人权事务委员会
关于巴基斯坦初次报告的结论性意见*
1. 人权事务委员会在2017年7月11日和12日举行的第3386、第3387和第3388次会议(见CCPR/C/SR.3386、3387和3388)上审议了巴基斯坦的初次报告(CCPR/C/PAK/1)。在2017年7月25日和26日举行的第3406和第3407次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2. 尽管巴基斯坦提交这份初次报告逾期16年，委员会还是对此表示欢迎，并对所提交的资料表示欢迎。委员会很高兴有机会与缔约国高级别代表团开展建设性对话，讨论自《公约》生效以来缔约国为执行《公约》规定所采取的措施。委员会感谢缔约国就问题清单(CCPR/C/PAK/Q/1/Add.1)作出书面答复(CCPR/C/ PAK/Q/1)，作为补充，代表团又作出了口头答复。
B.积极方面
3. 委员会对缔约国采取的下列立法措施、体制措施和政策措施表示欢迎：
2016年通过《刑法修正案(以荣誉为名义或借口实施的犯罪)》；
2016年通过《刑法修正案(与强奸相关的犯罪)》；
2016年通过《国家人权行动计划》；
2012年通过《国家人权委员会法》，2015年依据该法案设立国家人权委员会。
4. 委员会还对缔约国批准或加入下列国际文书表示欢迎：
《残疾人权利公约》(2011年)；
《儿童权利公约关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》(2011年)；
《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》(2016年)。
C.主要关切事项和建议
《公约》的适用问题
5. 委员会感到关切的是，《公约》规定的权利没有在国内法中得到取得效力，法院在某些情况下不愿适用《公约》(第二条)。
6. 缔约国应采取一切必要措施，确保《公约》权利在国内法中获得充分效力，确保国内各级法院维护这些权利，包括加强对法官、检察官、律师和政府官员进行关于《公约》的培训。
保留
7. 缔约国于2011年撤销了几项保留，缩小保留范围，仅限于第三和第二十五条。委员会对此表示欢迎。然而，委员会感到遗憾的是，缔约国维持对第三和第二十五条的保留，规定这两条的适用仅限于符合穆斯林属人法、证据法以及《宪法》某些规定的范围之内。
8.缔约国应考虑撤销仍对第三和第二十五条所作的保留，以期确保全面、有效适用《公约》。
国家人权机构
9. 委员会对2015年设立国家人权委员会表示欢迎，但关切地注意到有报道称该委员会主席没有得所需授权，无法前往日内瓦与人权事务委员会会晤，并且有迹象显示国家人权委员会不是充分独立的。委员会还感到关切的是，依据其宪法地位，国家人权委员会无法与联合国人权机制充分合作，该委员会不能调查情报机构的做法，也无权对武装部队成员侵犯人权的报告进行全面调查(第二条)。
10. 缔约国应采取一切必要的立法措施、政策措施和体制措施，确保国家人权委员会得以充分、有效、独立地依照有关促进和保护人权的国家机构的地位的原则(《巴黎原则》)履行任务。缔约国应加强该委员会的权力，并确保其能够调查《公约》承认的权利受到任何官方实体侵犯的所有指控，包括据称由情报机构或武装部队成员实施的侵权行为。缔约国还应加强努力，向该委员会提供充足的财力和人力资源，以便其在缔约国全境开展活动。
不歧视
11. 委员会感到关切的是，缔约国通过的不歧视规定，包括《宪法》第25至第27条，没有列出保护措施，防范受《公约》禁止的一切理由的歧视。委员会还对成人之间双方自愿同性关系被定为刑事犯罪表示关切。委员会对关于缔约国在双性人状况方面取得进步的资料表示欢迎，但感到遗憾的是代表团没有提供资料，说明为预防和惩治一切歧视女同性恋、男同性恋、双性恋、变性人和双性人的行为所采取的有效措施(第二、第三和第二十六条)。
