Комитет по правам человека

Соображения, принятые Комитетом в соответствии со статьей 5 (пункт 4) Факультативного протокола относительно сообщения № 3242/2018   * **

Сообщение представлено :	Натальей Щукиной (представлена адвокатом Леонидом Судаленко)
Предполагаемая жертва:	автор сообщения
Государство-участник:	Беларусь
Дата сообщения:	13 мая 2017 года (первоначальные представления)
Справочная документация:	решение, принятое в соответствии с правилом 92 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 12 сентября 2018 года (в виде документа не издавалось)
Дата принятия Cоображений:	24 марта 2022 года
Тема сообщения:	наложение штрафа за участие в несанкционированном мирном собрании; свобода выражения мнений
Процедурны й вопрос :	исчерпание внутренних средств правовой защиты
Вопросы существа:	свобода собраний; свобода выражения мнений
Статьи Пакта :	2 (пункты 2 и 3), 9, 19 и 21
Статьи Факультативного протокола:	2 и 5 (пункт 2 b))

1.Автором сообщения является Наталья Щукина, гражданка Беларуси, родившаяся в 1944 году. Она утверждает, что государство-участник нарушило ее права по статьям 9, 19 и 21, рассматриваемым в совокупности со статьей 2 (пункты 2 и 3) Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для Беларуси 30 декабря 1992 года. Она представлена адвокатом .

Факты в изложении автора

2.1Автор — пенсионерка, которая активно следит за общественными и политическими событиями в стране. В марте 2017 года она предстала перед судом, на нее были наложены значительные административные штрафы за участие в мирных митингах, и она была осуждена за нарушение положений Закона о массовых мероприятиях, касающихся организации собрания, в результате совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях, в связи с двумя отдельными случаями.

2.2В первом случае, датированном 12 марта 2017 года, автор участвовала в уличном митинге и демонстрации в знак протеста против президентского указа «О предупреждении социального иждивенчества», которые проводились в г. Рогачеве Гомельской области без предварительного разрешения компетентных органов. Это мирное мероприятие проводилось в присутствии, но без вмешательства сотрудников милиции. Однако впоследствии автор была вызвана в Отдел внутренних дел администрации Советского района г. Гомеля, где на нее был составлен милицейский протокол за нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях.

2.3Суд Советского района 23 марта 2017 года установил, что автор нарушила положения Закона о массовых мероприятиях, приняв участие в несанкционированном собрании и тем самым совершив административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. В связи с этим суд Советского района обязал автора выплатить штраф в размере 230 белорусских рублей (руб.) . Она обжаловала это решение в Гомельский областной суд, который оставил решение суда первой инстанции в силе. Решение суда Советского района вступило в силу 26 апреля 2017 года.

2.4Во втором случае, произошедшем 25 марта 2017 года, автор участвовала в еще одном несанкционированном мирном уличном митинге в Гомеле в знак протеста против вышеупомянутого президентского указа. После этого события сотрудники милиции задержали автора и составили административный протокол за нарушение части 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. Автор утверждает, что она содержалась в изоляторе временного содержания Управления внутренних дел Гомельского облисполкома в течение 44 часов.

2.5Суд Советского района пришел 27 марта 2017 года к выводу, что действия автора нарушили положения Закона о массовых мероприятиях, касающиеся организации собрания, и что тем самым автор совершила административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях, и оштрафовал ее на 276 руб. 

2.6Автор обжаловала 3 апреля 2017 года это решение в Гомельский областной суд; апелляция была отклонена 21 апреля 2017 года.

2.7Автор утверждает, что она исчерпала внутренние средства правовой защиты, поскольку, в соответствии с практикой Комитета, процедуры пересмотра в порядке надзора вступивших в силу судебных решений не являются средством правовой защиты, которое должно быть исчерпано для целей статьи 5 (пункт 2 b)) Факультативного протокола .

Жалоба

3.1Автор утверждает о нарушении ее прав по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности со статьей 2 (пункты 2 и 3), Пакта на том основании, что власти не смогли объяснить, почему ограничения, наложенные на ее право проводить мирные митинги, были необходимы с точки зрения интересов государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, нравственности населения или прав и свобод других лиц, как того требуют пункт  3 статьи 19 и вторая строка статьи 21 Пакта. Поэтому она считает ограничения и санкции, наложенные на нее, незаконными и несоразмерными.

