人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》通过的关于第3154/2018号来文的决定* ** ***
来文提交人：S.M.(无律师代理)
据称受害人：提交人
缔约国：波斯尼亚和黑塞哥维那
来文日期：2017年8月11日(首次提交)
参考文件：根据委员会议事规则第92条作出的决定，已于2018年3月23日转交缔约国(未以文件形式印发)
决定通过日期：2022年7月8日
事由：获取一所公立大学的调查结果
程序性问题：缺乏证据
实质性问题：获取信息的权利
《公约》条款：第二、第十四、第十九和第二十五条
《任择议定书》条款：第二条和第五条第二款(丑)项
1.来文提交人是S.M.，系波斯尼亚和黑塞哥维那国民，1994年2月24日出生。他声称，缔约国侵犯了他根据《公约》第二、第十四、第十九和第二十五条享有的权利。《任择议定书》于1995年6月1日对缔约国生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.1提交人是自由职业记者。提交人以这一身份向巴尼亚卢卡大学提出了三项请求，要求提供关于该校教学绩效的具体数据。这些请求分别于2016年3月31日(第一起案件)、2016年7月20日(第二起案件)和2016年9月13日(第三起案件)提出。他的目的是让公众了解公共机构的工作质量以及决策方式和理由。
2.22016年3月31日和9月13日，提交人请求巴尼亚卢卡大学向他提供信息，说明该校每学年在学生中开展的教学质量调查的结果。在调查中，学生们填写标准化问卷，对教学和行政人员的表现以及总体教学质量评分，并就如何改进这些方面提出建议。评估类别包括授课、咨询和考试的规律性，学术和行政人员对待学生的行为以及教科书的可得性。评估结果输入统一的数据库，该校利用数据库汇编概要报告和详细报告，报告中包括对每名教师的评分以及基于评估结果采取的措施。
2.3提交人援引塞族共和国《获取信息自由法》，请求获得详细报告，这些报告是该校质量保证办公室根据之前几年的调查汇编而成。2016年4月4日和9月20日，该校校长援引《获取信息自由法》第8条，拒绝了提交人的两项请求，该条规定，只有在信息属于三类情况时才允许免于披露，其中一类情况是，所请求的信息经确定涉及与第三人隐私有关的个人利益。校长还援引了关于对学生进行教学质量调查的规章第4条和第16条第5款。
2.4提交人于2016年4月22日和10月7日向指导委员会提出申诉，称所寻求的信息不涉及《获取信息自由法》第8条涵盖的与第三人隐私有关的个人利益，而是涉及塞族共和国最大的公立高等教育机构公务员的工作质量。提交人认为，校长没有按照该法第9条的规定查验是否关乎公共利益，而该校章程第155条第4款、第157条第1款和第159条明确规定，调查结果和与大学活动有关的信息应予公布。他还认为，规章第4条旨在保护教师，避免问卷中提出不当问题，而第16条第5款不能适用，因为获取信息的程序是《获取信息自由法》规定的经授权的程序。他还援引了《公民及政治权利国际公约》第十九条和《保护人权与基本自由公约》(《欧洲人权公约》)第10条。2016年5月19日和11月22日，指导委员会驳回了他的两项申诉，并支持校长的论点。对于违反《公约》和《欧洲人权公约》的指称，既没有审查也没有提及。提交人寻求就这两项决定向巴尼亚卢卡地区法院提出上诉，该法院于2017年5月16日和29日驳回了他的上诉。在第一和第三起案件中，法院认为相关决定是正确和合法的，因为这些决定基于行政机关主张的涉及第三人隐私的豁免。法院还援引了该规章第16条，该条规定，与所进行的调查有关的所有数据必须加以保护，使之免受第三方未经授权的程序影响。法院还对所寻求的信息属于《获取信息自由法》所指的“信息”提出异议，认为该信息并非确切数据，而是代表学生在学习质量方面的意见。