联 合 国

CCPR/C/135/D/3297/2019

公民 及 政治权利 国际公约

Distr.: General

17August2023

Chinese

Original: Spanish

人权事务委员会

委员会根据《任择议定书》第五条第四款通过的关于第3297/ 2019号来文的意见* ** ***

来文提交人:

OriolJunquerasiVies、RaülRomevaiRueda、JosepRulliAndreu和JordiTurulliNegre (由NicoKrisch代理)

据称受害人:

提交人

所涉缔约国:

西班牙

来文日期:

2018年12月18日(首次提交)

参考文件:

根据委员会议事规则第97条作出的决定,已于2019年2月1日转交缔约国(未以文件形式印发)

意见通过日期:

2022年7月12日

事由:

在对据称的叛乱罪进行刑事调查期间暂停一个地区议会议员的职务

程序性问题:

同一事项在另一国际调查程序下审议用尽国内补救办法

实质性问题:

投票和选举;参与公共事务

《公约》条款:

第二十五条

《任择议定书》条款:

第五条第二款(丑)项

1.1来文提交人是Oriol Junqueras i Vies、Raül Romeva i Rueda、Josep Rull i Andreu和Jordi Turull i Negre。提交人是西班牙国民,分别生于1969年4月11日、1971年3月12日、1968年9月2日和1966年9月6日。他们声称,缔约国侵犯了他们根据《公约》第二十五条享有的权利。《任择议定书》于1985年4月25日对缔约国生效。提交人由辩护律师代理。

1.2在最初提交的材料中,提交人请委员会敦促缔约国采取临时措施,撤销对他们公职的暂停,直到对他们进行审判,以及用尽他们可能提出的上诉。2019年2月1日,委员会通过新来文和临时措施特别报告员行事,请缔约国就提交人关于采取临时措施的请求提交意见。缔约国于2019年3月1日提交了意见,并于2019年4月3日提交了补充资料。2019年5月22日,提交人提交了关于临时措施请求的补充资料,缔约国要求中止来文。 2019年9月10日,提交人就缔约国要求中止来文提交了评论。

1.32020年7月22日,新来文和临时措施特别报告员代表委员会通知各方,鉴于诉讼程序的进展,提交人关于采取临时措施的请求已无实际意义。然而,委员会拒绝了缔约国关于终止来文的请求,因为这些事态发展并不意味着所称过去侵犯提交人权利的行为没有发生。

提交人陈述的事实

2.1提交人是加泰罗尼亚政府的前成员。Junqueras先生为副主席,Romeva先生、Rull先生和Turull先生为部长。他们声称,他们以支持独立的纲领当选,他们帮助发起和支持2017年的独立公投。

2.22017年9月6日,加泰罗尼亚议会通过了第19/2017号法令,授权举行加泰罗尼亚独立公投。2017年9月7日,宪法法院暂停了该法案,等待对其合宪性的裁决。尽管如此,公投于2017年10月1日举行,43%的选民参加了公投。参加全民投票的人中共有92%投票赞成独立。提交人指出,公民投票当天,缔约国派往加泰罗尼亚的约6,000名警察进行了严厉干预。结果,约900人受伤,许多公民投票组织者被捕。

2.32017年10月17日,宪法法院裁定第19/2017号法令违宪,无效。提交人声称,加泰罗尼亚议会和政府邀请缔约国政府进行对话,以期和平解决宪法危机,并接受国际调解。然而,缔约国政府拒绝了这一邀请。2017年10月27日,加泰罗尼亚议会宣布独立,并立即被缔约国政府根据《宪法》第155条解散。缔约国政府定于2017年12月21日举行新的地区选举。

2.42017年10月30日,缔约国总检察长以叛乱罪和挪用公款罪对提交人提起刑事诉讼。2017年11月2日,国家高等法院调查法官裁定,提交人应受到审前拘留。2017年11月24日,最高法院对有关的刑事诉讼行使管辖权。2017年12月4日,最高法院维持了对Junqueras先生进行审前拘留的决定,并为释放Romeva先生、Rull先生和Turull先生设定了保释金。

2.52018年3月21日,最高法院调查法官正式授权决定对提交人提起刑事诉讼。2018年3月23日,同一名法官发布命令,延长对Romeva先生、Rull先生和Turull先生的拘留。提交人从那时起一直处于审前拘留,只能通过代理投票的方式参与议会事务。他们要求出席议会会议的请求遭到拒绝。Turull先生在第二次被审前拘留时曾是加泰罗尼亚主席候选人,但被阻止作为候选人参加定于次日(2018年3月24日)举行的选举。2018年5月,Rull先生和Turull先生被任命为加泰罗尼亚政府部长,但被阻止就职。2018年6月26日,最高法院上诉庭驳回了对调查法官的决定的上诉,允许启动刑事诉讼的裁定。

2.62018年7月9日,调查法官宣布调查阶段已经完成,并通知加泰罗尼亚议会,提交人已被暂停(自动并根据《刑事诉讼法》第384条之二)公职和职位,议会主席团必须采取必要措施执行法律规定。

