.3首先,提交人重申,她就自己的公民身份申请被驳回提出的上诉程序受到无理拖延,在进行三次催促,要求紧急裁决后,地区行政法院答复说,法院不能加快诉讼程序,因为案件是按时间顺序审理的。提交人认为,行政法院将无法遵守不超过三年作出一审判决的法定时限(2019年12月30日到期)。提交人回顾说,她受到了歧视,因为在合理时间内对她的案件作出裁决的权利没有得到尊重。
5.4关于根据《公约》第十七条和第二十六条提出的指称,提交人重申,她因其丈夫的情况而受到评判,这具有歧视性。不考虑她自己的情况也相当于违反尊重私人和家庭生活的权利。
5.5提交人反对对她丈夫的错误假设,这些假设对提交人造成了负面影响。提交人称,宪法法院曾在第78/2019号判决中裁定,夫妻之间没有亲属关系,因此不存在这种“虚假联系”。这一原则驳斥了行政当局根据所称提交人丈夫的活动来评判提交人的“虚假和毫无根据”的说法。2019年10月29日,提交人要求行政当局重新评估拒绝其公民身份申请的情况,但未得到答复。最后,提交人谴责缔约国提到恐怖主义激增的问题,认为这是对她的冒犯,并要求缔约国道歉。
缔约国的补充意见
6.12020年11月9日,缔约国回顾其2019年10月9日的意见,重申提交人可以采用既可用又有效的国内补救办法。
6.2从司法角度来看,提交人于2016年12月30日向地区行政法庭提出上诉(NRG 15655/2016),案件于2017年1月16日被分配到该法院prima-ter审判庭。提交人请求撤销内政部2016年9月22日驳回提交人意大利公民身份申请的决定(K10/458855/R)。提交人的上诉在提交时被列为普通上诉,其中没有采取预防措施的要求。然而,该上诉对司法部根据《行政司法法典》第116条拒绝提供机密信息的做法提出了质疑。
6.3关于获取信息的这一具体请求,上诉合议庭于2017年3月7日举行了一次特别会议,通过了第3894/2017号合议庭命令,于2017年3月24日公布。根据该命令,只有在涉及任何非机密或已解密文件的情况下,才可接受上述请求,不得提供具有机密或保密性质的文件。与此同时,定于2017年4月28日举行新的会议。提交人就第3894/2017号合议庭令,向最高行政法院(第三分部)提出质疑,最高行政法院通过2017年6月22日公布的第2574/2017号命令,接受了关于预防性措施的上诉。
6.4在2017年4月28日举行的会议上,应提交人律师的请求,案件被推迟到定于2017年5月9日的下一次会议审理,以便研究行政当局根据司法当局的初步命令于2017年4月27日提交的文件。在其他有关各方在场的情况下,于2017年5月9日举行的合议庭会议应提交人律师的请求再次推迟,日期待定。从提交人2017年5月3日的辩护陈述中可以推断,请求推迟的原因,是最高行政法院尚未对有关上述合议庭第3894/2017号命令提出的上诉(不包括内政部提供机密信息的部分)作出裁决。
6.52020年1月24日,提交人除要求欧洲法院作出初步裁决以外,还根据《行政司法法典》第55条,首次提出了关于合议庭预防措施的请求。2020年4月21日,法官合议庭根据关于预防措施的申请,通过了第3060/2020号预防措施命令,该命令规定于2021年1月11日举行公开听证会,以处理上诉案件的实质性问题,同时考虑到提交人2020年1月24日提出的将其与未决的实质性问题相配合的请求。
6.6案卷中有4项紧急审议请求,有三项分别于2017年1月13日和10月31日、2019年1月10日提交,但被区域行政法院院长以缺乏处理能力为由驳回,另一项于2019年10月31日提交。在此背景下,应注意以下事实:(a) 上诉案件按时间顺序处理,同时遵守行政司法院长理事会规定的法官工作量限制;(b) 就此案诉讼类型而言,行政法院没有规定缩短或加快诉讼程序,也没有规定加快确定案件实质的优先途径;(c) 本案中未作出裁决的上诉案件考虑了提交人要求的、也是司法当局认为必要的初步评估所需的时间,此外也考虑了提交人要求的完成上诉程序预防阶段措施所需的时间。诉讼程序的拖延为最低限度的拖延,程序目前正在进入尾声,定于2021年1月11日举行公开听证会。
