Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2905/2016 * **

Comunicación presentada por :	Adil Turdukulov (representado por la abogada Gyulshaiyr Abdirasoulova)
Presunta víctima:	El autor
Estado parte:	Kirguistán
Fecha de la comunicación:	2 de agosto de 2016 (presentación inicial)
Referencias:	Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 14 de diciembre de 2016 (no se publicó como documento)
Fecha de aprobación del dictamen :	10 de marzo de 2023
Asunto:	Imposición de una multa por incumplimiento del trámite establecido para celebrar una reunión pacífica
Cuestiones de procedimiento:	Agotamiento de los recursos internos; compatibilidad ratione materiae
Cuestiones de fondo:	Libertad de reunión; derecho a un juicio imparcial
Artículos del Pacto:	14, párrafo 1, y 21
Artículo del Protocolo Facultativo:	5, párrafo 2 b)

1.El autor de la comunicación es Adil Turdukulov, nacional de Kirguistán, nacido en 1981. Afirma que el Estado parte ha vulnerado los derechos que lo asisten en virtud de los artículos 14, párrafo 1, y 21 del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 7 de enero de 1995. El autor está representado por un abogado.

Hechos expuestos por el autor

2.1El autor es bloguero. Afirma que, el 17 de diciembre de 2015, tenía la intención de participar en una reunión pacífica en las inmediaciones de la sede del Gobierno en Biskek junto con otros seis participantes. El objetivo de la concentración era expresar solidaridad con un periodista que corría el riesgo de ser detenido por no haber pagado al Presidente de Kirguistán la indemnización por daños morales que un tribunal lo había condenado a pagar por haber atentado contra el honor y la dignidad del dirigente. El autor afirma que, al acercarse al lugar de la concentración, fue interceptado por agentes de policía, que le ordenaron que no la celebrara, ya que no se había notificado el acto a las autoridades estatales competentes. En respuesta, el autor explicó que tenía el derecho constitucional de celebrar reuniones pacíficas y de participar en ellas, y que para ello no se requería notificación alguna. No obstante, los agentes de policía lo detuvieron y lo acusaron de incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas y de no obedecer las órdenes legítimas de la policía, infracciones administrativas tipificadas, respectivamente, en los artículos 392, párrafo 1, y 371, párrafo 1, del Código de Responsabilidad Administrativa.

2.2El 17 de diciembre de 2015, el Tribunal del Distrito de Pervomayskiy, en Biskek, declaró al autor culpable de una infracción administrativa tipificada en el artículo 392, párrafo 1, del Código de Responsabilidad Administrativa y lo condenó a pagar una multa, según el autor. El tribunal consideró que el autor había participado en la reunión pacífica celebrada sin notificación previa a las autoridades competentes, lo que contravenía la Ley núm. 120, sobre el derecho de los ciudadanos a reunirse pacíficamente, sin armas, a celebrar libremente mítines y manifestaciones, de 23 de julio de 2002. Esta ley disponía que la celebración de reuniones pacíficas, marchas, mítines, manifestaciones u otros actos públicos estaba sujeta a la notificación previa a las autoridades administrativas locales. En consecuencia, el tribunal concluyó que la celebración de la reunión pacífica sin notificación previa había sido ilegal, por lo que entraba en juego la responsabilidad legal de los infractores.

2.3El autor recurrió la decisión del tribunal alegando que había participado en la reunión pacífica al amparo del derecho que le garantizaba el artículo 34 de la Constitución. Además, afirmó que la Ley núm. 120 ya no estaba en vigor en el momento de los hechos, pues había sido sustituida por la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, de 23 de mayo de 2012. De acuerdo con la nueva ley, la ausencia de notificación a las autoridades locales no podía servir de base para prohibir que se celebrara una reunión pacífica. En consecuencia, carecían de fundamento jurídico tanto la orden policial de dispersarla como la condena administrativa del autor por haber incumplido el trámite para celebrar una reunión pacífica debido a la falta de notificación.