2.7提交人申明,缔约国《刑法》第472条所载的叛乱罪定义规定:“凡为下列任何目的发动暴力和公开起义者,将被控叛乱罪:1. 废除、中止或修改全部或部分宪法。[……] 5. 宣布国家领土的一部分独立[……]”。他们补充说,缔约国《刑事诉讼法》第384条之二规定:“一旦签署了拘押令,并下令对武装团伙成员或同伙、恐怖分子或叛乱分子所犯罪行进行审前拘留,担任公职的被告在监禁期间将自动被停职”。

2.82018年7月30日,最高法院上诉庭驳回了提交人对调查法官裁决的上诉。据提交人称,法院指出,第384条之二自动生效,符合提交人的政治权利。Junqueras先生和Romeva先生以及Rull先生和Turull先生分别于2018年9月19日和2018年10月10日向宪法法院提交了保护宪法权利的申请,反对最高法院的决定。他们还要求采取预防措施,暂缓执行暂停其职务的决定。提交人指出,在提交个人来文时,宪法法院尚未就案情或关于采取预防措施的请求作出裁决。2018年10月24日,最高法院宣布对提交人的叛乱罪等口头诉讼程序开始。

申诉

3.1提交人声称,除非有法律规定的客观和合理的理由,并包括公正的程序,否则不得中止或排除他们行使《公约》第二十五条规定的政治权利。 他们补充说,在对选举获胜的候选人施加限制从而损害选民意愿的表达自由时,必须提出特别有力的理由。 当限制如本案那样不是针对政治团体的个别代表,而是针对其领导人时,并且当限制是在刑事审判结束之前根据程序保障措施实施时,就应受到特别的审查。提交人声称,停职:(a) 没有法律规定的合理和客观理由;(b) 是任意的,因为没有考虑到提交人的个人情况;(c) 没有受到正当程序和公正性的保障。

3.2关于第一点,提交人辩称,法律没有规定暂停其职务,因为根据国内法,只有为某些目的,包括宣布缔约国部分领土独立而发动暴力和公开起义(见第2.7段),才构成叛乱罪。他们补充说,暴力因素是叛乱罪定义的核心,《刑事诉讼法》第384条之二将叛乱等同于恐怖主义和武装团伙成员的事实就表明了这一点。提交人解释说,对最高法院来说,暴力因素存在于一项政治计划中,涉及利用民众抗议对缔约国施加压力。 提交人补充说,最高法院认为暴力是两起事件的特征。第一次是在2017年9月20日举行的示威活动,总体上是和平的,只有少数参与者对警车造成损坏。第二次是2017年10月1日举行的公投,尽管正如世界各地的记者所报道的那样,当天唯一的暴力行为是由试图闯入挤满公民的投票站的警察实施的。提交人声称,在这两起事件中,他们和加泰罗尼亚政府和民间社会的其他领导人一直敦促公民严格以和平方式行事。

3.3提交人辩称,这些事件通常不会被描述为暴力事件。他们指出,德国法院就引渡加泰罗尼亚政府前主席Puigdemont先生作出的裁决强调了这一点。该法院指出,Puigdemont先生打算利用民主手段使分离主义事业合法化,有一个放弃暴力的不成文协议,根据德国法律,归咎于他的行为不构成犯罪。 正如提交人所指出的,法院指出,在社会民主国家,《宪法》要求刑事司法系统在干预政治争端时实行克制。有鉴于此,法院驳回了以叛乱罪引渡Puigdemont先生的请求。 提交人指出,促进和保护意见和表达自由权问题特别报告员呼吁缔约国当局不要以叛乱罪起诉加泰罗尼亚政治领导人:“我感到关切的是,对不涉及暴力或煽动暴力的行为提出叛乱指控,可能会干涉公众抗议和持不同政见的权利。”

3.4提交人声称,最高法院选择对暴力行为作出歪曲的解释,背离了宪法法院以前所作的限制性解释,宪法法院承认,叛乱顾名思义是由意图非法使用战争武器或爆炸物破坏宪法秩序的团体进行的。 提交人指出,调查法官在2018年7月9日就停职问题作出裁决时没有提到这一判例法。提交人指出,约有100名西班牙法律专家表示反对指控提交人犯有叛乱罪的决定, 理由是必须发生暴力起义才能构成这一罪行。2018年底,120多名法律专家重申了这一观点。 他们补充说,甚至缔约国的总检察长也决定不提出叛乱指控,使她的立场与调查法官和对提交人提出指控的其他各方(缔约国检察官和Vox政党)的立场不同。他们解释说,她仅限于对煽动叛乱、不服从命令和挪用公款等罪行提出指控,这些指控都不会导致自动暂停公职。

3.5提交人辩称,对法律的这种解释也是不合逻辑的。他们声称,如果参加民众抗议以期对国家施加压力,使其进行宪法改革,是中止政治任务的理由,那么政府就可以完全无视《公约》第二十五条规定的保障。提交人辩称,他们的案件可与此类情况相比较:即“政党如和平宣传不为政府或大多数民众所接受的思想的”, 其活动就受到限制,因为这事关赞成独立的政治团体的大多数领导人被停职。他们解释说,据委员会认为,缔约国必须证明,禁止结社和对参加这类组织的个人提出刑事起诉,是避免对国家安全或民主秩序造成实际而不仅仅是假设的危险所必需的,而且不太具有侵入性的措施不足以实现同样的目的。

