Комитет по правам человека

Соображения, принятые Комитетом в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола в отношении сообщения № 3240/2018 * **

Сообщение представлено:	Аллой Романчик (представлена адвокатом Леонидом Судаленко)
Предполагаемая жертва:	автор сообщения
Государство-участник:	Беларусь
Дата сообщения:	8 мая 2017 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение, принятое в соответствии с правилом 92 правил процедуры Комитета и препровожденное государству-участнику 10 сентября 2018 года
Дата принятия Соображений:	27 июля 2022 года
Тема сообщения:	наложение штрафа за участие в несанкционированном мирном собрании; свобода выражения мнений
Процедурные вопросы:	исчерпание внутренних средств правовой защиты
Вопросы существа:	свобода собраний; свобода выражения мнений
Статьи Пакта :	пункты 2 и 3 статьи 2, статьи 9, 19 и 21
Статьи Факультативного протокола:	2 и пункт 2 b) статьи 5

1.Автором сообщения является Алла Романчик, гражданка Беларуси 1956 года рождения. Она утверждает, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные статьями 9, 19 и 21, рассматриваемыми в совокупности с пунктами 2 и 3 статьи 2 Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для Беларуси 30 декабря 1992 года. Она представлена адвокатом.

Факты в изложении автора

2.1Автор — пенсионерка, которая активно следит за общественными и политическими событиями в стране. В марте 2017 года она предстала перед судом и была осуждена за нарушение положений Закона о массовых мероприятиях в части организации собрания, тем самым совершив административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях в связи с двумя отдельными инцидентами, и приговорена к выплате значительных административных штрафов за участие в мирных митингах.

2.2Первый инцидент, за который она была осуждена, произошел 12 марта 2017 года. В этот день автор участвовала в уличном митинге и демонстрации, проводившихся в городе Рогачеве Гомельской области без предварительного разрешения компетентных органов в знак протеста против президентского декрета «О предупреждении социального иждивенчества». Это мирное мероприятие проводилось в присутствии, но без вмешательства сотрудников милиции. Однако впоследствии автор была вызвана в Отдел внутренних дел администрации Советского района города Гомеля, где на нее был составлен милицейский протокол за нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях.

2.323 марта 2017 года суд Советского района установил, что автор нарушила положения Закона о массовых мероприятиях, приняв участие в несанкционированном собрании и тем самым совершив административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. В связи с этим суд Советского района обязал автора выплатить штраф в размере 245 белорусских рублей. 27 марта 2017 года автор обжаловала это решение в Гомельский областной суд, но 19 апреля 2017 года ее апелляция была отклонена. Решение суда Советского района вступило в силу в тот же день.

2.4Второй инцидент, за который она была осуждена, произошел 25 марта 2017 года. В этот день автор участвовала в еще одном несанкционированном мирном уличном митинге в городе Гомеле в знак протеста против вышеупомянутого президентского декрета. После этого события сотрудники милиции задержали автора и составили административный протокол за нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. Автор утверждает, что она содержалась в изоляторе временного содержания Управления внутренних дел Гомельского облисполкома в течение 44 часов.

2.527 марта 2017 года суд Советского района пришел к выводу о том, что действия автора нарушили положения Закона о массовых мероприятиях, касающиеся организации собрания, и что тем самым автор совершила административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях, и оштрафовал ее на 414 белорусских рублей.

2.627 марта 2017 года автор обжаловала это решение в Гомельский областной суд, но 12 апреля 2017 года ее апелляция была отклонена.

2.7Автор утверждает, что она исчерпала внутренние средства правовой защиты, поскольку в соответствии с правовой практикой Комитета процедуры пересмотра вступивших в силу судебных решений в порядке надзора не являются средством правовой защиты, которое должно быть исчерпано для целей пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

Жалоба

3.1Автор заявляет о нарушении ее прав, предусмотренных статьями 19 и 21, рассматриваемыми в совокупности с пунктами 2 и 3 статьи 2 Пакта, на том основании, что власти не смогли объяснить, почему ограничения, наложенные на ее право проводить мирные митинги, были необходимы с точки зрения интересов государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц, как того требуют пункт 3 статьи 19 и вторая строка статьи 21 Пакта. Поэтому автор считает наложенные на нее ограничения и санкции незаконными и несоразмерными.

