人权事务委员会
关于中国澳门第二次定期报告的结论性意见*
1.委员会在2022年7月13日、14日和15日举行的第3897次、第3899次和第3901次会议上审议了中国澳门的第二次定期报告。由于在冠状病毒病(COVID-19)大流行(COVID-19疫情)的背景下实行的限制，这些会议以混合方式举行。委员会在2022年7月22日举行的第3912次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎中国澳门提交第二次定期报告和其中所载资料。委员会赞赏有机会再次与中国澳门高级别代表团开展建设性对话，讨论中国澳门在报告所述期间为执行《公约》规定而采取的措施。委员会还感谢中国澳门对问题清单作出的书面答复和代表团通过口头答复所作的补充以及提交的书面补充资料。
B.积极方面
3.委员会欢迎中国澳门采取了以下立法和政策措施：
(a)第2/2016号法律《预防及打击家庭暴力法》；
(b)2017年对《刑法典》进行修订，将儿童色情制品定为刑事犯罪，并扩大了与儿童卖淫相关的罪行范围；
(c)2020年对《劳动关系法》进行修订，增加了产假天数并引入陪产假；
(d)第5/2020号法律《雇员的最低工资》。
C.关注的主要问题及建议
《公约》的执行
4.委员会重申先前对以下两点的关切：全国人民代表大会常务委员会有权解释《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，确保此类解释完全符合《公约》的机制缺乏。委员会感到特别关切的是，全国人大常委会2011年对《基本法》中关于行政长官选举办法和立法会产生办法的解释将地方政治改革置于中央人民政府的总体领导之下(第二条)。
5.中国澳门应确保《公约》优先于当地立法，并使当地立法和实践完全符合《公约》。中国澳门还应确保所有对《基本法》和其他当地法律的解释，包括全国人大常委会的解释，以及实践完全符合《公约》和“一国两制”原则。
6.委员会赞赏中国澳门提供的资料，即在2011年至2022年3月期间，终审法院在11个案件中援引《公约》，中级法院在34个案件中援引《公约》，但委员会感到遗憾的是，资料中没有说明这些案件援引的权利及其结果。此外，委员会感到关切的是，若干法院判决，包括终审法院对第94/2019号、第81/2021号和第113/2021号案件的判决表明，中国澳门的司法机构似乎曲解了《公约》，特别是对表达自由和参与公共事务的权利施加了过于宽泛的限制。在这方面，委员会重申先前的关切，即司法机构、律师界和公众对《公约》条款的认识水平似乎仍然有限(第二、第十九和二十五条)。
7.委员会回顾先前的建议，敦促中国澳门加大努力，提高法官、检察官、律师界和公众对《公约》所载权利及其在当地法律中的适用性的认识。中国澳门应在下次定期报告中提供详细资料，说明法院适用《公约》的情况，包括援引的权利、案件的结果以及为声称《公约》所载权利受到侵犯的个人提供的补救的情况。
国家人权机构
8.委员会注意到，代表团表示，中国澳门没有设立国家人权机构的计划，因为这一职能由廉政公署承担，但委员会仍然感到关切的是，廉政公署内部缺乏广泛的人权授权，中国澳门也没有采取措施加强廉政公署的独立性，包括专员仍由行政长官委任。委员会从中国澳门提供的关于廉政公署收到的申诉数量的资料中注意到，只有一项申诉涉及侵犯基本人权，大多数申诉属于行政性质。委员会还感到关切的是，没有资料说明每个现有机构，包括妇女及儿童事务委员会、保安部队及保安部门纪律监察委员会以及个人资料保护办公室如何提高公职人员和公众对廉政公署的任务和活动的认识。委员会还感到遗憾的是，中国澳门没有作出任何回应，介绍2016年设立的工作小组负责跟进国际人权条约和条约机构建议的落实的跨部门人权工作小组的情况(第二条)。