6.7此外,提交人请求重新评估内政部2016年9月22日驳回提交人公民身份申请的决定,缔约国提到关于这一请求的实质性立场,即审查期间发现提交人的丈夫与目的不符合意大利安全的运动有染,这构成不授予意大利公民身份的理由。提交人要求对驳回决定进行复审基于两个理由:第一,假设提交人与其丈夫之间存在血缘关系并据此对相关人士进行评判,这是错误的。第二,提交人申诉说,行政当局的行为导致她受到歧视,行政当局违反了《宪法》第3条、《欧洲人权公约》第8条和第14条、《欧洲人权公约》第12号议定书第1条和《公约》第十七条。
6.8缔约国还回顾了国家法院的一贯判例,根据这些判例,即使符合要求,而且没有任何阻碍因素,也不会自动授予意大利公民身份。不存在被授予公民身份的权利。这一过程是仔细权衡各个重要因素的结果,以评估国家大家庭永久接纳一名新成员是否存在具体的公共利益。从这一角度出发,在审议基于居留情况给予意大利公民身份的申请时,根据第91/1992号法令,在一般规范性框架内,区域行政法庭拥有极大的评估酌处权。评估不能完全基于是否满足法律规定的要求,例如外国人在该国境内居住的年限达到法律规定的年限,或核实外国人有长期职业和足够的收入,还必须考虑到若干其他因素,根据这些因素推断是否应将外国人永久纳入国民社会。
6.9一个希望获得意大利公民权的外国人必须证明其同化和融合的程度,这一程度可以从遵守刑法规则的情况进行推断,更有理由从尊重国家安全原则的情况进行推断。评估公民身份申请是一个复杂程序,从安全机关和机构获取资料被视为该程序的一个必要步骤,这些机关和机构在体制上有权核查是否存在与国家安全有关的因素。必须保障国家安全这一首要利益,这必然是比外国人获得意大利公民身份更高的利益,因此要求“就作为意大利共和国建国基础的宪法价值观是否得到充分遵守而言,毫无疑问,不得有申请人不可靠的情况,包括未来可能不可靠的情况”。鉴于审查的问题十分敏感,包括持有意大利国籍的人的行为可能对国际关系产生影响,因此完全有理由使用严格的参数,以确定申请公民身份的人是否具有危险性。在这方面,最高行政法院的裁决阐明,“可以说,有疑问的情况就足以作为驳回的正当理由”。行政判例一直承认,国家安全的概念甚至可能涉及一名外国人的具体关系和所属运动,由于持有极端主义立场,其所属运动可能影响秩序和公共安全,或散布可能危及国民群体的价值观。
6.10关于提交人因为其丈夫而被评判的说法,应当指出,通过确认行政行为的合法性,判例已多次承认,婚姻关系表明,存在着比被认为足以支持驳回公民地位申请的关系稳定得多的关系,因为它植根于家庭及其相关的情感关系。正是由于存在这类纽带,所以不能排除家庭成员可能被诱导做出从国家安全角度来看具有潜在危险的行为。在公民身份申请人亲属报告的刑事定罪案件中,行政法官也发现家庭关系的相关性,在考虑到国家安全可能面临的风险时,更应该考虑这种关系。
6.11关于驳回提交人的申请时提到家庭关系,应当指出,由于使用标准化公式而造成资格不符,并不减损行政当局所作评估的合理性,行政当局认为,有效的稳定关系可能助长被认为对国家安全有危险的行为。因此,提及宪法法院对婚姻和家庭关系作出区分的判决是不恰当的。在本案中,正是采用了广泛理解的家庭关系来评估被视为对国家安全构成危险的行为。