12. 缔约国应采取一切必要措施，包括通过全面的反歧视立法，以确保其法律框架：
提供全面、有效的保护，避免包括私人领域在内的一切领域出现歧视，并禁止直接、间接和多重歧视；
全面列出各种歧视理由，包括肤色、语言、政治或其他见解、民族或社会出身、财产、残疾、性取向和性别认同或其他地位；
在侵权案件中提供有效补救。缔约国还应取消将成年人双方自愿同性关系定为刑事犯罪的规定。
暴力侵害妇女行为和家庭暴力
13. 委员会感到关切的是，尽管缔约国作出了努力，但暴力侵害妇女的现象依然普遍存在。委员会特别关切的是，所谓的荣誉杀人事件继续发生；据报道，qisas (血债血偿)和diyat (偿命钱)法律被适用于某些此类案件，一些偏远地区的部落理事会继续对这些案件行使管辖权。委员会还感到关切的是，尽管该国通过了禁止强奸法，但据称，强奸受害者诉诸司法的有效途径没有如预期那样得到加强，因为没有设立执行庭审特别程序的相关机制。委员会还感到关切的是，包括家庭暴力在内的暴力侵害妇女行为的报案率非常低；此类案件得不到迅速有效的调查；受到起诉和定罪的责任人很少；对受害者的援助很不足(第二、第三、第六、第七、第二十四和第二十六条)。
14. 缔约国应继续努力：
加快通过联邦和省级正在考虑的关于暴力侵害妇女问题的法律，确保其符合国际人权标准；
有效执行打击荣誉杀人和强奸的法律以及其他将暴力侵害妇女定为刑事犯罪的相关法律，监测这些法律在全境的执行情况；
禁止将qisas和diyat法适用于所谓荣誉犯罪，继续对部落理事会实行监管和监督；
鼓励报告暴力侵害妇女的情况，让妇女了解其拥有的权利以及可利用哪些现有法律和其他服务获得保护和赔偿；
确保暴力侵害妇女和家庭暴力案件得到迅速彻底的调查，责任人受到起诉，如果定罪，则处以与其罪行严重程度相称的刑罚；
确保受害者得到必要的法律、医疗、经济和心理协助，并能够获得有效的补救和保护手段；
确保法官、检察官和执法机关人员继续接受适当的培训，让他们能够以对性别问题有敏感认识的方式有效处理暴力侵害妇女行为和家庭暴力；增加女警官人数，增设处理这类案件的专门单位，使其数目达到适足水平。
自愿终止妊娠和孕产妇死亡
15. 委员会感到关切的是，除为了挽救妇女生命或提供“必要治疗”外，堕胎依然被定为刑事犯罪；允许自愿终止妊娠的情形没有得到明确界定，未得到医务专业人员或公众的广泛了解；因此，许多妇女寻求不安全堕胎，这可能使她们的生命和健康面临风险，导致较高的孕产妇死亡率。委员会还感到关切的是，获取性健康和生殖健康信息和服务的机会有限，导致意外怀孕率很高(第二、第三、第六、第七、第十七和第二十六条)。
16. 缔约国应审查其法律，确保法律限制规定不迫使妇女借助可能危及其生命和健康的不安全堕胎手段。缔约国还应采取一切必要措施，遏制与堕胎有关的污名化现象，确保接受过培训的医务工作人员提供安全的自愿终止妊娠服务，确保妇女能够在全国各地随时获得可负担的堕胎后卫生服务，增加获取可负担的避孕手段以及性健康和生殖健康教育和服务的机会，包括向农村地区的青少年及弱势妇女和女童提供这种教育和服务。
死刑
17. 委员会关切地注意到，缔约国于2014年12月取消了暂停执行死刑的规定，此后一直是处决率最高的国家之一。委员会特别关切的是，死刑被适用于《公约》第六条第2款定义的“最严重的罪行”以外的罪行，例如贩运毒品和亵渎神明。有报道称，青少年和患有心理社会或智力残疾的人被处以死刑并被处决。据称，该国实施对宽大处理申请一概拒绝的政策，一直没有批准任何宽大处理的申请。据称执行处决的方式构成酷刑或残忍、不人道或有辱人格的处罚。委员会还关切地注意到，许多巴基斯坦移民工人在海外被判处死刑并被处决，据报他们无法获得充分的领事服务和法律服务(第二、第六、第七、第九、第十四和第二十四条)。