2.4El 21 de enero de 2016, el Tribunal Municipal de Biskek (el tribunal de apelación) confirmó la decisión relativa a la condena administrativa del autor. El tribunal de apelación consideró que el autor había participado en la reunión pacífica, la cual se había llevado a cabo sin notificar a las autoridades estatales pertinentes, y que el autor no había acatado las órdenes legítimas de la policía de dispersarse. Con referencia a las disposiciones de la Ley núm. 120, el tribunal de apelación confirmó la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia: que la celebración de actos públicos pacíficos sin notificar previamente a las autoridades administrativas locales era ilegal, por lo que entraba en juego la responsabilidad legal de los infractores.

2.5El autor presentó un recurso de revisión (control de las garantías procesales) ante el Tribunal Supremo, en el que reiteró los argumentos expuestos en la apelación. El 19 de abril de 2016, el Tribunal Supremo confirmó su condena, al considerar que había participado en la reunión pacífica sin notificar previamente a las autoridades estatales competentes. El Tribunal Supremo aceptó el argumento del autor de que los tribunales inferiores habían aplicado la legislación que ya no estaba en vigor en el momento de los hechos, a saber, la Ley núm. 120; sin embargo, el Tribunal Supremo constató que la legislación vigente aplicable, en particular el artículo 11 de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas también contenía una disposición que exigía notificar a las autoridades estatales pertinentes la celebración prevista de una reunión pacífica. En vista de la ausencia de notificación previa, el Tribunal Supremo concluyó que el autor era culpable de un delito tipificado en el artículo 391, párrafo 1, del Código de Responsabilidad Administrativa.

Denuncia

3.1El autor afirma que el Estado parte violó los derechos que lo asisten en virtud de los artículos 14, párrafo 1, y 21 del Pacto. Sostiene que la injerencia de las autoridades del Estado parte en el acto público pacífico por haberse celebrado sin notificación violó su derecho a la libertad de reunión. Además, al declararlo culpable de una infracción administrativa por incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas, los tribunales basaron sus decisiones en una ley que ya no estaba en vigor en el momento de los hechos e hicieron caso omiso de la legislación interna aplicable, que no obliga a los organizadores o participantes de una reunión pacífica a notificar su celebración a las autoridades estatales. El autor argumenta que tal obligación no figura en la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, aplicable a los hechos en cuestión. Además, se remite a las disposiciones del artículo 34 de la Constitución del Estado parte, que establece que una reunión pacífica no podrá ser prohibida ni restringida por falta de notificación. Asimismo, no se exigirán responsabilidades a los organizadores de una reunión pacífica ni a los participantes en ella si esta no ha sido objeto de notificación o si se han incumplido la forma, el contenido o el plazo de notificación.

3.2El autor solicita al Comité que concluya que se han violado los derechos que lo amparan en virtud de los artículos 14, párrafo 1, y 21 del Pacto y que pida al Estado parte que establezca salvaguardias contra violaciones similares en el futuro.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1En una nota verbal de 19 de octubre de 2018, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo de la comunicación. El Estado parte explica que, al decidir la condena administrativa del autor, los tribunales de primera instancia y de apelación se guiaron por la Ley núm. 120, que obligaba a las personas que participasen en un acto público a notificarlo a las autoridades administrativas locales, a más tardar 12 días naturales antes del acto previsto. El Estado parte explica además que la Ley núm. 120 quedó sin efecto el 23 de mayo de 2012 debido a la promulgación de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas. El Estado parte especifica que, según la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, la notificación previa de una reunión pacífica no es obligatoria.

4.2El Estado parte señala a este respecto que el Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 de abril de 2016, consideró que los tribunales inferiores en la causa del autor habían aplicado la legislación que ya no estaba en vigor en el momento de los hechos. Sin embargo, el Tribunal Supremo consideró además que la legislación aplicable, a saber, el artículo 11 de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, también contenía disposiciones sobre la notificación a las autoridades estatales de un acto público. Por consiguiente, el Estado parte opina que el argumento del autor de que los tribunales incurrieron en un error de derecho en su caso, al aplicar disposiciones legales que ya no estaban en vigor en el momento de los hechos, no es válido.