3.6关于第二点,提交人说,限制《公约》第二十五条规定的权利的决定必须考虑到每个案件中干涉的严重性和理由的力度。他们认为,《刑事诉讼法》第384条之二的自动适用没有给这种个别评估留下任何余地。他们的结论是,最高法院的广义解释导致个人在完全不同的情况下被暂停公职,因此,如果不对每一案件施加限制的理由进行进一步的个别审议,就不能认为这一措施是相称的。

3.7关于第三点,即最后一点,提交人说,《公约》第二十五条要求,解除当选官员职务的理由应在包含公正和公平程序的条款中加以规定(见第3.1段)。他们的理解是,根据《公约》,这种情况下不能完全排除将某人免职的可能性。然而,这种解职始终必须受到审查,有特殊理由,并符合程序完整性的高标准。他们回顾,委员会确定,在一个政府的反对派在调查后被定罪或送交审判的案件中,任何中止或损害其投票权或竞选权的行为,如果是在不遵守正当程序的审判中造成的,都可被视为任意行为。 提交人声称,对他们的停职不符合《公约》第二十五条规定的正当程序审查的高标准,除其他外,这使人对有关法院的公正性产生严重怀疑。

3.8关于用尽国内补救办法的要求,提交人辩称,他们已经用尽了所有可用和有效的补救办法,以争取撤销对他们的停职。他们认为,尽管他们都在2018年10月向宪法法院提交了宪法权利保护申请,包括要求采取预防措施,但这些申请不能说产生了效力。他们解释说,2018年12月11日,宪法法院驳回了在一起平行案件中采取预防措施的请求,在这起案件中,公民要求撤销对提交人的停职,理由是停职侵犯了他们自己的表决权。提交人指出,在该案中,法院没有考虑预防措施是否会成功,而只是将其决定基于这样的论点,即撤销暂停将等同于预期可能会有一个有利于保护申请的裁决。 提交人辩称,这一推理也可适用于他们自己提出的采取预防措施的请求,因此,这些请求没有成功的希望。他们指出,政治权利对时间的推移特别敏感, 暂停他们的职务将使他们的选举胜利无效,因为宪法法院平均需要两年时间对案件的是非曲直作出裁决,甚至可能需要更长的时间。他们声称,在这种情况下,就用尽国内补救办法而言,要求保护宪法权利的申请不再值得考虑,因为它无法防止对他们权利的不可弥补的损害。

3.9提交人请委员会宣布:(a) 暂停他们的职务违反《公约》第二十五条;(b) 要求缔约国及其所有机构撤销停职。

缔约国关于可否受理和实质问题的意见

4.1缔约国在2020年11月20日关于可否受理和案情的意见中指出,提交人同意在停职期间由其议会小组的其他成员接替。它补充说,除Romeva先生外,所有提交人均于2019年5月17日辞去自治议会议员职务,以担任他们于2019年4月当选的国民议会众议员。 它解释说,2019年10月14日,最高法院刑事庭判定提交人犯有煽动罪,而不是叛乱罪,并立即撤销了对Romeva先生的自治议会停职。

4.2首先,缔约国辩称,根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项,应宣布来文不可受理,因为在来文提交时,尚待审理的宪法权利保护申请尚未得到解决。它解释说,宪法法院分别于2020年1月28日和2月25日对这些申请作出裁决。它辩称,尽管提交人声称要求保护宪法权利的申请无效,但他们对国内补救办法的有效性的怀疑并不能免除他们用尽这些补救办法的责任, 他们必须作出应有的努力来利用这些补救办法。 它指出,提交人必须证明现有补救办法无效。 最后它补充说,委员会确定,推迟两年审议宪法诉讼并没有被不适当地拖延。

4.3第二,缔约国辩称,《公约》第二十五条没有遭到违反,因为《刑事诉讼法》第384条之二规定了停职措施。这一条符合《公约》,因为所涉措施是合理和客观的,而且在提交人的案件中是以个人化和相称的方式适用的。

4.4关于《刑事诉讼法》第384条之二是否符合《公约》的问题,缔约国确认,该条是1988年制定的,并于1994年由宪法法院宣布符合宪法。因此,不能说通过这项决定是为了限制提交人的权利。 缔约国辩称,这一程序规则所规定的暂停就业和公职的措施是:(a) 维护民主社会所必需的,因此是合理的;(b) 客观,因为其目的具有一般范围,不针对任何特定个人;(c) 相称,因为归咎于个人的攻击是对民主社会本身的攻击;及(d) 在刑事诉讼已进入后期阶段时采用,即,在已发出拘押令和已下令审前拘留之后。