9.委员会回顾先前的建议，敦促中国澳门建立一个完全符合《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》)，具有全面授权和适当权力的独立国家人权机构。中国澳门还应采取具体措施，加强现有机构的独立性和有效性，并进一步扩大其任务范围。
不歧视
10.委员会感到关切的是，现行的反歧视法没有提供保护，使人们免遭基于《公约》所禁止的所有歧视理由的一切形式的歧视，并对中国澳门明确表示不打算通过全面的反歧视立法表示遗憾。委员会尤其关切地注意到，有报告称，包括移民工人和男女同性恋、双性恋和跨性别者在内的多个群体遭到污名化和歧视(第二、第三、第二十五和第二十六条)。
11.中国澳门应：
(a)重新考虑其立场，并采取具体措施通过全面的反歧视立法，根据《公约》规定，禁止在所有公共和私人领域基于所有被禁止的歧视理由，包括肤色、语言、政治或其他见解、民族或社会出身、财产、残疾、性取向、性别认同和其他身份，实行一切形式的直接、间接和多重歧视，并规定在发生侵犯人权行为时采取有效的补救措施；
(b)制定并开展提高认识运动和活动，以消除对少数群体和弱势群体，特别是移民工人和男女同性恋、双性恋和跨性别者的污名化和歧视态度，促进对多样性的敏感性和尊重，并消除公众对这些群体成员的偏见。
歧视男女同性恋、双性恋和跨性别者
12.委员会感到遗憾的是，尽管中国澳门2017年成立了性别认同承认工作组，但仍不允许跨性别者更改出生记录和身份证件上的性别标记，据称是因为缺乏社会共识。委员会还感到关切的是，第2/2016号法律《预防及打击家庭暴力法》不适用于同性亲密伴侣，从而限制了对他们免遭家庭暴力的保护(第二、第三和第二十六条)。
13.中国澳门应制定一个简单、透明和方便的程序，在法律上承认跨性别者的性别。中国澳门还应避免任何基于性取向和性别认同的歧视性待遇，并在法律和实践中为所有人提供平等保护，包括防止家庭暴力。
性别平等
14.委员会承认妇女在公共行政部门的代表性有所增加，但感到关切的是，两性不平等现象持续存在，包括在立法会和其他公共生活领域，并且对男女在公共和私人领域中的角色依然持有成规定型态度(第二、第三、第二十五和第二十六条)。
15.中国澳门应加大努力，提高公众认识，以消除家庭和社会中的性别成见，让妇女充分、平等地参与政治和公共生活，包括在国家、区域和地方各级行政和立法机构中，特别是在决策职位上，以及在私人领域。
暴力侵害妇女行为
16.委员会赞赏中国澳门为打击暴力侵害妇女行为所作的努力，例如通过了第2/2016号法律《预防及打击家庭暴力法》，但仍然感到关切的是，有报告称，该法律对家庭暴力的定义模糊，往往导致家庭暴力案件被重新归类为性质不太严重的罪行，例如《刑法典》规定的简单殴打，使受害者无法获得家庭暴力立法所提供的保护和服务。委员会还感到遗憾的是，即使在2017年将性骚扰定为刑事犯罪之后，工作场所的骚扰案件仍然存在漏报(第二、第三、第七和第二十六条)。
17.中国澳门应加紧努力，打击暴力侵害妇女行为，包括家庭暴力现象，为此主要采取以下做法：
(a)考虑修订立法，进一步明确家庭暴力的定义，避免将家庭暴力案件重新归入刑罚较轻的罪行，例如简单殴打，并为执法人员、司法人员、检察官和其他相关利益攸关方提供培训，使他们了解如何根据最相关的法律条款以对性别问题敏感的方式发现、调查和处理这些案件；
(b)迅速、有效和彻底地调查所有暴力侵害妇女案件，包括家庭暴力案件，起诉犯罪人，如被定罪，则处以相应刑罚；
(c)确保受害者能够充分获得有效的补救和保护措施，包括庇护所和医疗、社会心理、法律和康复支助服务；
(d)鼓励举报暴力侵害妇女行为，特别是家庭暴力和性骚扰，包括让妇女了解她们享有的权利以及可获得的保护、援助和补救，并消除社会对受害者的污名化。
禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚
18.委员会注意到，保安部队及保安部门纪律监察委员会在拘留场所开展监测活动，并且被拘留者可向监狱当局提出申诉，但委员会感到关切的是，代表团提供的资料表明，2011年至2021年期间没有关于囚犯遭受酷刑或虐待的申诉。在这方面，委员会感到遗憾的是，中国澳门缺乏足够独立、拥有广泛授权的监测和申诉机制来受理和调查酷刑和虐待指控。委员会还注意到，代表团提供的资料表明，中国澳门向有社会心理残疾的囚犯提供了咨询和支助服务，并且法官和检察官每月对监狱进行视察，但委员会仍然感到关切的是，缺乏具体资料说明是否对上述人员进行定期司法审查和独立监测(第七条)。
19.中国澳门应采取必要措施，建立有效和独立的申诉机制，受理、处理和调查在无需担心会遭到报复的情况下提出的关于在任何剥夺自由场所，包括精神病院有人作出的酷刑和虐待行为的指控。中国澳门还应确保被剥夺自由的社会心理残疾者获得适当的法律和程序保障，例如定期司法审查和获得有效补救。
20.委员会重申先前的关切，即中国澳门尚未通过关于将违法人员从中国澳门移交中国大陆的具体法规，以保护他们免遭死刑或虐待。委员会还感到关切的是，2015年，中国澳门警方将一名被控犯有腐败罪的持有中国澳门居留证的前中国官员移交给中国大陆当局。在中国大陆，腐败罪可被判处无期徒刑或死刑。委员会关切地注意到，尽管法院裁决禁止向中国大陆移交罪犯，但中国澳门政府仍然可以驱逐罪犯，因为驱逐受不同的条件和目的制约(第六和第七条)。
21.委员会回顾先前的建议，敦促中国澳门与中国大陆政府就从中国澳门向中国大陆移交违法人员达成协议。中国澳门还应确保其关于移交逃犯和引渡、移交或驱逐个人(包括到中国大陆)的法律框架提供充分的法律和程序保障，防止他们遭受违反《公约》第六和第七条的待遇。
包括难民和寻求庇护者在内的外国人的待遇
22.委员会注意到，中国澳门提供的资料表明在审查庇护申请期间向寻求庇护者提供了住房、每月津贴和社会援助，但委员会感到严重关切的是，庇护申请的处理出现严重拖延，特别是有两份申请自2011年和2012年以来一直处于未决状态。委员会感到遗憾的是，迄今为止，没有任何人在中国澳门获得难民地位(第七、第九、第十三和第二十四条)。
23.中国澳门应作为优先事项，加快处理未决庇护申请，并确保寻求庇护者获得适当标准的教育、卫生、社会和法律援助服务。中国澳门应加大努力，保障需要国际保护的人能够被纳入中国澳门的管辖范围并利用其庇护程序，并提供充分保障，防止任意拘留、驱逐出境和推回。
移民工人
24.委员会感到关切的是，有报告称，尽管中国澳门通过了第16/2020号法律《职业介绍所业务法》，但招聘机构继续向移民家政工人收取过高的中介费。委员会还关切地注意到，第5/2020号法律《雇员的最低工资》不适用于非居民家政工人，从而限制了对他们的保护，使他们面临薪资过低的风险。在这方面，委员会感到遗憾的是，缺乏具体资料说明对移民家政工人的保护措施，包括工资方面的保护，也没有说明在移民工人及其雇主中开展了哪些活动以提高他们对禁止虐待和劳动剥削的认识，也没有关于无合同雇用的移民工人提出的申诉数量和关于劳资纠纷的最新统计数据(第七、第九、第十三和第二十六条)。
25.中国澳门应加强对移民工人，特别是移民家政工人的保护，提供有效的申诉机制，举报虐待和剥削行为，包括就中介费过高进行举报，并提高移民工人对此类机制的认识。中国澳门还应确保对所有剥削和虐待案件进行彻底调查，起诉犯罪人，如被定罪，则予以适当惩处，并确保受害者能够获得有效补救。
消除贩运人口现象
26.委员会注意到中国澳门向贩运人口受害者提供了各类服务，并开展了提高认识活动，但委员会仍然感到关切的是，起诉和定罪数量很少。在这方面，委员会感到关切的是，有报告称，官员往往将受害者的最初同意或与贩运者的“自愿联系”视为没有发生贩运的充分证据，并且由于缺乏证据，大多数贩运案件在法庭审理期间被转为安排和组织卖淫、非法住宿或协助非法移民罪(第七、第八和第二十四条)。