18. 缔约国应恢复暂停死刑的做法，考虑废除死刑并加入《公约第二任择议定书》。如果维持死刑，缔约国应作为优先事项，采取一切必要措施，确保：
死刑仅用于涉及故意杀人的“最严重的罪行”；决不强制适用死刑；无论所犯的罪行如何，所有案件均可获得赦免或减刑；决不在违反《公约》的情况下，包括不经公平审判程序处以死刑，且军事法庭不得判人死刑，特别是不得判处平民死刑；
不得对任何犯罪时年龄不满18岁的人处以死刑，被控犯有重大罪行的人可获得有效独立的年龄判断程序，如其犯罪时的年龄存疑，则应将其视为儿童对待；
不得处决任何有严重心理社会或智力残障的人或判处其死刑，包括应设立一个独立机制，对有可信证据表明面临死刑的囚犯有此类残疾的所有案件进行复查，并对死囚犯的精神健康状况进行复查；
行刑规程符合国际人权标准，行刑方式符合既定规程；
在法律诉讼过程中，向在海外被判处死刑的巴基斯坦移民工人提供充分的领事服务和法律服务。
强迫失踪和法外处决
19. 委员会对以下情况表示关切：据称，警察、军队和安全部队实施了大量的强迫失踪和法外处决；国内法律没有明确将强迫失踪定为刑事犯罪；2011年《(军队援助文官政府)行动条例》允许军队在没有逮捕令或不接受司法监督的情况下实施拘留，允许在军事拘留中心中无限期拘留，据称有许多人被依照该《条例》秘密拘留。委员会还感到关切的是，有报告称，失踪人员的家人受到威胁和恐吓，阻止他们报告强迫失踪案件；案情得不到迅速有效的调查，责任人受到起诉和定罪的比例极低；受害者及其家人获得的补救和赔偿不足。委员会对强迫失踪问题调查委员会的设立表示欢迎，但仍感到关切的是，该委员会的权力和资源不足；相关当局不遵守该委员会的命令；提交该委员会的大量案件依然悬而未决，没有对责任人提起任何刑事诉讼(第二、第六、第七、第九、第十四和第十六条)。
20. 缔约国应将强迫失踪定为刑事犯罪，并终止强迫失踪和秘密拘留。缔约国还应审查2011年《(军队援助文官政府)行动条例》，以期将其废除或使其符合国际标准。缔约国还应确保所有关于强迫失踪和法外处决的指控得到迅速彻底调查；所有责任人受到起诉和惩处，并给予与罪行严重程度相称的刑罚；失踪者的家人、律师和证人得到保护；建立向受害者及其家人给予充分迅速赔偿的机制。缔约国应进一步加强强迫失踪问题调查委员会的权威和(资金及人员)能力，使其能够有效运作。
《反恐法》
21. 委员会注意到缔约国需要采取措施打击恐怖主义，但仍感关切的是，《反恐法》对恐怖主义的定义非常宽泛；该法的地位高于其他法律，包括2000年《少年司法制度法令》，允许法院审判青少年；当局有权将一个人拘留长达一年；该法第21-H条规定，在警方羁押期间所做的口供可作为法庭证据。委员会还感到关切的是，反恐法庭的管辖权非常广泛，存在大量积案，以及法庭诉讼中没有程序保障(第二、第六、第七、第十四和第十五条)。
22. 缔约国应审查《反恐法》，使该法第6条关于恐怖主义的定义符合国际标准，取消反恐法庭对少年犯的管辖权，废除该法第21-H条，在该法中规定程序性保障，使法庭诉讼符合《公约》第十四和第十五条，从而确保公平审判。缔约国还应采取必要措施，按照《公约》行事，以减少现有的积压案件。
军事法庭