4.5关于第384条之二,缔约国辩称,对提交人适用该条是:(a) 根据该条本身规定的要求;(b) 以个人化的方式确保对提交人政治权利的限制尽可能适度,并尽可能不损害他们在加泰罗尼亚议会中的政治团体的利益。关于第一点,缔约国声称,对提交人适用第384条之二的方式符合该条规定的要求。在这方面,提交人:(一)被控犯有叛乱罪;(二)被审前拘留;及(三)对他们的拘押令已发出。 关于第二点,缔约国解释说,在2018年7月9日发布命令时,尚未完成对提交人的个别适用暂停措施。相反,正如该命令本身所表明的那样,加泰罗尼亚议会负责执行该命令。缔约国解释说,加泰罗尼亚议会以个别化的方式执行了这项决定,以确保议会多数不被改变。为此,议会用同一团体的其他议员替换了被停职的议员,这一措施得到了提交人议会团体和提交人本人的批准。 因此,缔约国辩称,中止不是“自动的”,因为它需要议会的参与,而议会在实施中止时,对提交人的政治权利,进而对其议会团体的权利限制最少。它强调,提交人同意由其议会小组的其他成员接替,尽管实际上只有Romeva先生被接替,因为他是提交人中唯一没有辞去自治议会席位的人。它补充说,暂停措施于2019年10月14日被撤销,当时最高法院裁定叛乱罪不成立,因为缺乏宪法所要求的工具性暴力元素。 因此,调查法官立即撤销了对Romeva先生的停职措施。

4.6关于提交人声称,即法院不公正,以及为了镇压独立运动而提起了一个涉及叛乱罪的诉讼,缔约国强调最高法院――提交人认为它有偏向――裁定叛乱罪不成立,因为没有充分的证据证明暴力是工具性的。 委员会认为,这表明缔约国的司法制度运作正常,因为对调查和审判阶段作了区分,而且刑事诉讼的两个阶段是绝对分开的。它辩称,这些程序令人满意地处理了提交人的主要论点,即没有犯叛乱罪。

提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论

5.1在2021年3月7日的评论中,提交人重申了其初次提交的关于可否受理的论点。他们补充说,未能用尽国内补救办法已不再是一个问题,因为宪法法院在2020年1月28日和2月25日的判决中明确驳回了提交人的上诉。他们声称,在国内法律制度中没有进一步的行动路线。因此,缔约国没有利用关于用尽国内补救办法的规则所提供的机会来通过本国的司法系统对侵权行为进行补救。他们说,如果某一上诉的最后阶段是在来文提交之后但在就可否受理问题作出决定之前, 这对委员会来说通常不是问题。

5.2关于案情,提交人声称,缔约国主要援引了宪法法院的裁决,而这些裁决只是评估了有关法律是否被任意适用。他们补充说,缔约国决不会解决在该具体案件中干涉他们的权利是否有理可寻的问题,因为不存在:(a) 暴力;(b) 个别评估;及(c) 公平及公正的诉讼程序。

5.3就不存在任何暴力行为而言,提交人辩称,《刑事诉讼法》第384条之二确立了一项例外措施,因为在诉讼的预审阶段,不得因叛乱以外的任何罪行而暂停某人的职务。他们声称,叛乱罪要求有“暴力起义”的发生,在他们的案件中从未有任何迹象表明他们发生了这种起义,现在一致认为,他们的行动、呼吁和战略不卷入或涉及到暴力。他们补充说,调查法官对法律作了广义的解释,将政治上的和平对抗从政治生活的中心删除。提交人声称,调查法官认为提交人的行为是“暴力的”,主要是因为在示威和公民投票期间,少数参与者损坏了警车,阻挡了警察的通行,还因为警察使用暴力驱散示威者。他们提请注意委员会第37(2020)号一般性意见,其中指出,不应将此类事件归咎于既没有使用暴力也没有提倡暴力的人。 提交人申明,2019年4月,任意拘留问题工作组认定,提交人的行动是非暴力与和平的,缔约国显然侵犯了加泰罗尼亚独立运动中六名活动家和政治家,包括三名提交人的权利。 他们补充说,甚至最高法院最后也承认提交人的政治行动没有达到构成“叛乱”所必需的暴力程度。

5.4提交人辩称,“叛乱”的指控始终缺乏事实依据,调查法官提出的正式指控是他们被停职的依据,但没有法律依据,而且依赖于对《刑法》过于宽泛的解释。他们补充说,在没有任何暴力行为的情况下,中止是不相称的,也不是基于《公约》所要求的客观和合理的标准。提交人辩称,对于像在审判前中止基本民主权利这样严重的措施,任何较低的门槛都不符合这一要求。他们补充说,表达自由和政治权利是相互关联和相辅相成的。他们认为,非暴力政治运动受到表达自由的保护,不能被用作限制被选举权的理由。

5.5提交人指称,宪法法院在审查暂停提交人职务的决定时,没有适当考虑到论点的是非曲直。他们辩称,法院进行了非常有限的审查,只是试图确定调查法官对法律的解释是否任意、不合理或明显错误,法院排除了这一点。他们声称,法院的推理主要是基于这样的观点,即:对“叛乱”罪的任何解释,如果其中考虑叛乱是否挑战民主国家的本质,都是合理的。 提交人指出,这种做法完全无视《刑法》所要求的对“暴力起义”的字面解释,会容许将该术语适用于一系列和平的政治质疑,包括根本性宪法改革的倡议。他们补充说,这种做法将取消明确的界限,将叛乱罪(可判处最高25年徒刑,并可能在审判前暂停政治权利)变成一种灵活的工具,用以迫害政治反对派。