3.2Национальные власти ошибочно посчитали, что статья 23.24 Кодекса об административных правонарушениях отменяет действие Пакта, поскольку статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусматривает, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего законодательства в качестве оправдания невыполнения договора. Кроме того, национальные суды действовали в нарушение статьи 59 Конституции, которая обязывает их принимать меры, необходимые для защиты прав и свобод личности.

3.3Автор утверждает, что она была незаконно задержана на 44 часа при осуществлении своих прав, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта, в нарушение ее прав, предусмотренных статьей 9 Пакта .

Замечания государства-участника относительно приемлемости

4.1В вербальной ноте от 12 ноября 2018 года государство-участник представило свои замечания относительно приемлемости и существа жалобы и отметило, что 12 и 25 марта 2017 года автор участвовала в несанкционированных митингах и была осуждена судом Советского района за нарушение положений Закона о массовых мероприятиях, касающихся организации митингов, и, таким образом, за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. Районный суд оценил действия автора и в соответствии с законом наложил на нее штрафы. Постановления суда первой инстанции были поддержаны в апелляционном порядке Гомельским областным судом 21 и 26 апреля 2017 года. Государство-участник утверждает, что автор не обжаловала решения Гомельского областного суда Генеральному прокурору или Председателю Верховного суда в порядке надзора и, следовательно, не исчерпала все имеющиеся внутренние средства правовой защиты. В этом контексте государство-участник делает вывод о том, что автор представила сообщение в нарушение статьи 2 Факультативного протокола.

4.2Касаясь утверждений о нарушении статьи 9 Пакта, государство-участник отмечает, что части 1 и 2 статьи 8.2 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях регулируют порядок задержания лиц, в отношении которых ведется административное производство и которые могут быть подвергнуты краткосрочному лишению свободы. Государство-участник отмечает, что задержание автора было законным и соответствовало национальному законодательству и статье 9 Пакта.

4.3Государство-участник далее отмечает, что утверждения автора о нарушении статей 19 и 21, рассматриваемых в совокупности со статьей 2 (пункты 2 и 3), Пакта являются необоснованными. Государство-участник отмечает, что национальное законодательство, предусматривающее право на мирные собрания и свободу выражения мнений, согласуется с положениями Конституции Беларуси и не противоречит международным нормам, которые позволяют каждому государству вводить ограничения прав и свобод личности, необходимые в демократическом обществе и с точки зрения интересов государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения либо защиты прав и свобод других лиц, как это предусмотрено статьями 19 и 21 Пакта.

4.4Государство-участник также отмечает, что положения Закона о массовых мероприятиях, наряду с регулированием организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, пикетов и других массовых мероприятий в Беларуси, направлены на создание условий для реализации конституционных прав граждан и их свобод.

4.5Государство-участник не согласно с аргументом автора о том, что процедура надзорного пересмотра не является эффективным средством правовой защиты, и отмечает, что в 2017 году из 3766 жалоб, поданных в рамках процедуры надзорного пересмотра, 3665 были приняты к рассмотрению.

Комментарии автора к замечаниям государства-участника относительно приемлемости

5.1В письме от 18 марта 2020 года автор выразила несогласие с аргументами государства-участника о том, что она не исчерпала все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, так как не обжаловала решения Гомельского областного суда в порядке надзора, и, ссылаясь на практику Комитета, отмечает, что надзорный пересмотр является распространенной дискреционной процедурой пересмотра в бывших советских республиках, которую Комитет ранее считал не представляющей собой эффективного средства правовой защиты для целей исчерпания внутренних средств правовой защиты . Она заключает, что в ее деле были исчерпаны все доступные и эффективные внутренние средства правовой защиты.

5.2Автор утверждает, что государство-участник нарушило ее права по статье 9 Пакта, незаконно задержав ее на 44 часа. Она оспаривает замечания государства-участника относительно применения Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях и отмечает, что ее задержание не подпадало ни под одну из следующих целей, закрепленных в частях 1 и 2 статьи 8.2 Кодекса: предотвращение противоправных действий; составление административного протокола, если невозможно составить протокол на месте противоправного действия; и установление личности человека. Автор поясняет, что она была задержана после случившегося и что административный протокол в отношении нее был составлен сразу после того, как ее доставили в местное отделение милиции, т. е. не было необходимости содержать ее под стражей в течение 44 часов после установления ее личности.