23. 委员会感到关切的是，军事法庭的管辖权延伸到反恐法庭移交的案件，以及依照《(军队援助文官政府)行动条例》被拘留的人的案件。委员会还感到关切的是，军事法庭已通过秘密审判将至少274名平民定罪，据说其中包括儿童，并判处161名平民死刑。委员会还关切的是，大约90%的定罪以供词为依据，用于筛选由军事法庭审判的案件的标准不明确，被告人实际上无权聘用自己选择的律师，也没有向平民法庭上诉的有效权利，而且被告人所受指控、证据的性质和说明定罪原因的书面判决都不公开。委员会还感到关切的是，军事法庭据称已将至少5名“失踪人员”定罪，他们的案件正由强迫失踪问题调查委员会进行调查(第二、第六、第七、第九、第十四和第十五条)。
24. 缔约国应：(a)审查有关军事法庭的立法，取消其对平民的管辖权和处以死刑的权力；(b)改革军事法庭，使其诉讼程序充分符合《公约》第十四和第十五条，从而确保公平审判。
酷刑
25. 委员会感到关切的是，国内立法没有提供酷刑的定义，没有依照《公约》第七条和其他国际标准将酷刑定为刑事犯罪；据称警察、军队和安全部队以及情报机构广泛使用酷刑；对酷刑的指控得不到迅速彻底调查，责任人很少被绳之以法(第二、第七、第十四和第十五条)。
26. 缔约国应：
修订法律，确保根据《公约》第七条的要求，禁止酷刑罪行的所有要素，并规定对酷刑行为的处罚与罪行严重程度相称；
迅速、彻底、有效地调查所有关于酷刑和虐待的指控，起诉责任人，在定罪后，对责任人处以与罪行严重程度相称的刑罚，并向受害者提供有效补救，包括康复方面的补救；
确保法律诉讼中绝不接受通过胁迫获得的口供；
采取一切必要措施防止酷刑，包括加强对法官、检察官、警察、军队和安全部队人员的培训。
剥夺自由
27. 委员会感到关切的是，监狱过度拥挤状况十分严重，据称拘留条件不足，许多人员被还押候审，据称其中一些人被审前羁押的时间超过罪行的最长刑期(第六、第七、第九和第十条)。
28.缔约国应加强努力，减少监狱过分拥挤状况并改善拘留条件，特别是保健和卫生。缔约国还应采取一切必要措施，确保根据《公约》第九条，只将审前羁押用作例外措施，且拘留时间不得过长。
行动自由
29. 委员会注意到缔约国有各种出入境管制名单，对缺乏相关资料表示遗憾，包括列入名单的标准或理由，列入名单或除名的程序，以及可用于防止滥用名单的保障措施。委员会感到关切的是，出境管制名单被用于限制异见人士的行动自由，《护照法》第8条没有说明在何种情况下护照可能被注销、扣留或没收(第十二条)。
30.缔约国应审查《护照法》和其他与出境管制名单、黑名单、护照管制名单和签证管制名单相关的立法及政策，使这些法规符合《公约》第十二条，并确保它们不以不当理由限制人身行动自由。
公平审判权和司法
31. 委员会感到关切的是，《宪法》、联邦法律和最高法院的管辖权不适用于联邦直辖部落地区。委员会还对以下情况感到关切：司法系统在加强其独立性和有效性方面面临各种挑战，包括司法任命程序缺乏透明度；法官人数不足，长期存在司法空缺；预算拨款不足；案件大量积压；法律专业人员缺乏高质量的法律教育和继续职业培训；司法机关中存在腐败(第十四条)。
32. 缔约国应继续审查关于司法工作的现有法律，以期使之符合《公约》和国际人权标准，并采取具体步骤，以保证《宪法》、联邦法律和最高法院管辖权适用于缔约国全境，包括联邦直辖部落地区。缔约国还应采取一切必要措施，加强司法机关的独立性、资质和效力。
宗教、良心和信仰自由
33. 委员会感到关切的是，关于亵渎问题的法律，包括《巴基斯坦刑法典》第295和第298节，规定了包括强制死刑(第295 (C)节)在内的严重刑罚，而且据报道有歧视性效果，特别是歧视艾哈迈德派教徒(第298 (B)和(C)节)。Mashal Khan的案件表明，许多亵渎案件是以不实指控提出的，被控亵渎神明的人受到暴力侵害；一再有报道称，审理亵渎案的法官经常受到骚扰、恐吓和威胁。委员会注意到最高法院2014年6月19日的判决，但对缺乏关于判决执行情况的资料表示遗憾，并且依然感到关切的是，一直有报道称宗教少数群体及其礼拜场所受到是仇恨言论和仇恨犯罪所针对的目标，公立学校和伊斯兰教学校的教材及大纲含有宗教偏见的内容(第二、第十四、第十八和第十九条)。