5.6关于缺乏个别评估的问题,提交人提到,委员会最近强调,在第二十五条规定的权利受到限制的情况下,必须进行这种评估。 他们声称,缔约国的分析是错误的,因为它假定仅仅适用《刑事诉讼法》第384条之二的行为就构成了充分的个别化,而且根据宪法法院本身的说法,该条作为一个法律事项自动适用,在其适用中没有任何解释的余地,只要法律适用于该措施的条件得到满足。

5.7关于在限制《公约》第二十五条规定的权利方面没有开展公正和公平的程序的问题,提交人辩称,最高法院的判决没有客观地评估对其公正性的质疑,而是武断地认为这些质疑没有道理。他们强调,如果考虑到作出暂停决定的程序阶段,即在一名调查法官单独决定不经过任何抗辩性程序就作出叛乱指控的时候,这个问题就更严重了。

缔约国的补充意见

6.1在2021年8月9日的补充意见中,缔约国坚持认为,《刑事诉讼法》第384条之二规定,停职措施可在非常具体的情况下适用,因此不是普遍适用的措施。 它声称,这一规则不是自动执行的。相反,它需要一项将其适用于具体案件的司法裁决,这涉及界定每个案件中与导致适用暂停措施的有限和具体情况相匹配的事实。缔约国重申,对个人最终适用这一措施需要加泰罗尼亚议会采取行动(见第4.5段)。它提请注意欧洲人权法院的判例法,根据该判例法,撤销一个人的政治权利并不一定需要作出具体的司法裁决。 它的结论是,关于暂停的法律符合普遍和区域标准,因为它反映了加强公民责任和尊重法治的必要性,并确保民主制度的适当运作和维护。

6.2缔约国重申,关于停职的决定是在调查阶段作出的,当时调查法官在评估是否有间接证据表明犯了导致停职的罪行。它补充说,这一决定不是最终决定,而是临时决定,在对叛乱行为的诉讼期间适用。它指出,最高法院刑事庭认为,调查法官提到的叛乱罪证据不存在,并在其判决中将这些行为定为煽动罪。因此,调查法官临时采取的暂停措施停止生效。据缔约国称,这一结果表明,在本案中,西班牙刑事司法系统运作正常,调查和审判阶段是分开的,法官是独立和公正的,没有协同工作。

6.3缔约国指出,提交人对事实的评估与调查法官在诉讼中的评估不同。然而,这并不意味着违反了《公约》,除非用委员会的语言来说,法官的评估被认为是任意的或涉及司法不公。虽然有可能不同意调查法官的推理,但这不是任意的,也不涉及司法不公。因此,没有违反《公约》。缔约国辩称,委员会在这一点上的原则是明确的,《任择议定书》并没有授权委员会审查国家法院对事实的评估。

6.4关于提交人声称各国家当局协力反对独立运动,缔约国指出,提交人被审判和定罪的原因是,他们试图通过非法手段获得加泰罗尼亚独立,而没有遵循改革《宪法》的宪法路线,因为宪法允许对领土制度进行修改。它重申,他们的行动违反了法治。它还说,从来没有任何要压制独立运动的愿望。它回顾说,在2017年12月国家政府举行选举后,加泰罗尼亚议会中出现了支持独立的多数派,然后接管了加泰罗尼亚政府。在2021年2月举行的选举之后,加泰罗尼亚政府再次由支持独立的政党组成。在这一背景下,缔约国辩称,在刑事诉讼中采取的每一项司法措施都旨在确保议会中的多数得到尊重,司法诉讼不影响选举结果。因此,在通过暂时中止提交人任务的决定时,采取了步骤,以他们团体中的其他人取代他们,以便加泰罗尼亚议会中赞成独立的多数不会受到影响。这一措施得到了提交人的支持。

6.5最后,缔约国指出,政府从公共利益出发,于2021年6月22日赦免提交人的监狱刑期。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

7.1在审议来文所载的任何请求之前,委员会必须根据其议事规则第97条,决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

7.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项的要求,委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。委员会注意到缔约国对上述条款的保留意见,这使委员会无法在同一事项已经在由另一国际调查或解决程序审查的情况下受理案件。委员会注意到,2019年4月,任意拘留问题工作组发布了两项意见,涉及加泰罗尼亚独立运动中的六名活动家和政治家,包括Junqueras先生、 Rull先生和Romeva先生。 因此,委员会必须决定,就这三位提交人而言,同一事项是否已由另一国际调查或解决程序审查。