法院认为，调查结果无法公开，因为这些结果可以代表通过对学习方案进行年度和定期追踪获取的部分信息，但本身并不代表学习方案的年度或定期概览。法院还认为，个人的结果只能由该校管理机构审查，即使是该校聘用的教师和助理也不一定能够查阅调查结果。法院进一步认为，该校进行调查，目标是提高学习方案的质量，这种调查反映了学生的意见，调查结果仍然属于内部信息。因此，没有理由共享这种内部信息，特别是考虑到《高等教育法》规定了学术自由和学术自主。法院指出，该校已然公布了调查的累积结果，将结果张贴在学院的室内。法院没有提及《获取信息自由法》第9条、《公约》第十九条或《欧洲人权公约》第10条。
2.52016年7月20日，提交人援引《获取信息自由法》，以自由职业记者身份请求指导委员会提供对他就校长第一项决定提出的申诉进行审查的会议的记录，这次会议的录音，以及委员会每位委员对这一问题的投票表决情况。2016年9月2日，指导委员会援引《获取信息自由法》第6条第1款第(五)项驳回了他的请求，该条规定，如果有正当理由预计，披露信息会对公共机关，公共机关雇员，或者为公共机关行事或代表公共机关行事的任何人提出意见、建议或推荐的公共机关决策过程中的合法目的造成重大损害，在不涉及事实、统计、科学或技术信息的情况下，可免于披露信息。2016年9月16日，提交人就这一决定向地区法院提出异议，认为《获取信息自由法》第6条第1款第(五)项的适用有误，因为相关的决策过程已经结束，因此不可能受到损害。提交人还援引了《公约》第十九和第二十五条以及《欧洲人权公约》第10条。提交人称，披露投票结果和会议记录不会损害今后的合法决策过程，而不向公众披露信息则损害了今后的民主决策过程，剥夺了公民参与治理和控制治理的权利，而这是《公约》第二十五条所保障的权利。2017年5月18日，地区法院支持该校提出的理由，认为指导委员会所有委员有权就日常议程上的个别问题投票表决并表达结论和意见，其决策不应受到任何压力，地区法院还认为，该案件并不涉及需要进行信息披露的公共利益。法院认为，根据指导委员会议事规则第25条第2款和该校章程第159条，该校有义务如实和及时地向公众通报事务开展情况，而该校确实进行了通报，为此个别发出口头通知，发布定期和特别出版物，并在公告栏和互联网网站上发布公告。
2.62017年6月19日，提交人就三项法院裁决向宪法法院提起申诉，提出的主张与他在地区法院的主张相同，包括分别根据《公约》第十四和第十九条以及《欧洲人权公约》第6和第10条享有的公正审判权和表达自由权。宪法法院决定将这三项上诉合并，并驳回了他的上诉，因其基于属事理由而与《宪法》相抵触。关于公正审判权，宪法法院得出结论认为，在涉及根据《获取信息自由法》获取信息的程序中，申诉人的公民权利和义务并不是依据《欧洲人权公约》第6条第1款来判定；相反，本案涉及是否存在获取信息的法律条件。关于表达自由权，宪法法院得出结论认为，《波斯尼亚和黑塞哥维那宪法》第二条第3款(h)项和《欧洲人权公约》第10条对申诉人表达自由权的保护并不适用于判定是否存在获取信息的法律条件的程序。
申诉
3.1提交人称，他根据《公约》第二条享有的权利受到侵犯，因为他无法讨论和回应在关乎法院诉讼结果的所有问题上发表的意见，因而被剥夺了诉诸法院和获得有效补救的机会。
3.2提交人称，他根据第十四条享有的公正审判权受到侵犯，因为没有就针对他的申诉所作的决定和判决加以充分说明，对法律的解释明显错误并具有任意性，而且他的论点受到忽视。他认为，地区法院只是重复行政机构未经证实的陈述，而没有全面评估他的诉讼主张。提交人说，地区法院质疑其所寻求的信息是否存在以及是否为《获取信息自由法》所指的“信息”，而由于该问题直到地区法院作出最终判决时才提出，他没有机会就这一法律解释作出回应。