4.3El Estado parte se remite al argumento del autor según el cual el artículo 392 del Código de Responsabilidad Administrativa, que prevé la responsabilidad por incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas, es contrario a la Constitución del Estado parte, en la que se dispone que no es admisible prohibir ni restringir una reunión pacífica por falta de notificación. A este respecto, el Estado parte afirma que el autor tuvo la oportunidad de impugnar la constitucionalidad de la mencionada disposición del Código de Responsabilidad Administrativa ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo. Dado que el autor no impugnó la constitucionalidad de dicha disposición, no puede afirmarse que se hayan agotado los recursos internos en el presente caso.

Comentarios del autor sobre las observaciones del Estado parte acerca de la admisibilidad y el fondo

5.1El 25 de enero de 2019, el autor presentó observaciones en las que afirma que emitir un fallo basado en normas jurídicas que ya no estaban vigentes en el momento de los hechos atenta contra las garantías de un juicio imparcial previstas en el Pacto. Sostiene que la legislación vigente en el momento de los hechos en su caso, en particular la Constitución, no permitía prohibir ni restringir una reunión pacífica por falta de notificación. Además, la Constitución prohíbe exigir responsabilidades por la falta de notificación de una reunión pacífica. En su artículo 34, párrafo 2, la Constitución garantiza a todas las personas el derecho a presentar una notificación de reunión. En este sentido, el autor argumenta que un mecanismo para hacer efectivo este derecho constitucional es el previsto en el artículo 11 de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, que estaba en vigor en el momento de los hechos en cuestión y establece el derecho de celebrar una reunión tanto con notificación previa como sin ella.

5.2El autor sostiene que el argumento del Estado parte sobre el no agotamiento de los recursos internos carece de valor, ya que el objeto de la reclamación del autor no es la constitucionalidad del artículo 392 del Código de Responsabilidad Administrativa, sino la violación de los derechos que le reconoce el Pacto resultante de su condena administrativa por no haber notificado una reunión pacífica.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3El Comité observa que el Estado parte alega que la comunicación es inadmisible por no haberse agotado los recursos internos, ya que el autor no impugnó la constitucionalidad del Código de Responsabilidad Administrativa ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo. A este respecto, el Comité señala el argumento proporcionado por el autor de que no cuestiona la constitucionalidad del Código de Responsabilidad Administrativa; la esencia de su denuncia es la violación de los derechos que le reconoce el Pacto resultante de su condena administrativa por no haber notificado una reunión pacífica. Habida cuenta del objeto de la denuncia, tal como ha sido formulada por el autor, el Comité no ve motivos para concluir que el autor no haya agotado los recursos internos por las razones aducidas por el Estado parte. En consecuencia, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

6.4.Con respecto a las alegaciones del autor de que se vulneraron los derechos que lo asisten en virtud del artículo 14, párrafo 1, del Pacto, el Comité recuerda que el derecho a una audiencia pública y con las debidas garantías ante un tribunal competente, independiente e imparcial está garantizado cuando se trata de sustanciar una acusación de carácter penal formulada contra una persona o de determinar sus derechos u obligaciones de carácter civil. Recuerda, además, que las acusaciones de carácter penal corresponden en principio a actos que en el derecho penal nacional se han declarado punibles. No obstante, la noción puede extenderse también a actos de naturaleza delictiva porque conllevan sanciones que, independientemente de su calificación en el derecho interno, deben considerarse penales por su objetivo, carácter o gravedad. A este respecto, el Comité observa que el autor fue condenado a pagar una multa administrativa por incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas, con arreglo a las disposiciones pertinentes del Código de Responsabilidad Administrativa. El Comité también observa que la sanción impuesta al autor, aunque era de carácter administrativo según el Estado parte, tenía la finalidad de reprimir, con medidas punitivas, el presunto delito cometido por él y de disuadir a otras personas, finalidades que son análogas al objetivo general del derecho penal. Asimismo, el Comité señala que las normas jurídicas cuya infracción se imputa al autor son de carácter general y se dirigen a toda persona que, a título individual, participe en una reunión pacífica. En consecuencia, el carácter general de las normas y el propósito de la pena, a la vez disuasivos y punitivos, son suficientes para establecer que el delito imputado al autor era de carácter penal en el sentido del artículo 14 del Pacto. Por tanto, el Comité considera admisible ratione materiae la reclamación del autor formulada en virtud del artículo 14, párrafo 1, del Pacto, en la medida en que el procedimiento sobre la condena administrativa del autor entra en el ámbito de “la sustanciación” de una “acusación de carácter penal” en virtud del artículo 14, párrafo 1, del Pacto.