7.3委员会回顾其判例,即《任择议定书》第五条第二款(子)项含义内的“同一事项”必须理解为涉及同一提交人、同一事实和同一实质性权利。 在本案中,委员会注意到,提交人的申诉涉及在对他们发出审前拘留令之后,在定罪之前暂停他们的公职和职务,据称这种暂停违反了他们根据《公约》第二十五条享有的权利(见第3.1和3.12段)。然而,委员会注意到,提交工作组的来文涉及对他们的拘留是否任意的问题。委员会还注意到,提交人在提交工作组的来文中援引了《公约》第二十五条。然而,援引这一条并不是针对暂停他们的公职和职位,而是更广泛地说是为了支持他们的申诉,即根据《公约》第九条,对他们的拘留是任意的,因为这是行使《公约》所保障的权利或自由的结果。 因此委员会认为,提交工作组的来文不构成《任择议定书》第五条第二款(子)项含义内的“同一事项”。因此,委员会在不考虑任意拘留问题工作组是否构成“另一国际调查或解决程序”的问题的情况下, 认为根据这一条款受理本来文不存在任何障碍。

7.4关于用尽国内补救办法的要求,委员会注意到缔约国的论点,即应根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项宣布来文不可受理,因为在提交来文时,补救办法尚未用尽(见第4.2段)。然而,委员会回顾其长期以来的判例,即在审议申诉时,国内补救办法是否已经用尽的问题是根据审查来文的时间来确定的。 委员会回顾,程序简约是一个关键问题,因为来文在提交后用尽了国内补救办法,如果因此被宣布不可受理,可以立即重新提交委员会。 委员会注意到,在本案中,双方提交了补充资料和指称,并已将其转交另一方,请其发表意见和评论,使双方有机会对每一项新的事实和相应的指称提出质疑。

7.5委员会还注意到缔约国的论点,即提交人对国内补救办法的有效性的怀疑并不能免除他们用尽国内补救办法的责任,他们应克尽职责利用国内补救办法(见第4.2段)。委员会还注意到,提交人的申诉涉及在对他们发出审前拘留令之后,在定罪之前暂停他们的公职和职务(见第3.1和3.12段),他们在这个问题上应用尽国内补救办法。在这方面,委员会注意到,提交人都向宪法法院提交了附带预防措施的宪法权利保护申请,要求撤销对他们的公职和职务的停职,这些申请最终于2020年1月和2月得到解决。委员会注意到提交人的论点,即这些申请未能有效防止他们据称遭受的不可弥补的伤害(见第4.7和5.1段)。当时,委员会认为这些论点有充分的证据,可以登记个人来文。委员会注意到提交人的论点,即目前对指称的侵权行为没有其他国内补救办法,上述要求保护宪法权利的申请使缔约国有机会利用关于用尽国内补救办法的规则,通过本国的司法系统对侵权行为进行补救(见第5.1段)。委员会注意到,缔约国没有提到提交人在现阶段应用尽的任何其他有效和合理的补救办法。 因此,委员会认为,《任择议定书》第五条第二款(丑)项不妨碍受理本来文。

7.6委员会认为,提交人关于在作出任何判决之前被暂停公职和职务的指称,就可否受理而言,证据充分。由于不存在妨碍受理的其他障碍,委员会根据《公约》第二十五条宣布来文可予受理,并着手审议案情。

审议实质问题

8.1委员会按《任择议定书》第五条第一款的要求,参照当事方提交给它的所有资料审议了本来文。

8.2委员会注意到提交人的指称,即在对他们的刑事诉讼期间,在定罪之前暂停他们的公职和职务,侵犯了他们根据《公约》第二十五条享有的权利,因为在定罪之前暂停公职:(a) 没有法律规定的合理和客观的理由;(b) 是任意的,因为没有考虑到提交人的个人情况;(c) 没有得到正当程序和公正性的保障(见第3.1和3.12段)。

8.3委员会说,《公约》第二十五条是民主政府的核心。 委员会忆及,该条承认并保护每个公民参与公共事务的权利、选举和被选举权利和参加公务的权利。无论一个国家采用何种形式的宪法或政府,公民行使这些权利不得被中止或排除,除非根据客观合理的法律规定的理由,并纳入公平的程序。 委员会注意到,为了使对这些权利的限制被视为依法确立,所涉法律必须是可预测的,这意味着法律的制定必须足够精确,使个人能够根据法律规范自己的行为,而且它不得赋予负责执行法律的人不受约束或全面的酌处权。 委员会还回顾,如果对一项罪行的定罪是中止选举或候选公职的权利的依据,这种限制必须与罪行和所判的刑罚相称。 委员会还回顾,如果这一定罪明显是任意的,或构成明显的错误或执法不公,或导致定罪的司法程序以其他方式侵犯了公正审判权,就可能意味着对第二十五条规定的权利的限制是任意的。 委员会注意到,在对一项罪行作出判决之前而不是之后限制这些权利时,必须更严格地适用第二十五条规定的保障。 因此,委员会必须首先确定提交人在定罪前被停职是否基于法律规定的合理和客观理由。

8.4委员会注意到提交人的论点,即法律并不要求在定罪前将他们停职,因为《刑法》第472条所载的叛乱罪定义只适用于发动暴力和公开起义的人。它还注意到,《刑事诉讼法》第384条之二只有在发生暴力行为的情况下才可适用,提交人的行为不能说满足了这一条件(见第2.7和3.2段)。委员会注意到缔约国的论点,即《刑事诉讼法》第384条之二符合《公约》,因为它规定的中止措施是合理、客观和相称的,而且是在刑事诉讼已经进入后期阶段时采取的(见第4.3和4.4段)。委员会注意到,当事方对《刑事诉讼法》第384条之二需要有叛乱指控没有异议(见第4.5和5.3段)。鉴于这种情况,委员会认为,对定罪前停职的合法性的任何分析都必须包括考虑国家法院如何适用《刑法》关于叛乱罪的第472条的规定,这自动引发了《刑事诉讼法》第384条之二的适用。委员会注意到,甚至在提出指控之前,提交人就提请注意这两项规则之间的关系以及对叛乱罪的审判对其政治权利的影响。