6.12最后,缔约国指出,所进行的调查不是基于限制自由或其他受宪法保障的权利的措施,而是要求进行一项评估,涉及国家增加公民人数的主权权力。鉴于上述情况,关于行政当局施加歧视性待遇的指责是完全没有根据的,因为行政当局的行为遵守了赋予它的特权,完全符合行政法官所确认的原则。事实上,行政当局在评估意大利公民身份申请时,不以性别作任何区分,没有任何侵犯有关个人私生活的行为,而是评估外国人融入社会的程度:这种评估必然涉及家庭关系,而家庭关系构成该外国人的身份或背景参照。缔约国重申,来文提交人的指称明显缺乏证据,或指称不实。
委员会需处理的问题和议事情况
审议可否受理
7.1在审议来文所载的任何请求之前,委员会必须根据其议事规则第97条,决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
7.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项的要求,委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。
7.3委员会回顾其判例,即提交人必须用尽所有国内补救办法,以满足《任择议定书》第五条第二款(丑)项的要求,只要这些补救办法在当前案件中似乎有效,且提交人实际上可以利用这些办法。委员会注意到,提交人声称,她根据《公约》第十七条和第二十六条所享有的权利受到侵犯,因为她的公民身份申请因与她丈夫有关的情况被驳回,没有听取她本人的意见,她向国内法院提出的上诉程序受到不应有的拖延。在此背景下,委员会注意到,提交人主要对事实和证据提出了质疑,并反对内政部使用机密资料来评估她基于居留情况提出的公民身份申请,根据法律,国家在很大程度上对评估拥有酌处权。委员会还注意到,缔约国对本来文的可受理性提出了异议,理由是未用尽可用的国内补救办法,因为在提交人初次提交来文时,区域行政法院的上诉程序尚未进行,而且提交人缺乏证据。
7.4委员会注意到缔约国的论点,即提交人于2016年12月30日向地区行政法院提出上诉,反对其申请被驳回,案件已排定审理时间,但提交人提出了几项暂停上诉程序的动议,等待对她提出的有关查阅行政当局在评估其申请时使用的机密资料的请求作出决定。提交人随后向最高行政法院提出上诉,反对合议庭关于禁止查阅司法部机密资料的命令(上文第6.4段)。委员会注意到,提交人同时一再敦促行政法院对她的上诉作出决定。就此问题,委员会注意到缔约国的说法,即提交人于2020年1月24日提交了关于合议庭查阅所有档案资料的预防措施请求,已定于2021年1月11日举行公开听证会,以处理上诉案件的实质性问题(上文第6.5段)。委员会注意到缔约国的说法,即上诉程序是按提交材料的时间顺序安排的,不能加快,提交人案件程序的持续时间部分归因于处理提交人有关预防措施的请求和其他初步评估(上文第6.6段)。委员会还注意到,提交人向委员会提交的来文是在2018年5月2日提交的,当时国内上诉程序尚未进行,但属于法定期限以内。委员会还注意到提交人的说法,即一审上诉程序不会在三年的法定期限内结束。然而,缔约国认为,提交人已享有获得可用和有效的国内补救办法的权利。在这方面,缔约国指出,提交人的上诉程序拖延时间很短,她仍然可以就行政法院的决定向最高行政法院提出二审上诉。
7.5鉴于上述情况,委员会认为,提交人没有以令人信服的方式作出解释,说明缔约国认为可用于对驳回她的公民身份申请提出上诉的司法补救办法为什么对她的案件无效,因为她提出了几项程序性动议,而缔约国就这些动议采取了行动;她的一审上诉收到了最后裁决;提交人仍可向最高行政法院提出进一步上诉。委员会回顾其判例说,仅仅怀疑国内补救办法的有效性并不能免除对提交人用尽国内补救办法的要求。因此,委员会认为,由于没有用尽可用的国内补救办法,根据《任择议定书》第二条和第五条第二款(丑)项的要求,委员会不能审查提交人在《公约》第十七条和第二十六条之下提出的申诉。
8.因此,委员会决定:
(a)根据《任择议定书》第二条和第五条第二款(丑)项,来文不予受理;
(b)将本决定通知缔约国和提交人。