27.考虑到委员会先前的建议，中国澳门应加紧努力：
(a)确保包括第6/2008号法律《打击贩卖人口犯罪法》在内的禁止贩运人口的法律框架及其适用，特别是受害者范围方面的适用，符合《公约》和其他国际标准，如《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》；
(b)确保对所有贩运人口案件进行彻底调查，起诉犯罪人并予以适当惩处，并确保受害者获得充分赔偿；
(c)加强对法官、检察官、执法人员和移民官的相关培训方案，包括关于识别和转介人口贩运受害者的标准和程序的培训；
(d)向人口贩运受害者提供保护和援助，包括提供庇护所和充分的法律、医疗和心理服务，并确保在法律和实践中向被驱逐后可能面临困难和报复的受害者提供法律替代办法，如基于人道主义理由的居留许可。
诉诸司法
28.委员会赞赏关于中国澳门努力减少法院案件积压，包括增加法官人数和简化法院审理程序的资料。委员会注意到关于法院提供口译和笔译服务的资料，但遗憾地注意到中国澳门提供的资料表明，大量二审审议工作以葡萄牙语进行，而大多数人口讲中文(第十四条)。
29.根据委员会先前的建议，中国澳门应继续努力减少法院案件积压，确保真正使用双语开展司法工作。
司法独立和公正审判
30.委员会注意到，中国澳门提供的资料表明第4/2019号法律第十九-A条并不具备为某些类型的罪行设立特别法庭的效力，但委员会感到关切的是，根据该法律，法官委员会预先指定符合特定标准的法官审理涉及第2/2009号法律《维护国家安全法》所列国家安全罪的案件。委员会感到特别关切的是，有报告称，预先指定法官的标准和程序缺乏透明度，会损害司法机构的独立性，干涉被告诉诸司法和获得公正审判的权利。在这方面，委员会还感到关切的是，第2/2009号法律《维护国家安全法》未能对该法中涉及叛国、分裂和颠覆罪的条款中提到的“预备行为”作出定义，可能导致对上述条款的任意解释(第二和第十四条)。
31.中国澳门应根据《公约》和相关国际标准，包括《关于司法机关独立的基本原则》和《关于检察官作用的准则》，在法律和实践中保障法官和检察官的完全独立、公正和安全，防止法官在决策过程中受到任何形式的政治压力影响。中国澳门尤其应修订或废除第4/2019号法律第十九-A条，以消除法官在审理涉及国家安全罪的案件时受到的任何不当影响，并确保所有被告，特别是根据第2/2009号法律《维护国家安全法》被控犯有国家安全罪的被告，根据《公约》第十四条和委员会第32号一般性意见(2007年)，在实践中得到所有公正审判保障，包括权利平等和无罪推定。
隐私权
32.委员会承认，第2/2012号法律《公共地方录像监视法律制度》规定了针对视频监控行为的某些保障措施，但委员会感到关切的是，有报告称，警方开展的大规模监控活动没有受到有效和独立的监督。委员会还注意到中国澳门的立场，即面部识别技术与公共闭路电视系统“天眼”无关，但委员会仍然感到关切的是，有报告称，执法人员确实同时使用这两个系统，并且没有法律保障措施防止这方面的任何滥用行为，也没有足够独立的监督机制。委员会注意到，代表团表示，关于窃听的立法草案将加强对监控活动的有效监督，但委员会感到遗憾的是，没有具体资料说明该立法草案是否符合《公约》，包括是否符合通知要求和对受影响者的法律补救措施(第十七条)。
33.中国澳门应确保关于数据保留和获取、监控(包括通过公共闭路电视系统进行大规模监控)和拦截活动的法规，包括关于窃听的立法草案符合《公约》，特别是其中第十七条，并确保严格遵守合法性、相称性和必要性原则。中国澳门应建立关于监控和拦截活动的独立监督机制，以防止滥用行为，并确保对隐私权的任何干涉都必须事先得到法院授权，对所有滥用报告进行彻底调查，调查经证实后予以适当惩处，并对受害者提供有效补救。