6.5El Comité considera que el autor ha fundamentado suficientemente sus reclamaciones en relación con los artículos 14, párrafo 1, y 21 del Pacto a los efectos de la admisibilidad. Por consiguiente, declara la comunicación admisible y procede a examinarla en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

7.2El Comité toma nota de la alegación del autor de que se ha violado su derecho a la libertad de reunión, consagrado en el artículo 21 del Pacto, ya que se le sancionó con arreglo a las disposiciones pertinentes de la legislación interna por incumplir el trámite establecido para celebrar actos públicos debido a que no notificó un acto público pacífico a las autoridades estatales competentes. Por consiguiente, el Comité debe determinar si las sanciones administrativas impuestas al autor constituyen una vulneración de los derechos que lo amparan en virtud del artículo 21 del Pacto.

7.3En su observación general núm. 37 (2020), el Comité estableció que este era un derecho humano fundamental consagrado en el artículo 21 del Pacto, esencial para la expresión pública de las opiniones y los puntos de vista de las personas e indispensable en una sociedad democrática. El artículo 21 del Pacto protege las reuniones pacíficas dondequiera que tengan lugar: al aire libre, en el interior y en línea; en espacios públicos y privados; o una combinación de las anteriores. Esas reuniones pueden adoptar muchas formas, incluidas las manifestaciones, las protestas, las reuniones propiamente dichas, las procesiones, los mítines, las sentadas, las vigilias a la luz de las velas y los flashmobs. Están protegidas en virtud del artículo 21, ya sean estáticas, como los piquetes, o en movimiento, como las procesiones o las marchas. No se permite ninguna restricción al derecho de reunión pacífica, a no ser que la restricción: a) esté prevista por la ley; y b) sea necesaria en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El Estado parte está obligado a justificar la limitación del derecho protegido por el artículo 21 del Pacto.

7.4El Comité recuerda también su posición de que los sistemas de notificación que obligan a quienes tengan intención de organizar una reunión pacífica a informar a las autoridades con antelación, facilitando algunos detalles importantes, son permisibles en la medida en que sean necesarios para ayudar a las autoridades a facilitar el buen desarrollo de las reuniones pacíficas y proteger los derechos de los demás. Este requisito no se debe utilizar indebidamente para reprimir las reuniones pacíficas y se debe poder justificar por los motivos enumerados en el artículo 21. La falta de notificación a las autoridades de una reunión cuando sea necesario no hace que la participación en ella sea ilegal y no se debe utilizar en sí misma como fundamento para dispersar la reunión, detener a los participantes o los organizadores o imponerles sanciones indebidas, como acusarlos de un delito. Cuando se impongan sanciones administrativas a los organizadores por falta de notificación, las autoridades deben justificarlo. La falta de notificación no exime a las autoridades de la obligación, dentro de sus posibilidades, de facilitar la reunión y proteger a los participantes.

7.5Volviendo a las circunstancias del presente caso, el Comité observa que se sancionó al autor por incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas debido a que no notificó la reunión pacífica a las autoridades estatales. El autor alega que la restricción que se le impuso no estaba prevista por la ley, ya que en el derecho interno vigente en el momento de los hechos no existía la obligación de notificar a las autoridades estatales una reunión pacífica. Por lo tanto, el Comité debe examinar si la sanción administrativa impuesta al autor, habida cuenta de las circunstancias del caso, constituyó una restricción “prevista por la ley”, en virtud de la segunda frase del artículo 21 del Pacto.