5.3Что касается приведенных государством-участником статистических данных о количестве дел, рассмотренных в рамках надзорной процедуры, то автор считает этот довод необоснованным, поскольку государство-участник не уточнило, сколько из этих дел связано с осуществлением прав на свободу выражения мнений и на свободу собраний.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1Прежде чем рассматривать любое содержащееся в сообщении утверждение, Комитет должен в соответствии с правилом 97 своих правил процедуры принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу.

6.2Согласно требованиям статьи 5 (пункт 2 а)) Факультативного протокола, Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

6.3Комитет принимает к сведению замечания государства-участника, в которых государство-участник указывает, что автор не исчерпала имеющиеся внутренние средства правовой защиты, поскольку жалобы автора, поданные в порядке надзора, не были рассмотрены Генеральным прокурором и Председателем Верховного суда. Комитет также принимает к сведению аргумент автора о том, что пересмотр в порядке надзора представляет собой дискреционную процедуру пересмотра, которая не является эффективным средством правовой защиты для целей исчерпания внутренних средств правовой защиты. В этой связи Комитет ссылается на свою правовую практику, согласно которой обращение в прокуратуру с ходатайством о возбуждении надзорного производства для пересмотра вступивших в силу судебных решений представляет собой чрезвычайное средство правовой защиты, удовлетворение которого зависит от дискреционных полномочий прокурора и которое поэтому не является эффективным средством правовой защиты, подлежащим исчерпанию для целей пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола. Он также считает, что обращение с ходатайством к председателю какого-либо суда о проведении пересмотра в порядке надзора судебных решений, вступивших в законную силу и являющихся предметом дискреционных полномочий суда, представляет собой чрезвычайное средство правовой защиты и что государство-участник должно доказать наличие разумных оснований полагать, что такие ходатайства обеспечат эффективное средство правовой защиты в обстоятельствах данного дела. В этой связи государство-участник отмечает, что в 2017 году из 3766 жалоб, поданных в рамках процедуры пересмотра в порядке надзора, 3665 были приняты к рассмотрению (пункт 4.5, выше). Однако государство-участник не смогло продемонстрировать, сколько из этих дел касались реализации прав на свободу выражения мнения и свободу собраний. В отсутствие дополнительных разъяснений со стороны государства-участника по данному делу Комитет считает, что статья 5 (пункт 2 b)) Факультативного протокола не препятствует ему рассмотреть настоящее сообщение в связи с утверждениями автора по статьям 19 и 21, рассматриваемым отдельно и в совокупности со статьей 2 (пункты 2 и 3) Пакта.

6.4Что касается предполагаемых нарушений статьи 9 Пакта, то для целей приемлемости Комитет отмечает, что материалы дела не свидетельствуют о том, что автор выдвигала эти претензии в ходе какого-либо из внутренних разбирательств против нее, и поэтому считает эту часть жалобы автора неприемлемой в соответствии со статьями 2 и 5 (пункт 2 b)) Факультативного протокола.

6.5Комитет отмечает утверждения автора о том, что государство-участник нарушило ее права по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктом 2 статьи 2 Пакта. Комитет напоминает, что на положения статьи 2 нельзя ссылаться при изложении жалобы в том или ином сообщении по Факультативному протоколу в сочетании с другими положениями Пакта, кроме тех случаев, когда неисполнение государством-участником своих обязательств по статье 2 является непосредственной причиной отдельного нарушения Пакта, прямо затрагивающего лицо, которое утверждает, что является жертвой. Комитет, однако, отмечает, что автор уже заявляла о нарушении ее прав по статьям 19 и 21 в результате толкования и применения существующих законов государства-участника, и Комитет не считает, что рассмотрение вопроса о том, нарушило ли государство-участник еще и свои общие обязательства по пункту 2 статьи 2 Пакта, рассматриваемому в совокупности со статьями 19 и 21, должно вестись отдельно от рассмотрения нарушения прав автора по статьям 19 и 21 Пакта. Поэтому Комитет приходит к выводу, что соответствующие утверждения автора несовместимы со статьей 2 Пакта и являются неприемлемыми в соответствии со статьей 3 Факультативного протокола.