3.3提交人提及他根据第十九条享有的表达自由权受到侵犯，称缔约国毫无理由地限制他获取公共机构掌握的信息。他说，这些信息涉及公共机构的工作质量、决策过程和论证情况。他认为，公共机构必须披露其所掌握的所有信息，除非能够证明有理由免于公开。提交人称，宪法法院的论证与委员会确立的判例相悖，因为这不仅导致获取信息变得困难、缓慢、不现实和无效，而且导致获取信息的权利仅限于理论层面、失之抽象和几乎不存在。他以自由职业记者的身份寻求信息，本意是就关乎公共利益的问题向公众提供信息。
3.4提交人提及第34号一般性意见(2011年)，委员会在该意见中确认，第十九条保护的表达自由权包含获取公共机构所掌握信息的权利以及主管机关须为任何拒绝获取信息的做法提供理由的义务。对这项权利的限制必须：(a)由法律规定；(b)是第十九条第三款(子)项或(丑)项所设想的；(c)符合关于必要性和相称性的严格判断标准。提交人认为，第一项条件没有得到满足，因为就本案而言，国内法不允许拒绝提供信息。提交人认为，只有在确定所寻求的信息涉及与第三人隐私有关的个人利益(第一和第三起案件)，或者披露信息预计可能对与保护公共机关决策过程有关的合理目标造成重大损害(第二起案件)的情况下，才可以援引《获取信息自由法》第8条。提交人认为，在第一和第三起案件中，信息涉及公共机构公务员的工作质量，而不涉及个人的隐私或个人利益，而在第二起案件中，信息涉及已经结束的决策过程，因此，决策过程不可能受到损害。关于第二项条件，提交人认为，在第一和第三起案件中，如果可以尊重他人权利或名誉为由，对获取信息的权利加以限制(第十九条第三款(子)项)，那么缔约国没有解释或说明，公布所寻求的信息将如何损害他人的权利或名誉。此外，应该只有对公务员工作的负面评价才可能导致当事人的名誉受到损害，在这种情况下，就公共利益而言，更要求公布有关信息，因为这表明在履行公务时存在疏失。关于第二起案件，如果说为了保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德(第十九条第三款(丑)项)，可以限制获取信息的权利，那么缔约国并未解释，限制获取信息的权利何以实现这种保障。关于判断必要性和相称性，提交人认为，该校只是声称进行了判断，以应对诉讼，但没有加以证明。此外，该校的决定是基于无法预见的情况，这意味着，在获取信息的权利与具体的和因人而异的威胁之间没有建立直接和紧密的关联。地区法院和宪法法院只是确认了该校的论点，法院没有进一步证明，关于必要性和相称性的判断如何得到尊重。
3.5最后，提交人声称，他根据《公约》第二十五条享有的权利受到侵犯，因为他无法以知情方式参与民主过程，也无法行使作为记者的权利并履行义务，向公众通报关乎公共利益的问题。提交人认为，地区法院就第二起案件提出的论点，即指导委员会所有委员有权就日常议程上的个别问题投票表决并表达结论和意见，其决策不应受到任何压力，与第二十五条相抵触，该条保障公众通过公开辩论对公共机关施加影响的权利，而这项权利以自由获取信息为条件，委员会在第25号一般性意见(1996年)中确认了这一点。
缔约国关于可否受理和实质问题的意见
4.12018年10月18日，缔约国提交了关于可否受理和实质问题的意见。缔约国回顾，宪法法院认定申诉不可受理，因其基于属事理由与《宪法》相抵触。缔约国还回顾，就提交人关于侵犯公正审判权(《欧洲人权公约》第6条)和表达自由权(《欧洲人权公约》第10条)以及违反不歧视原则(《欧洲人权公约》第14条)的指控而言，宪法法院也决定驳回申诉，因为该申诉基于属事理由与宪法相抵触，因而不可受理。缔约国称，法院通过对裁决的说明表达法律意见，根据程序规则，法院不对有拘束力的最终裁决提供后续法律说明和解释。
4.2关于来文的实质问题，缔约国称，巴尼亚卢卡大学正确适用了《获取信息自由法》、巴尼亚卢卡大学章程和关于巴尼亚卢卡大学教学质量的学生调查规则手册，巴尼亚卢卡地区法院和宪法法院在诉讼的裁决过程中确认了这一点。