表达自由
34.委员会对近年来中国澳门表达自由和媒体自由情况的恶化表示关切。委员会关切地注意到，不断有报告称记者受到骚扰和威胁，特别是政治敏感事件前后，外国记者继续因涉嫌对国家安全构成威胁而被禁止入境，中国澳门还要求公共广播记者“弘扬爱国主义”、“不得传播有悖于中国或澳门特别行政区政策的信息或意见”。委员会还感到遗憾的是，2014年，两名大学教授周国平和Eric Sautedé因涉嫌发表不同政治意见而被解雇。委员会还感到关切的是，有报告称当局禁止公开表达政治信息，因为当局对“集会”和“抗议”的定义过于宽泛，以至于任何涉及公开表达意见的行动均被视为须事先得到批准的集会，未经批准将受到制裁。委员会还感到关切的是，中国澳门2014年以所谓“妨碍其他居民的合法权利”为由禁止模拟公投的做法缺乏正当理由，而在第100/2014号案件中，终审法院认为模拟公投只是一项民意调查。此外，委员会感到遗憾的是，中国澳门没有提供资料说明对举报人采取的任何保护措施(第十九和第二十一条)。
35.委员会回顾先前的建议，敦促中国澳门：
(a)确保对见解自由权的任何限制，特别是基于国家安全理由的限制，符合《公约》第十九条和委员会第34号一般性意见(2011年)的严格要求；
(b)审查对新闻和媒体活动施加的所有限制，包括禁止外国记者入境以及对记者和广播人员的编辑独立性施加的不当限制，以确保这些限制严格符合《公约》第十九条第三款的规定；
(c)不对记者、人权维护者、政府批评者和学术界人士采取任何旨在阻止或劝阻他们行使表达自由权的措施，保证他们得到有效保护，不受任何形式的威胁、压力、恐吓或攻击，并确保对此类行为开展迅速、独立和有效的调查，将责任人绳之以法；
(d)确保法律框架为举报人提供充分保护。
诽谤
36.委员会感到遗憾的是，中国澳门仍然将诽谤和侮辱国旗、国徽和国歌的行为定为刑事犯罪，并且不打算将此类行为非刑罪化，或至少废除监禁处罚。委员会还感到关切的是，有报告称，对“侮辱”一词的定义不明确，造成对言论自由的不当限制，对侮辱的处罚与中国大陆的处罚不相称，并且中国澳门的警察经常以刑事后果威胁行使表达自由权的人(第十九条)。
37.中国澳门应考虑将诽谤和侮辱国旗、国徽和国歌的行为非刑罪化，在任何情况下，仅在最严重的案件中诉诸刑法，同时铭记，正如委员会第34号一般性意见(2011年)所述，监禁绝不是对诽谤的适当惩罚。中国澳门还应避免利用这些刑事条款来压制意见的表达，特别是批评和反对意见的表达。
和平集会权
38.委员会感到关切的是，近年来，包括在COVID-19疫情的背景下，有越来越多的报告称，和平集会自由受到不当限制。委员会感到关切的是，有报告称，根据第2/93/M号法律《集会和示威之权利》第二条，包括2019年8月在中国香港举行的抗议警察暴行在内的几次和平集会因“目的在违反法律”而被禁止，但治安警察局内部没有对这一用语的法定定义或相关内部准则，从而便利了对该用语的任意解释。委员会还关切地注意到，当局适用了刑法条款，如《刑法典》第298条(煽动以暴力变更政治、经济及社会制度)和第300条(煽动集体违令)来禁止和平集会，包括禁止在2021年6月举行纪念天安门广场抗议的活动。尽管代表团声明，包括移民在内的居民享有集会自由，但委员会仍然感到关切的是，有报告称，治安警察局成员因非居民移民工人的居留身份而不允许他们举行集会。关于警察在示威期间使用录音录像设备的问题，委员会感到关切的是，没有充分的保障措施防止在示威期间滥用或误用此类录音录像，并且缺乏有效程序对政府使用或保留录音录像的做法提出质疑(第六、第七、第十九和第二十一条)。
39.根据《公约》第二十一条，并参照委员会第37号一般性意见(2020年)，中国澳门应：