3.2Национальные органы власти сделали неверный вывод о том, что статья 23.24 Кодекса об административных правонарушениях превалирует над Пактом, поскольку в соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им положений международного договора. Кроме того, национальные суды действовали в нарушение статьи 59 Конституции, которая обязывает их принимать необходимые меры для защиты прав и свобод личности.

3.3Автор утверждает, что была незаконно задержана на 44 часа при осуществлении своих прав, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта, в нарушение ее прав, предусмотренных статьей 9 Пакта.

Замечания государства-участника в отношении приемлемости и существа сообщения

4.1В вербальной ноте от 12 ноября 2018 года государство-участник представило свои замечания относительно приемлемости и существа жалобы и отметило, что автор была признана судом Советского района виновной в нарушении положений Закона о массовых мероприятиях, касающихся организации собраний, тем самым совершив административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.34 Кодекса об административных правонарушениях. Государство-участник отмечает, что 23 и 27 марта 2017 года районный суд оценил действия автора в связи с двумя отдельными инцидентами и законно наложил на нее штрафы. 12 и 19 апреля 2017 года постановления суда первой инстанции были поддержаны в апелляционном порядке Гомельским областным судом. Государство-участник утверждает, что автор не обжаловала решения Гомельского областного суда Генеральному прокурору или Председателю Верховного суда в порядке надзора и, следовательно, не исчерпала все имеющиеся внутренние средства правовой защиты. В этом контексте государство-участник делает вывод о том, что автор представила сообщение в нарушение статьи 2 Факультативного протокола.

4.2Касаясь утверждений о нарушении статьи 9 Пакта, государство-участник отмечает, что части 1 и 2 статьи 8.2 Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях регулируют порядок задержания лиц, в отношении которых ведется административное производство и которые могут быть подвергнуты краткосрочному лишению свободы. Государство-участник отмечает, что задержание автора было законным и соответствовало национальному законодательству и статье 9 Пакта.

4.3Государство-участник отмечает далее, что утверждения автора о нарушении статей 19 и 21, рассматриваемых в совокупности с пунктами 2 и 3 статьи 2 Пакта, являются необоснованными. Государство-участник замечает, что национальное законодательство, предусматривающее права на мирные собрания и на свободное выражение мнений, согласуется с положениями Конституции Беларуси и не противоречит международным нормам, которые позволяют каждому государству вводить ограничения прав и свобод личности, необходимые в демократическом обществе и с точки зрения интересов государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения либо защиты прав и свобод других лиц, как это предусмотрено статьями 19 и 21 Пакта.

4.4Государство-участник отмечает также, что положения Закона о массовых мероприятиях, наряду с положениями, регулирующими организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, пикетов и других массовых мероприятий в Беларуси, направлены на создание условий для осуществления конституционных прав граждан и их свобод.

4.5Государство-участник не согласно с утверждением автора о том, что процедура пересмотра в порядке надзора не является эффективным средством правовой защиты, и отмечает, что в 2017 году из 3766 жалоб, поданных в рамках процедуры надзорного пересмотра, 3665 были приняты к рассмотрению.

Комментарии автора к замечаниям государства-участника в отношении приемлемости сообщения

5.1В письме от 18 марта 2020 года автор выразила несогласие с аргументами государства-участника о том, что она не исчерпала все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, так как не обжаловала решения Гомельского областного суда в порядке надзора, и, ссылаясь на практику Комитета, отметила, что надзорный пересмотр является распространенной в бывших советских республиках дискреционной процедурой пересмотра, которую Комитет ранее считал не представляющей собой эффективного средства правовой защиты для целей исчерпания внутренних средств правовой защиты. Она делает вывод о том, что в ее деле были исчерпаны все доступные и эффективные внутренние средства правовой защиты.

5.2Автор утверждает, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные статьей 9 Пакта, незаконно задержав ее на 44 часа. Она оспаривает замечания государства-участника относительно применения Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях и отмечает, что ее задержание не подпадало ни под одну из следующих целей, закрепленных в частях 1 и 2 статьи 8.2 Кодекса, а именно предотвращение противоправных действий, составление административного протокола, если невозможно составить протокол на месте противоправного действия, и установление личности человека. Автор поясняет, что она была задержана после случившегося, что административный протокол в отношении нее был составлен сразу после того, как ее доставили в местное отделение милиции, и что не было никакой необходимости содержать ее под стражей в течение 44 часов после установления ее личности.