8.5关于《刑法》第472条,委员会注意到缔约国的论点,即调查法官对事实的评估不是任意的,因此不等于执法不公(见第6.1和6.6段)。委员会回顾其既定判例,根据这些判例,通常应由缔约国法院审查事实和证据或国内立法的适用和解释, 除非这些行为具有任意性或构成明显错误或执法不公。 然而,委员会认为,在本案中,并没有要求委员会确定国家法院对国内法的解释或对事实和证据的评估是否充分。委员会必须决定的是,如上文第8.3段所述,国家法院最初适用《刑法》第472条以及随后适用《刑事诉讼法》第384条之二的方式是否符合上文所述《公约》第二十五条规定的要求(第8.3段)。

8.6在本案中,委员会注意到,调查法官指控提交人犯叛乱罪,理由是他们煽动民众抗议,以对国家施加压力,他们甚至承认可能发生暴力对抗, 包括2017年9月20日和10月1日发生的骚乱和暴力行为 (见第3.2段)。在这方面,委员会注意到提交人的论点,即如果动员公众对国家施加压力以实现宪法改革是中止政治任务的充分理由,政府就可以完全无视《公约》第二十五条规定的保障(见第3.5段)。委员会注意到提交人的论点,即一些国家和国际机构已提请注意提交人和加泰罗尼亚其他政治和社会领导人所采取行动的和平性质,他们因叛乱罪被起诉(见第3.3和5.3段)。委员会注意到,缔约国的国内法院最终判定提交人犯有煽动罪,而不是叛乱罪,因为没有实施暴力行为,而这是适用《刑法》第472条所要求的(见第4.1、6.1和6.5段)。委员会回顾,《公约》第二十五条保障的权利与表达自由、集会和结社自由的权利密切相关。 委员会没有评估当时是否有足够的证据证明提交人实施了暴力行为,即在调查机构决定指控时用来解释实体刑法的意义上的暴力行为,但它注意到提交人敦促公众严格保持和平。它还回顾,“有一种推定倾向于认为集会是和平的”,“一些参与者孤立的暴力行为不应归咎于其他人、组织者或集会本身”。

8.7关于《刑事诉讼法》第384条之二,委员会注意到缔约国的论点,即关于中止的法律符合普遍和区域标准,因为它符合加强公民责任和尊重法治的需要,并确保民主制度的适当运作和维护(见第6.4段)。委员会认为,缔约国追求这些目标是正当的。委员会还注意到提交人的论点,即第384条之二规定了一项例外措施,因为它规定在进行刑事审判之前,只有在他或她因叛乱罪被起诉的情况下,才可暂停某人的职务(见第5.3段)。鉴于上述情况,委员会注意到,由于在定罪前就适用了停职这一例外措施,因此,实施这种停职,其遵守《公约》的标准,原则上是比定罪后予以适用要更严格的(见第8.3段)。这一更高级别的核实更具有相关性,因为国内法院决定将定罪前的停职措施作为一个法律事项自动适用,在如何适用上毫无变更的余地,除非满足了该法下适用于停职措施的条件(见第5.6段)。

8.8鉴于上述情况,委员会认为,缔约国没有证明国内法院适用《刑法》第472条以及随后适用《刑事诉讼法》第384条之二符合《公约》第二十五条规定的可预测性要求。同样,在本案的情况下适用了国内法,允许当选官员在定罪之前因据称涉及和平的公共行为罪而被自动停职,不允许对该措施的相称性进行个别分析,因此不能被视为符合合理性和客观性的要求。最后,委员会的结论是,缔约国侵犯了提交人根据《公约》第二十五条享有的权利,因为对提交人提出叛乱罪指控的决定,自动导致他们在定罪前被暂停公职,这没有基于法律规定的合理和客观的理由。

9.委员会依《公民及政治权利国际公约任择议定书》第五条第四款规定行事,认为现有资料显示缔约国违反了《公约》第二十五条。

10.根据《公约》第二条第三款(子)项,缔约国有义务给予提交人有效的补救。这要求缔约国向《公约》权利受到侵犯的个人提供充分赔偿。委员会认为,它在本案中关于申诉实质问题的《意见》是对所认定侵权的充分赔偿。缔约国还有义务采取一切必要步骤,防止今后发生类似的侵权行为。

11.缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,而且根据《公约》第二条,缔约国也已承诺确保在其领土内和受其管辖的所有个人享有《公约》承认的权利,并承诺如违约行为经确定成立,即予以有效且可强制执行的补救。鉴此,委员会希望缔约国在180天内提供资料,说明采取措施落实委员会《意见》的情况。还请缔约国公布委员会的《意见》,并以缔约国的官方语言广泛传播。