(a)使所有关于和平集会的法律和实践完全符合《公约》，并确保任何限制，包括根据第2/93/M号法律、《刑法典》和公共卫生相关条例施加的限制，符合《公约》所载的严格要求；
(b)审查第2/93/M号法律第二条，澄清“违反法律的目的”一语的定义，以防止任何可能造成对集会自由权施加不当限制的任意解释；
(c)确保在其管辖范围内的所有人的集会自由权得到保障，不论其国籍或居留身份如何；
(d)制定并实施明确、公开的准则，确保执法人员在集会期间使用包括执法记录仪在内的录音录像设备时，符合国际隐私标准，不会对参加集会产生寒蝉效应。
结社自由
40.委员会注意到，《基本法》第二十七条保障了组织和参加工会以及罢工的权利和自由，但委员会感到关切的是，没有保护上述权利的具体法律。委员会还注意到，中国澳门正在为颁布这一法律进行磋商，但感到关切的是，有报告称，目前的草案没有提及罢工权，并且对结社自由权的行使似乎施加了过度管制，包括出于国家安全目的，对加入国际劳工联盟或参加国际活动的工会进行监测(第二十二条)。
41.中国澳门应采取必要措施，在法律和实践中充分遵守《公约》第二十二条，保障切实行使包括罢工权在内的结社自由权。中国澳门应避免采取任何可能对行使结社自由权造成限制的行动，并确保为包括工会和学生会在内的民间社会组织的活动提供安全有利的环境，使他们无需担心遭到报复。
参与公共事务
42.委员会承认中国澳门对《公约》第二十五条(丑)项的保留，但重申先前的关切，即中国澳门并未表示有意实行普选，以确保所有人都有权在真正的选举中投票并且参选权不受不合理的限制，并且中国澳门打算维持对第二十五条(丑)项的保留。此外，委员会感到严重关切的是，2021年7月，选举管理委员会根据经修订的第3/2001号法律《立法会选举法》，以“不效忠澳门特别行政区”和“不拥护《基本法》”为由，取消了21名候选人参加立法会选举的资格。委员会感到特别关切的是，当局使用了过于宽泛和模糊的标准作为理由取消了他们参加以下活动的资格：纪念诺贝尔和平奖得主刘晓波，纪念天安门广场抗议，以及关于中国澳门政治制度的模拟公投。委员会还感到遗憾的是，有资料表明，为取消这些候选人的资格，选举管理委员会使用了警方在他们不知情的情况下汇编的对他们的监控记录。委员会还关切地注意到，2017年，立法会议员苏嘉豪因参加集会而被停职(第二十五条)。
43.考虑到委员会先前的建议，中国澳门应：
(a)作为优先事项，按照《公约》规定实现普遍和平等的投票权；根据《公约》第二十五条，并考虑到委员会第25号一般性意见(1996年)，制定一项明确、全面的行动计划，并确定向基于普遍和平等投票权的选举制度过渡的时间表，以确保所有公民享有投票权和参选权；并考虑撤销对《公约》第二十五条(丑)项的保留；
(b)审查并修订第3/2001号法律《立法会选举法》规定的立法会候选人资格标准以及取消候选人资格的标准和程序，以便使该法符合《公约》。中国澳门应避免利用这项法律来压制批评和不同政治意见的表达。
D.传播和后续行动
44.中国澳门应广泛传播《公约》、第二次定期报告、对委员会问题清单的书面答复和本结论性意见，以提高司法、立法和行政部门以及在中国澳门开展活动的民间社会团体和非政府组织及广大公众对《公约》所载权利的认识。中国澳门应确保将报告和本结论性意见译成官方语言。
45.根据委员会议事规则第75条第1款，中国澳门应在2025年7月28日之前提供资料，说明委员会在上文第25段(移民工人)、第33段(隐私权)和第39段(和平集会权)所提建议的落实情况。
46.委员会请中国澳门在2028年7月27日前提交下次定期报告，载列具体和最新资料说明落实本结论性意见所提建议和全面履行《公约》的情况。委员会还请中国澳门在编写报告时广泛征求在当地开展活动的民间社会团体和非政府组织的意见。按照大会第68/268号决议，报告字数应限制在21,200字以内。