5.3Что касается приведенных государством-участником статистических данных о числе дел, рассмотренных в рамках процедуры пересмотра в порядке надзора, то автор считает этот довод необоснованным, поскольку государство-участник не уточнило, сколько из этих дел касались осуществления прав лиц на свободное выражение мнений и свободу собраний.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1Прежде чем приступить к рассмотрению любой жалобы, содержащейся в сообщении, Комитет в соответствии с правилом 97 своих правил процедуры должен принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым в соответствии с Факультативным протоколом.

6.2Согласно требованиям пункта 2 а) статьи 5 Факультативного протокола, Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

6.3Комитет принимает к сведению замечания государства-участника, в которых оно заявляет, что автор не исчерпала имеющихся внутренних средств правовой защиты, поскольку ее жалобы, поданные в порядке надзора, не были рассмотрены Генеральным прокурором или Председателем Верховного суда. Комитет принимает также к сведению утверждение автора о том, что пересмотр в порядке надзора является дискреционным пересмотром, который не представляет собой эффективного средства правовой защиты для целей исчерпания внутренних средств правовой защиты. В этой связи Комитет ссылается на свою правовую практику, согласно которой обращение в прокуратуру с ходатайством о возбуждении надзорного производства для пересмотра вступивших в силу судебных решений представляет собой чрезвычайное средство правовой защиты, удовлетворение которого зависит от дискреционных полномочий прокурора и которое поэтому не является эффективным средством правовой защиты, подлежащим исчерпанию для целей пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола. Он считает также, что обращение с ходатайством к председателю какого-либо суда о проведении пересмотра в порядке надзора судебных решений, вступивших в законную силу и являющихся предметом дискреционных полномочий суда, представляет собой чрезвычайное средство правовой защиты и что государство-участник должно доказать наличие разумных оснований полагать, что такие ходатайства обеспечат эффективное средство правовой защиты в обстоятельствах данного дела. В этой связи государство-участник отмечает, что в 2017 году из 3766 жалоб, поданных в рамках процедуры пересмотра в порядке надзора, 3665 были приняты к рассмотрению (п. 4.5 выше). Однако государство-участник не уточнило, сколько из этих дел касались осуществления прав лиц на свободное выражение мнений и на свободу собраний. В отсутствие дополнительных разъяснений со стороны государства-участника по данному делу Комитет считает, что пункт 2 b) статьи 5 Факультативного протокола не препятствует ему в рассмотрении настоящего сообщения в связи с утверждениями автора по статьям 19 и 21, рассматриваемым отдельно и в совокупности с пунктами 2 и 3 статьи 2 Пакта.

6.4Что касается предполагаемых нарушений статьи 9 Пакта, то для целей приемлемости Комитет отмечает, что материалы дела не свидетельствуют о том, что автор выдвигала эти претензии в ходе какого-либо из внутренних разбирательств против нее, и поэтому считает эту часть жалобы автора неприемлемой в соответствии со статьей 2 и пунктом 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

6.5Комитет принимает к сведению утверждение автора о том, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные статьями 19 и 21, рассматриваемыми в совокупности с пунктом 2 статьи 2 Пакта. Комитет напоминает, что на положения статьи 2 нельзя ссылаться при изложении жалобы в том или ином сообщении по Факультативному протоколу в сочетании с другими положениями Пакта, кроме тех случаев, когда неисполнение государством-участником своих обязательств по статье 2 является непосредственной причиной отдельного нарушения Пакта, прямо затрагивающего лицо, которое утверждает, что является жертвой. Тем не менее Комитет отмечает, что автор уже заявляла о нарушении ее прав, предусмотренных статьями 19 и 21, в результате толкования и применения существующих законов государства-участника, и Комитет не считает, что рассмотрение вопроса о том, нарушило ли государство-участник еще и свои общие обязательства по пункту 2 статьи 2 Пакта, рассматриваемому в совокупности со статьями 19 и 21, должно вестись отдельно от рассмотрения вышеуказанного нарушения прав автора, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта. Поэтому Комитет приходит к выводу о том, что соответствующие утверждения автора несовместимы со статьей 2 Пакта и являются неприемлемыми в соответствии со статьей 3 Факультативного протокола.