提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论
5.2018年12月25日，提交人提交了对缔约国意见的评论。提交人称，缔约国没有就他来文中的任何部分提出任何具有相关性的反驳，也没有对来文的可受理性或案情提出异议。提交人认为，缔约国仅向委员会通报了以下情况，即宪法法院的立场是不对自己的判决发表评论，这些判决是具有拘束力的最终判决，而巴尼亚卢卡大学认为自己是根据国内法行事的。
委员会需处理的问题和议事情况
审议可否受理
6.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定案件是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
6.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。
6.3委员会注意到提交人称，他已经用尽所有可用的合理国内补救办法。鉴于缔约国对此没有提出任何异议，委员会认为，《任择议定书》第五条第二款(丑)项的要求已经满足。
6.4委员会注意到，提交人指控称，他无法获得有效补救，这违反了《公约》第二条，因为他无法讨论和回应在关乎法院诉讼结果的所有问题上发表的意见。在这方面，委员会回顾其判例，其中指出，《公约》第二条规定了缔约国的一般义务，在根据《任择议定书》提交的来文中，不能单独援引该条提出申诉。因此，委员会宣布，来文的这一部分不符合《公约》的规定，根据《任择议定书》第二条不可受理。
6.5就提交人关于违反第十四条的指称而言，委员会注意到，提交人认为，他的公正审判权受到侵犯，因为地区法院没有对裁决进行充分说明，只是重复了行政机构所作的未经证实的陈述。委员会认为，就可否受理而言，提交人未能充分证实这一指称，因此根据《任择议定书》第二条宣布不可受理。
6.6关于所称的违反《公民及政治权利国际公约》第二十五条的行为，委员会认为，提交人的指称，即他无法以知情方式参与民主过程，也无法行使他作为记者的权利并履行义务，向公众通报关乎公共利益的问题，就可否受理而言，没有得到充分证实，因此，根据《任择议定书》第二条不可受理。
6.7就第十九条而言，委员会注意到，关于第二起案件，提交人声称，指导委员会拒绝向他提供与他针对校长提出的第一项申诉有关的会议记录、录音和详细的投票表决结果，这侵犯了他寻求和接受信息的权利，而这一权利受《公约》第十九条第二款保障。委员会注意到，提交人称，他以自由职业记者身份要求提供这一材料，并援引《获取信息自由法》和指导委员会议事规则第25条第2款，其中规定会议和投票表决应是公开的。委员会还注意到，尽管提交人称，缔约国没有解释他获取信息的权利何以受到第十九条第三款(丑)项的限制，但提交人首先就没有证实，他寻求的信息何以关乎公共利益，以使指称符合第十九条的范围。因此，委员会认为，就可否受理而言，这一指称没有得到充分证实，因此根据《任择议定书》第二条宣布不可受理。
6.8关于第一和第三起案件，委员会注意到，提交人声称，缔约国当局拒绝向他提供信息，说明该校每学年对学生进行的调查的结果，这导致他寻求和接受信息的权利受到侵犯，而这一权利受到《公约》第十九条第二款的保障。委员会回顾，委员会在第34号一般性意见(2011年)中指出，获取公共机构掌握的信息的权利，包括可获取公共机构保存的记录，不论信息的存放方式、来源及编制日期为何，缔约国有责任尽力确保可便捷、迅速、有效和切实地获取此类信息。委员会还回顾，第十九条所载寻求、接受和传递信息的权利包括记者获取信息的权利。委员会注意到，在第一和第三起案件中，提交人提出的请求被拒绝，依据是《获取信息自由法》第8条和该校的规章。