34.缔约国应：
废除一切亵渎法，或依照《公约》的严格要求，包括委员会关于见解自由和言论自由的第34(2011)号一般性意见第48段的要求，对其进行修订；
确保所有根据亵渎传闻煽动或参与暴力侵害他人行为的人，以及对他人提出亵渎不实指控的人被绳之以法，依法受到惩处；
采取一切必要措施，确保参与处理亵渎案件的所有法官、检察官、律师和证人受到充分保护；
确保仇恨言论和仇恨犯罪的所有案件得到彻底迅速调查，责任人受到起诉，如定罪则受惩处；
审查学校教科书和大纲，删除所有带有宗教偏见的内容，将人权教育纳入其中，并继续对伊斯兰教学校实行监管；
充分执行最高法院2014年6月19日的判决。
隐私权
35. 委员会虽然注意到缔约国认为2016年《防止电子犯罪法》符合《网络犯罪公约》，但感到关切的是：(a) 巴基斯坦电信管理局和授权官员的权力过宽，且不存在充分的独立司法监督机制；(b) 服务提供商必须将流量数据集中保留至少一年；(c) 对网络服务提供商实施过于严格的许可要求；(d) 在未经司法授权或监督的情况下与外国政府共享信息和合作(第十七和第十九条)。
36.缔约国应审查其关于数据收集和监视的立法，特别是2016年《防止电子犯罪法》，使其符合《公约》义务。缔约国还应建立监督该法执行情况的独立机制，包括对监视活动进行司法审查；审查与外国机构共享情报的法律和做法，从而确保其符合《公约》；审查所有规定网络服务提供商有义务参与通讯监视活动的要求，特别是不加区分地保留数据的义务；并且确保监视活动符合缔约国的《公约》义务。缔约国还应依照国际标准制定一部全面的数据保护法。
言论自由
37. 委员会感到关切的是，诽谤被定为刑事犯罪并可处以监禁。委员会还对相关报告表示关切，当局不当地利用刑事法律处置记者和不同意见。委员会还感到关切的是，有报告称巴基斯坦电子媒体监管局对媒体机构的内容行使权力的方式不当，包括过去4年暂停了20多个节目；缺乏明确的程序保障和监督机制，难以确保监管局以符合言论自由原则的方式行使权力。委员会还关切的是，缔约国尽管采取了措施，但一再有报告称，由于国家行为体和非国家行为者的所作所为，有记者、人权维护者和律师失踪、遇害、被恐吓，责任人受到起诉和定罪的比例低(第六、第七和第十九条)。
38. 缔约国应取消诽谤罪，确保绝不对诽谤行为处以监禁，并且不对记者和持不同政见者滥用刑事法律。缔约国还应审查其关于言论自由的法律规定，包括《宪法》第19条、2007年《巴基斯坦电子媒体监管局(修正)法》的适用规则，以及广播媒体和发行服务机构的节目和广告行为守则，以期实施有效的监督机制和程序保障，并使这些规定符合《公约》第十九条。此外，缔约国应迅速彻底调查报告人权维护者受到骚扰、被迫失踪和被杀害的所有案件，将责任人绳之以法，并加强努力确保记者、律师和人权维护者拥有一个安全有利的工作环境。
和平集会和结社自由
39. 委员会感到关切的是，关于巴基斯坦境内的国际非政府组织的政策可能与其目的正好相反，这些政策是限制国际非政府组织的注册和活动。委员会对取消这些组织注册的理由过于宽泛模糊表示关切(第十八、第十九和第二十二条)。
40. 缔约国应审查关于国际非政府组织注册的立法，使其符合《公约》第二十二条。
早婚和强迫婚姻
41. 委员会感到关切的是，某些省份的法律规定的男(18岁)女(16岁)最低结婚年龄不同；逼婚和童婚现象仍在继续；这种做法的许多受害者自杀或自杀未遂(第二条第2款、第三、第六、第二十三和第二十六条)。