6.6Комитет отмечает далее утверждения автора по статьям 19 и 21, рассматриваемым в совокупности с пунктом 3 статьи 2 Пакта. Ввиду отсутствия в деле дополнительной значимой информации Комитет считает, что автор не смогла в достаточной степени обосновать свои претензии для целей приемлемости. Соответственно, он признает эту часть сообщения неприемлемой по статье 2 Факультативного протокола.

6.7Наконец, Комитет отмечает, что представленные автором утверждения затрагивают вопросы по статьям 19 и 21 Пакта, считает эти утверждения достаточно обоснованными для целей приемлемости и приступает к их рассмотрению по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

7.1В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола Комитет по правам человека рассмотрел настоящее сообщение с учетом всей информации, представленной ему сторонами.

7.2Комитет отмечает утверждения автора о том, что ее права на свободное выражение мнений и на свободу собраний были ограничены в нарушение как статьи 19, так и статьи 21 Пакта, поскольку она была приговорена к выплате штрафов за участие в несанкционированных мирных митингах в знак протеста против президентского декрета «О предупреждении социального иждивенчества». Он отмечает также утверждения автора о том, что власти не смогли объяснить, почему ограничения, наложенные на ее права в связи с участием в митингах, были необходимы в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, нравственности населения или прав и свобод других лиц, как того требуют пункт 3 статьи 19 и вторая строка статьи 21 Пакта. Поэтому автор считает наложенные на нее ограничения и санкции незаконными и несоразмерными.

7.3Комитет принимает к сведению утверждение автора о том, что ее право на мирные собрания в соответствии со статьей 21 Пакта было нарушено, поскольку она предстала перед национальными судами и была подвергнута значительным административным штрафам за участие в двух мирных митингах. Комитет напоминает, что в своем замечании общего порядка № 37 (2020) он заявляет, что мирные собрания в принципе могут проводиться во всех местах, в которые имеет или должно иметь доступ население, таких как общественные площади и улицы (п. 55). Не следует отводить для мирных собраний отдаленные районы, в которых собрание не сможет эффективно привлечь внимание своих адресатов или широких кругов населения. В качестве общего правила не допускается полный запрет всех собраний в столичных городах, во всех общественных местах, за исключением одного определенного места в том или ином городе или за его пределами, или же на всех улицах города.

7.4Комитет напоминает далее, что право на мирные собрания, гарантируемое статьей 21 Пакта, является одним из основных прав человека, чрезвычайно важным для публичного выражения мнений и убеждений личности и необходимым в демократическом обществе. Статья 21 Пакта защищает мирные собрания, где бы они ни проводились: на открытом воздухе, в помещении и в онлайн-режиме, в местах общественного и частного пользования или в случае сочетания нескольких из вышеуказанных мест. Такие собрания могут принимать различные формы, включая демонстрации, протесты, собрания, шествия, митинги, сидячие забастовки, протестные или памятные мероприятия при свечах и флешмобы. Они защищены согласно статье 21, независимо от того, осуществляются ли они без передвижения, как в случае пикетирования, или с передвижением, как в случае шествия или марша. Организаторы собрания обычно имеют право выбирать место в пределах видимости и слышимости своей целевой аудитории, и любое ограничение этого права является недопустимым, за исключением случаев, когда оно a) налагается в соответствии с законом и b) необходимо в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Когда государство-участник налагает ограничения для обеспечения баланса между правом человека на собрание и вышеупомянутыми общими интересами, оно должно руководствоваться целью содействия осуществлению этого права, а не стремиться наложить излишние и несоразмерные ограничения. Государство-участник, таким образом, обязано обосновать ограничение права, защищаемого статьей 21 Пакта.

7.5В данном случае Комитет должен рассмотреть вопрос о том, являются ли ограничения права автора на мирные собрания оправданными с точки зрения любого из критериев, указанных во втором предложении статьи 21 Пакта. Согласно имеющейся по этому делу информации, автор была приговорена судом Советского района Гомеля к выплате значительных административных штрафов за участие в двух мирных митингах в нарушение положений Закона о массовых мероприятиях. В этой связи, однако, Комитет отмечает, что национальные суды не предоставили никакого обоснования или объяснения того, как на практике протесты автора нарушали интересы государственной или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), охраны здоровья или нравственности населения либо защиты прав и свобод других лиц, как это предусмотрено в статье 21 Пакта. В связи с этим государство-участник лишь ссылается на то, что положения Закона о массовых мероприятиях, наряду с положениями, регулирующими организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, пикетов и других массовых мероприятий в Беларуси, направлены на создание условий для осуществления конституционных прав граждан и их свобод (п. 4.4 выше), но не объясняет, почему эти конституционные права и свободы граждан были нарушены двумя мирными митингами, в которых приняла участие автор. Государство-участник не продемонстрировало также, что были приняты какие-либо альтернативные меры для содействия осуществлению прав автора, предусмотренных статьей 21.