6.6Комитет далее принимает к сведению утверждения автора по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктом 3 статьи 2, Пакта. Ввиду отсутствия в деле дополнительной значимой информации Комитет считает, что автор не смогла в достаточной степени обосновать эти претензии для целей приемлемости. Соответственно, он объявляет эту часть сообщения неприемлемой по статье 2 Факультативного протокола.

6.7Наконец, Комитет отмечает, что представленные автором жалобы затрагивают вопросы по статьям 19 и 21 Пакта, считает эти жалобы достаточно обоснованными для целей приемлемости и переходит к их рассмотрению по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

7.1В соответствии со статьей 5 (пункт 1) Факультативного протокола Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение с учетом всей информации, предоставленной ему сторонами.

7.2Комитет принимает к сведению утверждения автора о том, что ее права на свободу выражения мнений и свободу собраний были ограничены в нарушение статей 19 и 21 Пакта, поскольку она была приговорена к выплате штрафов за участие в несанкционированных мирных митингах в знак протеста против президентского указа «О предупреждении социального иждивенчества». Он также отмечает утверждения автора о том, что власти не смогли объяснить, почему ограничения, наложенные на ее права в связи с участием в митингах, были необходимы в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, нравственности населения или прав и свобод других лиц, как того требуют пункт 3 статьи 19 и вторая строка статьи 21 Пакта. Поэтому она считает эти ограничения незаконными.

7.3Комитет принимает к сведению утверждение автора о том, что ее право на мирные собрания в соответствии со статьей 21 Пакта было нарушено, поскольку она предстала перед национальными судами и была подвергнута значительным административным штрафам за участие в двух мирных митингах. Он напоминает, что в своем замечании общего порядка № 37 (2020) он заявляет, что мирные собрания в принципе могут проводиться во всех местах, в которые имеет или должно иметь доступ население, таких как общественные площади и улицы. Не следует отводить для мирных собраний отдаленные районы, в которых собрание не сможет эффективно привлечь внимание своих адресатов или широких кругов населения. В качестве общего правила не допускается полный запрет всех собраний в столичных городах, во всех общественных местах, за исключением одного определенного места в том или ином городе или за его пределами, или же на всех улицах города.

7.4Комитет напоминает также о том, что право на мирные собрания, гарантируемое статьей 21 Пакта, является одним из основных прав человека, чрезвычайно важным для публичного выражения мнений и убеждений личности и необходимым в демократическом обществе. Статья 21 Пакта защищает мирные собрания, где бы они ни проводились: на открытом воздухе, в помещении и в онлайн-режиме; в местах общественного и частного пользования; или в случае сочетания нескольких из вышеуказанных мест. Такие собрания могут принимать различные формы, включая демонстрации, протесты, собрания, шествия, митинги, сидячие забастовки, протестные или памятные мероприятия при свечах и флешмобы. Они защищены согласно статье 21, независимо от того, осуществляются ли они без передвижения, как в случае пикетирования, или с передвижением, как в случае шествия или марша. Организаторы собрания обычно имеют право выбирать место, в котором их может увидеть и услышать их целевая аудитория, и какое-либо ограничение этого права является недопустимым, за исключением случаев, когда a) оно налагается в соответствии с законом; и b) оно необходимо в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Когда государство-участник налагает ограничения для обеспечения баланса между правом человека на собрание и вышеупомянутыми общими интересами, оно должно руководствоваться целью содействовать осуществлению данного права, вместо того чтобы стремиться избыточно или несоразмерно ограничить его . Государство-участник, таким образом, обязано обосновать ограничение права, защищаемого статьей 21 Пакта .

7.5В данном случае Комитет должен рассмотреть вопрос о том, являются ли ограничения права автора на мирные собрания оправданными с точки зрения любого из критериев, указанных во втором предложении статьи 21 Пакта. В свете имеющейся по этому делу информации автор была приговорена судом Советского района Гомеля к значительным административным штрафам за участие в двух мирных митингах в нарушение положений Закона о массовых мероприятиях. В этой связи, однако, Комитет отмечает, что национальные суды не предоставили никакого обоснования или объяснения того, как на практике протесты автора нарушали интересы государственной или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), охраны здоровья или нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц, как это предусмотрено в статье 21 Пакта. В этой связи государство-участник лишь ссылается на то, что положения Закона о массовых мероприятиях, наряду с регулированием организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, пикетов и других массовых мероприятий в Беларуси, направлены на создание условий для реализации конституционных прав граждан и их свобод (п. 4.4), но не объясняет, почему в данном случае такие конституционные права граждан или их свободы были нарушены. Государство-участник также не продемонстрировало, что были приняты какие-либо альтернативные меры для содействия осуществлению прав автора по статье 21.