7.6El Comité observa, a la luz de los elementos de que dispone, que las partes coinciden en cuanto a la naturaleza pacífica del acto en cuestión. Las partes discrepan sobre si las disposiciones de la legislación interna se interpretaron y aplicaron correctamente en las circunstancias del presente caso. El Comité observa que, al declarar culpable al autor en virtud de las disposiciones pertinentes del Código de Responsabilidad Administrativa, los tribunales de primera instancia y de apelación se guiaron por la Ley núm. 120, que disponía la obligación de notificar a las autoridades estatales un proyecto de reunión pacífica, si bien se encontraba derogada en el momento de los hechos en cuestión. El Comité observa además que el Tribunal Supremo del Estado parte reconoció que la legislación aplicada por los tribunales inferiores al condenar al autor ya no estaba en vigor en el momento de los hechos en cuestión. No obstante, el Tribunal Supremo confirmó la condena basándose en que la legislación aplicable vigente en el momento de los hechos, a saber, el artículo 11 de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas, también contenía las disposiciones relativas a notificar a las autoridades estatales un acto público pacífico (párr. 2.5). A este respecto, el Comité toma nota de las explicaciones proporcionadas por el Estado parte en sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo en el sentido de que la notificación a las autoridades estatales de una reunión pacífica en virtud de la Ley núm. 64 de Reuniones Pacíficas no es obligatoria (párr. 4.1). Además, el Comité toma nota de las disposiciones de la Constitución del Estado parte, en su versión vigente en el momento de los hechos, en particular del artículo 34, párrafos 2 y 3, que establece explícitamente que: a) una reunión pacífica no podrá ser prohibida ni restringida por falta de notificación ni por incumplimiento de la forma, el contenido o el plazo de notificación; y b) no se deberían exigir responsabilidades a los organizadores de una reunión pacífica ni a los participantes en ella si esta no ha sido objeto de notificación o si se han incumplido la forma, el contenido o el plazo de notificación.

7.7En vista de todo ello, el Comité opina que el Estado parte no ha demostrado que la restricción de los derechos del autor, a saber, su condena administrativa por incumplir el trámite establecido para celebrar reuniones pacíficas debido a la falta de notificación de la reunión pacífica, estuviera prevista por la ley, como exige el artículo 21 del Pacto. Con referencia a las disposiciones de la Constitución del Estado parte citadas anteriormente, así como a las explicaciones proporcionadas por el Estado parte en cuanto al carácter no obligatorio del sistema de notificación previsto en la legislación interna, el Comité considera que, al no existir en el derecho interno una obligación legal de notificar a las autoridades estatales una reunión pacífica, no había fundamento jurídico para condenar al autor a pagar una multa administrativa por no haber notificado a las autoridades estatales el acto público pacífico. En consecuencia, el Comité considera que la restricción impuesta a los derechos del autor no estaba “prevista por la ley”, como se dispone en la segunda frase del artículo 21 del Pacto. Habida cuenta de esta conclusión, el Comité considera que no es necesario examinar si la restricción en cuestión estaba justificada por uno de los objetivos legítimos establecidos en el artículo 21. Ante la falta de explicaciones adicionales del Estado parte, el Comité concluye que el Estado parte ha vulnerado los derechos que asisten al autor en virtud del artículo 21 del Pacto.

7.8A la luz de lo que antecede, el Comité decide no considerar por separado las reclamaciones del autor en relación con el artículo 14, párrafo 1, del Pacto.

8.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten al autor en virtud del artículo 21 del Pacto.

9.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar al autor un recurso efectivo. Esto requiere que otorgue una reparación integral a las personas cuyos derechos consagrados en el Pacto hayan sido vulnerados. En consecuencia, el Estado parte debe, entre otras cosas, tomar las medidas necesarias para ofrecer una indemnización adecuada al autor, que incluya el reembolso del importe de la multa impuesta y de las costas judiciales en que haya incurrido. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.

10.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.