42. 缔约国应当确保将男女的最低结婚年龄均定为18岁，应加强努力，消除强迫婚姻和相关有害习俗，包括对报告的所有案件开展迅速有效的调查，酌情起诉责任人，并确保向受害者提供适当的补救和康复服务。
保护儿童
43. 委员会感到关切的是，尽管缔约国作出了努力，但出生登记人数少对儿童造成负面影响。委员会还感到关切的是，许多儿童在危险和类似奴役的条件下从事劳动，特别是从事砖窑业和家政工作，对童工现象的劳动监察不足。委员会还关切的是，责任人很少被绳之以法，受害者得不到充分的援助和康复服务(第二、第六、第七、第八、第二十四和第二十六条)。
44. 缔约国应加强努力，确保对所有儿童进行出生登记，查明没有出生登记和没有身份证件的儿童的身份，对他们进行登记，并且提高关于出生登记重要性的认识。缔约国还应采取一切必要措施遏制童工现象，包括严格执行关于童工问题的法律，并加强劳动监察机制。
阿富汗难民
45. 委员会赞扬缔约国多年来接纳了数百万阿富汗难民。委员会欣悉缔约国通过关于自愿遣返和阿富汗难民管理问题的全面政策，并计划于2017年8月对没有证件的阿富汗人进行登记。然而，委员会仍感关切的是，缔约国迟迟不通过国家难民法，并且有报道称，巴基斯坦的阿富汗人，尤其是没有证件的阿富汗人，面临警察和安全部队的任意逮捕、骚扰和驱逐威胁(第二、第七、第九和第二十六条)。
46. 缔约国应按计划开展对无证阿富汗难民的登记工作。缔约国应加速通过符合国际人权和人道主义标准的国家难民法。缔约国还应调查警察和安全部队虐待难民的所有指控，同时采取一切防止此类虐待行为的必要措施。
参与公共事务权
47. 委员会注意到缔约国在国家和省级议会及公共服务部门中对妇女和少数群体采取了配额，并在公共服务部门中对残疾人采取了配额，但委员会感到关切的是少数群体配额仅适用于宗教少数群体，并对缺乏充分信息说明这些配额的执行情况表示遗憾。委员会还感到关切的是，艾哈迈德派信被从大选名单中去除，被放在另外一份投票名单上登记，妇女行使投票权的水平较低，残疾人和少数群体成员(包括吉普赛人)依然面临有效参与投票的障碍(第二、第二十五、第二十六和第二十七条)。
48. 缔约国应审查其暂行特别措施制度，包括少数群体配额，以确保其适用于所有宗教、文化和族裔少数群体成员，并确保每个公民在一般的平等条件下，能够有效地参与处理公共事务，并有机会获得公共服务。缔约国应改善选举制度和程序，以确保所有选民都列入选举名单，所有公民都能行使投票权，不设置任何障碍。
D.宣传与后续行动
49. 缔约国应广泛宣传《公约》、其初次报告、对委员会所列问题的书面答复和本结论性意见，以增进司法、立法和行政当局、民间社会、在本国运作的非政府组织以及公众对《公约》所载权利的认识。缔约国应确保将其报告和本结论性意见翻译成缔约国正式语文。
50. 根据委员会议事规则第71条第5款，缔约国应在本结论性意见通过后的一年内提供资料，说明对委员会在上述第18段(死刑)、第20段(强迫失踪和法外处决)和第34段(宗教、良心和信仰自由)中所提建议的落实情况。
51. 委员会请缔约国在2020年7月28日之前提交下一份定期报告，在报告中纳入落实本结论性意见中所提建议的资料。委员会还请缔约国在编写报告时与民间社会和在本国运作的非政府组织以及少数群体和边缘化群体广泛协商。根据大会第68/268号决议的规定，报告字数不得超过21,200字。提交报告也可采用另一种方式：委员会请缔约国在本结论性意见通过后一年内使用简化报告程序，由委员会在缔约国提交定期报告之前向缔约国发送一份问题单。缔约国对该清单的答复将视为缔约国根据《公约》第四十条提交的下一次定期报告。