7.6Поскольку какие-либо дополнительные разъяснения государства-участника на этот счет отсутствуют, Комитет приходит к выводу о том, что государство-участник нарушило права автора по статье 21 Пакта.

7.7Комитет далее принимает к сведению утверждение автора о том, что ее свобода выражения мнений была незаконно ограничена в том смысле, что она была признана виновной в административном правонарушении и приговорена к выплате значительных административных штрафов за участие в мирных митингах в знак протеста против президентского указа «О предупреждении социального иждивенчества» в Гомельской области. Поэтому перед Комитетом стоит вопрос о том, является ли санкция, наложенная на автора национальными властями за участие в мирных митингах с целью публичного выражения своей позиции, нарушением статьи 19 Пакта.

7.8Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 34 (2011), в котором он заявил, среди прочего, что свобода выражения мнений имеет ключевое значение для любого общества и является основополагающим элементом любого свободного и демократического общества . Он отмечает, что пунктом 3 статьи 19 допускаются некоторые ограничения свободы выражения мнений, включая свободу распространять информацию и идеи, только при том условии, что они установлены законом и являются необходимыми а) для уважения прав и репутации других лиц; или b) для охраны государственной безопасности или общественного порядка (ordre public), или здоровья или нравственности населения. Наконец, любое ограничение свободы выражения мнений не должно быть чрезмерно широким по характеру, т. е. оно должно представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат, и являться соразмерным защищаемому интересу. Комитет напоминает, что именно государство-участник должно продемонстрировать, что ограничения прав автора, предусмотренных статьей 19 Пакта, были необходимы и соразмерны.

7.9Комитет отмечает, что приговор автора к административным штрафам за участие в мирных, хотя и несанкционированных митингах с целью публичного выражения своей позиции вызывает серьезные сомнения по поводу необходимости и соразмерности ограничений прав автора по статье 19 Пакта. Комитет отмечает в этой связи, что государство-участник не привело конкретных оснований в подкрепление необходимости таких ограничений, как того требует статья 19 (пункт 3) Пакта. Не продемонстрировало государство-участник и того, что избранное средство является наименее ограничительным или соразмерным защищаемому интересу. Комитет считает, что с учетом обстоятельств данного дела ограничения, наложенные на автора, хотя они и были основаны на внутреннем праве, не были оправданными согласно условиям, изложенным в статье 19 (пункт 3) Пакта. Поэтому он приходит к выводу, что права автора, предусмотренные статьей 19 Пакта, были нарушены.

8.Комитет, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола, считает, что представленные ему факты свидетельствуют о нарушении государством-участником прав автора по статьям 19 и 21 Пакта.

9.В соответствии с пунктом 3 а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить автору эффективное средство правовой защиты. Для этого необходимо предоставить полное возмещение лицам, чьи признаваемые в Пакте права были нарушены. Соответственно, государство-участник обязано, в частности, предоставить автору надлежащую компенсацию, в том числе возместить ей штрафы и любые судебные издержки, понесенные автором, как на национальном, так и на международном уровнях. Государство-участник также обязано принять все необходимые меры для предотвращения подобных нарушений в будущем. В этой связи Комитет отмечает, что он рассматривал аналогичные дела в отношении тех же законов и практики государства-участника в ряде предыдущих сообщений, и поэтому государству-участнику следует пересмотреть свою нормативную базу в отношении массовых мероприятий в соответствии с его обязательствами по пункту 2 статьи 2, с тем чтобы обеспечить полноценное осуществление в государстве-участнике прав, закрепленных в статьях 19 и 21 Пакта.

10.Принимая во внимание, что, присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять наличие или отсутствие нарушений Пакта и что, согласно статье 2 Пакта, государство-участник обязалось обеспечивать всем лицам, находящимся в пределах его территории или под его юрисдикцией, права, признаваемые в Пакте, и предоставлять им эффективные и имеющие исковую силу средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 180 дней информацию о мерах, принятых во исполнение настоящих Соображений Комитета. Государству-участнику также предлагается опубликовать настоящие Соображения и широко распространить их на официальных языках государства-участника.