《获取信息自由法》第8条规定，只有在信息属于三类情况时才允许免于披露，其中一类情况是，所请求的信息经确定涉及与第三人隐私有关的个人利益；该校的规章规定，调查应基于自愿、匿名和中立原则，并保护评估对象的尊严，与所进行的调查有关的所有数据必须加以保护，使之免受第三方未经授权的程序影响。委员会还注意到，在本案中，法院指出，由于调查的目的是通过反映学生的意见提高学习方案的质量，因此仍然属于内部信息。委员会还注意到，该校公布了调查的累积结果，将结果张贴在学院的室内。鉴于案卷中现有的内容，委员会无法得出结论认为，提交人请求的详细和具体的信息，包括涉及学生调查结果、牵涉个人和受保护数据的信息属于公开信息。因此，委员会认为，提交人未提供充足的资料，证实他根据《公约》第十九条提出的涉及第一和第三起案件的申诉，委员会认定，根据《任择议定书》第二条，这一申诉不可受理。
7.因此，委员会决定：
(a)根据《任择议定书》第二条，来文不予受理；
(b)将本决定通报缔约国和提交人。
附件
委员会委员伊梅鲁·塔姆拉特·伊盖祖、古谷修一和根提安·齐伯利的联合意见(反对意见)
1.我们不能同意委员会关于本来文不可受理的认定。我们对与提交人的索取信息请求有关的第一和第三起案件表示关切，这些信息涉及塞族共和国(波斯尼亚和黑塞哥维那)主要公立大学――巴尼亚卢卡大学进行的教学质量年度学生调查(见第2.1和第2.2段)。
2.委员会在意见中认为，提交人没有提供充足的资料，证实他根据第十九条提出的涉及第一和第三起案件的申诉，因为他没有解释请求提供信息的目的，也没有解释，这种与学生调查结果有关、涉及个人和受保护数据的详细、具体的信息如何关乎公共利益。
3.第十九条第二款包括获取公共机构掌握的信息的权利。此类信息包括公共机构保存的记录，不论信息的存放方式、来源及编制日期为何。然而，第十九条并没有规定，行使这一权利的人必须解释请求获取信息的目的，或证明信息关乎公共利益。虽然获取信息的权利也受到第十九条第三款规定的限制，但缔约国有责任证明，对获取信息权施加的限制是可以允许的。
4.在本案中，提交人声称，缔约国当局拒绝向他提供信息，说明该大学每学年对学生进行的调查的结果，这导致他根据第十九条第二款享有的寻求和接受信息的权利受到侵犯。因此，我们认为，就可否受理而言，提交人充分证实了他的申诉。
5.如委员会第34号一般性意见(2011年)所述，缔约国必须尽力确保可便捷、迅速、有效和切实地获取关乎公共利益的信息。对表达自由权的任何限制必须符合《公约》第十九条第三款规定的下列所有条件，该条款允许某些限制，但这些限制只应由法律规定，且为下列条件所必需：(a) 尊重他人的权利或名誉；和(b)保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。拒绝提供信息是否以及在多大程度上构成对提交人表达自由的干涉，必须根据每一个案的具体情况加以评估，同时考虑到相关标准，包括请求提供信息的目的、提交人的身份、所寻求的信息的性质以及信息的可得性。
6.提交人是自由职业记者。他请求查阅关于年度调查的报告，因为该报告涉及塞族共和国(波斯尼亚和黑塞哥维那)最大的公立高等教育机构公务员的工作质量，并希望让公众了解关乎公共利益的问题，即教学质量。
7.缔约国称，限制获取信息是依据《获取信息自由法》第8条。然而，缔约国未能援引任何具体理由，证明有必要对提交人实施过于宽泛的限制，而这种限制符合《公约》第十九条第三款和《获取信息自由法》第9条的要求。缔约国也没有证明当局采取的措施具有最小的侵犯性，或者与所要保护的利益相称。在本案的情况下，对提交人实施的限制虽然据称是基于国内法，但就《公约》第十九条第三款规定的条件而言是不合理的。
8.有鉴于此，我们只能得出结论认为，缔约国在没有充分理由的情况下限制提交人获取公共机构掌握的信息，违反了《公约》第十九条第二款。