7.6Ввиду отсутствия каких-либо дополнительных разъяснений со стороны государства-участника Комитет приходит к выводу о том, что права автора, закрепленные в статье 21 Пакта, были нарушены.

7.7Комитет принимает далее к сведению утверждение автора о том, что ее свобода выражения мнений была незаконно ограничена в том смысле, что она была признана виновной в административном правонарушении и приговорена к выплате значительных административных штрафов за участие в мирных митингах в знак протеста против президентского декрета «О предупреждении социального иждивенчества» в Гомельской области. Поэтому перед Комитетом стоит вопрос о том, является ли санкция, наложенная на автора национальными властями за участие в мирных митингах с целью публичного выражения своей позиции, нарушением статьи 19 Пакта.

7.8Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 34 (2011), в котором он заявил, среди прочего, что свобода выражения мнений имеет ключевое значение для любого общества и является основополагающим элементом любого свободного и демократического общества (п. 2). Он отмечает, что пункт 3 статьи 19 Пакта допускает ограничения свободы выражения мнений, включая свободу распространять информацию и идеи, лишь в той мере, в какой они установлены законом, и только если они являются необходимыми a) для уважения прав и репутации других лиц или b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Наконец, любое ограничение свободы выражения мнений не должно быть чрезмерно широким по характеру, т. е. оно должно представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть обеспечена соответствующая защитная функция, и являться соразмерным защищаемым интересам (п. 34). Комитет напоминает, что именно государство-участник должно продемонстрировать, что ограничения прав автора, предусмотренных статьей 19 Пакта, были необходимы и соразмерны.

7.9Комитет отмечает, что приговор автора к выплате административных штрафов за участие в мирных, хотя и несанкционированных митингах с целью публичного выражения своей позиции вызывает серьезные сомнения по поводу необходимости и соразмерности ограничений прав автора по статье 19 Пакта. Комитет отмечает в этой связи, что государство-участник так и не привело конкретных оснований в подкрепление необходимости таких ограничений, как того требует пункт 3 статьи 19 Пакта. Не продемонстрировало государство-участник и того, что избранное средство является наименее ограничительным или соразмерным защищаемому интересу. Комитет полагает, что в данных обстоятельствах ограничения, наложенные на действия автора, хотя они и опирались на внутреннее законодательство, не были оправданы с точки зрения условий, изложенных в пункте 3 статьи 19 Пакта. Поэтому он приходит к выводу о том, что права автора, предусмотренные статьей 19 Пакта, были нарушены.

8.Комитет, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола, считает, что представленные ему факты свидетельствуют о нарушении государством-участником прав автора, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта.

9.В соответствии с пунктом 3 а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить автору эффективное средство правовой защиты. Это требует от него полного возмещения ущерба лицам, чьи права, закрепленные в Пакте, были нарушены. Соответственно, государство-участник обязано, в частности, предоставить автору достаточную компенсацию, включая возмещение суммы наложенных штрафов и любых понесенных ею судебных издержек. Государство-участник обязано также принять все необходимые меры для предотвращения подобных нарушений в будущем. В этой связи Комитет отмечает, что он уже рассматривал аналогичные случаи в связи с теми же законами и практикой государства-участника в рамках ряда предыдущих сообщений и с учетом этого требует от государства-участника пересмотреть свою нормативную базу в отношении массовых мероприятий в соответствии с его обязательствами по пункту 2 статьи 2 Пакта, с тем чтобы обеспечить полноценное осуществление в государстве-участнике прав, предусмотренных статьями 19 и 21 Пакта.

10.Принимая во внимание, что, присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять наличие или отсутствие нарушений Пакта и что согласно статье 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем лицам, находящимся в пределах его территории или под его юрисдикцией, права, признаваемые в Пакте, и предоставлять им эффективные и имеющие исковую силу средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 180 дней информацию о мерах, принятых во исполнение настоящих Соображений Комитета. Государству-участнику предлагается также обнародовать настоящие Соображения и широко распространить их на своих официальных языках.