附件

[原件:英文]

委员会委员何塞·曼努埃尔·桑托斯·派斯和瓦法阿·阿什拉夫·穆哈哈拉姆·巴西姆的联合意见(反对)

1.我们很遗憾不能同意委员会的意见。由于未用尽国内补救办法,提交人的申诉不应被视为可受理。虽然来文被认为可受理,我们也不会认定提交人《公约》第二十五条下的权利受到侵犯。

2.提交人是加泰罗尼亚政府的前成员。2017年9月6日,地区议会通过了第19/2017号法案,授权就该自治区的独立举行全民公决。就在第二天,西班牙宪法法院暂停了该法,等待就其合宪性作出裁决。尽管作出了这一决定,全民投票还是于2017年10月1日举行,43%的选民参加了投票(见第2.2段)。2017年10月17日,宪法法院裁定第19/2017号法令违宪,无效。加泰罗尼亚议会不管这项裁定,于10月27日宣布独立,但立即被西班牙政府解散。新的地区选举定于2017年12月举行(见第2.3段)。

3.当时,缔约国的政治局势非常微妙,国家的团结濒临瓦解。不仅在加泰罗尼亚,而且在其他地区也发生了示威活动,对国家安全和民主秩序构成了重大风险。提交人知道他们公然违反法律和宪法法院的决定所冒的风险,但他们坚持努力争取加泰罗尼亚的独立。因此,总检察长以叛乱罪和挪用公款罪对他们提起刑事诉讼。调查法官于2017年11月2日将提交人审前拘留。最高法院维持了对其中一名提交人的这一决定,并为其他人规定了保释(见第2.4段)。

4.2018年7月9日,最高法院通知加泰罗尼亚议会,根据《刑事诉讼法》第384条之二,提交人已被暂停公职和职位,主席团必须采取必要措施(见第2.6和4.5段)。提交人同意由其议会小组的其他成员替换(见第4.1段)。2018年7月30日,最高法院驳回了提交人就停职提出的上诉。提交人于2018年9月19日和10月10日向宪法法院提交了宪法权利保护申请,并要求采取预防措施,以暂缓执行暂停他们职务的决定。仅仅两个月后,即2018年12月18日,他们向委员会提交了来文。

5.在提交来文之日,要求保护宪法权利的申请仍在审理之中,尚未得到解决。有关裁决已于2020年1月28日及2月25日作出(见第4.2段)。宪法法院花了一年时间对这些案件作出裁决,这是进行司法审议的合理时间。至于最高法院,2019年10月15日也及时发布了对提交人定罪的裁决。因此,国内补救办法不是徒劳的,而是有效的,没有被不合理地拖延,因为已经处理了提交人的申诉,甚至接受了他们的一些论点。因此,应宣布他们的来文不可受理。我们认为,本《意见》中的推理(见第7.4-7.5段)将使今后极难有效执行《任择议定书》第五条第二款(丑)项。

6.《刑事诉讼法》第384条之二于1988年制定,1994年宪法法院宣布其符合宪法。因此,这并不是一项新的规定,提交人对它是熟悉的。由于提交人的行为具有深远的政治影响,暂停其公职的措施是必要、合理、客观和相称的。这是一名调查法官在刑事调查的框架内,在对当时所有现有证据进行彻底和详细的推理之后,在所有适当程序保障下作出的决定(见第4.4、4.5和6.1-6.4段)。最高法院后来于2019年10月14日裁定,提交人没有犯叛乱罪,而是犯煽动叛乱罪,因为没有足够的证据证明工具性暴力,因此立即撤销了停职措施(见第4.1段)。事件的发展反映了国内法院的正常运作,在更详细和充分的证据面前,后来的决定(审判期间)评估和改变了以前的决定(调查法官)。因此,国内法院既没有任意性,也没有拒绝司法,没有对提交人造成不可弥补的伤害,他们重新获得了政治权利(其中大多数人在2019年当选为议会议员)。最终,缔约国政府出于公共利益,于2021年6月22日免除了对提交人的监禁(见第6.5段)。

7.关于违反《公约》第二十五条的指称,提交人的行为是非法的,不尊重宪法法院的决定。因此,他们的权利受到限制,因为他们诉诸非法手段,而不是现有的宪法途径来改革缔约国的宪法。委员会在意见中试图避开其既定判例――即国家法院解释国内立法以及评估事实和证据的既定判例――的陷阱(第8.5-8.6段)。无论所用的理由多么微妙,它仍然要面对国内法对叛乱和煽动叛乱罪的解释以及《刑事诉讼法》第384条之二的适用性。国内法院已经合理和及时地解决了这种解释问题,因此委员会不应作为第四审对这些法院的分析提出异议。缔约国还解释说,《刑事诉讼法》第384条之二的适用不是自动的,而是根据具体情况,以个别方式适用于具体案件(见第4.5和6.1段)。无论如何,在国内法院当时面临的严重情况下,所采取的暂停公职措施是合理、必要、相称的,而且是可以预见的。因此,我们不会认为侵犯了提交人《公约》第二十五条下的权利。