Les parents séparés ou divorcés reçoivent donc, en plus de l’indemnité pour enfant à charge, une aide financière de l’État correspondant au montant de la pension alimentaire minimale accordée pour leur enfant. Au milieu de l’année 2017, la portée des mesures régissant les paiements anticipés a été considérablement étendue, environ 370 000 enfants supplémentaires bénéficiant désormais de cette aide. Cette réforme permet à des parents isolés de recevoir le paiement anticipé de la pension alimentaire de leurs enfants mineurs sans aucune limite de temps, annulant la durée maximale de six ans précédemment en place. Ces mesures ont permis de soulager considérablement sur le plan financier les parents isolés, dont l’immense majorité sont des femmes.

Si le parent débiteur a les moyens de payer la pension alimentaire de son enfant mais s’y refuse, l’organisme chargé de verser les paiements anticipés prélève le montant correspondant sur ses revenus.

Le Gouvernement fédéral lutte également contre la pauvreté touchant les enfants en cherchant, avec les Länder, d’autres moyens pour améliorer les services des bureaux chargés des questions de qualité de vie des jeunes, afin de garantir un versement plus efficace et à long terme des pensions alimentaires.

Le Gouvernement fédéral étudie depuis un certain temps déjà les effets sur la législation en matière de pension alimentaire de deux modes de garde de plus en plus courants : la « co-supervision » et la garde alternée. Cette dernière permet aux parents de partager la garde et l’éducation des enfants. En droit allemand, une véritable garde alternée n’existe que lorsque ces deux responsabilités sont partagées équitablement. Il revient à un juge de déterminer, au cas par cas, si l’un des parents supporte davantage la garde et l’éducation ou si ces deux responsabilités sont réparties équitablement. Ainsi, le temps passé à s’occuper de l’enfant ou le type de tâches assumé par chaque parent est un facteur déterminant. Par dérogation aux règles de procédure habituelles, c’est la jurisprudence qui s’impose en l’espèce, de sorte qu’il n’existe pas d’obligation unilatérale en matière de pension alimentaire, mais qu’au contraire les deux parents sont tenus de subvenir aux besoins de leurs enfants, à proportion de leurs revenus. C’est ainsi que l’on protège l’intérêt de l’enfant et que l’on veille à répartir équitablement la responsabilité de la pension alimentaire, le tribunal ayant ensuite la charge d’en déterminer le montant compte tenu des circonstances de l’espèce. Au cours de la mandature actuelle, le Gouvernement fédéral devrait soumettre un projet de loi fondé sur la réforme qu’il envisage pour faire en sorte que la loi en matière de pension alimentaire tienne davantage compte de la co-supervision et de la garde alternée.

Dans l’accord de coalition du Gouvernement fédéral conclu en mars 2018, il a été décidé d’augmenter sensiblement le niveau des indemnités pour enfant à charge (indemnités et allocations) et d’en étendre le bénéfice. La réforme des allocations familiales devrait permettre de soulager les familles à faible revenu, en particulier les familles monoparentales et les familles nombreuses. Le processus législatif a déjà commencé et la loi devrait entrer en vigueur au 1er juillet 2019. On estime qu’environ 500 000 enfants supplémentaires devraient bénéficier des améliorations qui seront apportées au système. Cette réforme devrait permettre à environ 750 000 enfants de familles à faible revenu (qu’elles soient monoparentales ou non) de bénéficier de l’indemnité complémentaire.

Observations concernant l’alinéa b) du paragraphe 48

Conformément à la législation européenne, la situation particulière des personnes vulnérables doit être prise en compte. Les différentes catégories de personnes vulnérables sont énumérées à l’article 21 de la Directive relative à l’accueil des personnes demandant la protection internationale (2013/33/UE). Il s’agit notamment des mineurs, des mineurs non accompagnés, des personnes handicapées, des personnes âgées, des femmes enceintes, des parents isolés accompagnés d’enfants mineurs, des personnes qui ont subi des tortures, des viols ou d’autres formes graves de violence psychologique, physique ou sexuelle. Lorsqu’une personne vulnérable entre sur leur territoire, les États sont tenus de déterminer si elle a des besoins particuliers et, le cas échéant, de lui offrir les garanties de procédure correspondantes. L’Allemagne a déjà transposé en droit interne les dispositions européennes auxquelles le Comité fait référence dans sa recommandation (alinéa b) du paragraphe 48), notamment celles de la directive susmentionnée. En outre, la législation allemande prévoit des obligations supplémentaires pour répondre aux besoins de protection propres aux réfugiées.

Entre 2016 et 2018, 1,15 million de personnes ont été inscrites en tant que demandeurs d’asile en Allemagne. Un peu plus d’un tiers d’entre elles (36,4 %) étaient des femmes. L’Office fédéral des migrations et des réfugiés a accordé le statut de réfugié à 694 000 personnes, dont 264 000 femmes, en application de la Convention relative au statut des réfugiés (Convention de Genève), ou leur a accordé une protection subsidiaire au sens de la Directive 2011/95/UE. Cela représente 46,1 % de toutes les décisions que l’Office a prises, ou 50,4 % si l’on ne tient compte que de celles concernant des demandeuses d’asile. En application du paragraphe premier de l’article3 de la loi allemande sur l’asile, à peu près 18 600 réfugiés ont bénéficié d’une protection au motif qu’ils risquaient de subir des persécutions fondées sur le genre.

Les dispositions relatives à la persécution fondée sur le genre énoncées à l’alinéa b) de l’article 3 de la loi allemande sur l’asile sont plus favorables aux réfugiées que celles prévues à l’article 10 de la Directive européenne 2011/95/UE. Si pour cette dernière, les questions liées au genre ne doivent être que « dûment » prises en considération lors de la détermination du motif de la persécution, la loi allemande sur l’asile prévoit quant à elle que la persécution fondée sur l’appartenance à un groupe social particulier peut d’ores et déjà s’exercer lorsqu’elle est uniquement liée au genre ou à l’identité de genre.

Les instructions administratives internes de l’Office comprennent des procédures spéciales, des règles et des directives sur la prise en charge des victimes de violence fondée sur le genre. On citera à cet égard les instructions sur le recours à des responsables féminins spécialement formées pour trancher les dossiers, ainsi qu’à des femmes interprètes, ou les instructions relatives aux auditions et à l’examen juridique des violations des droits de la personne fondées sur le genre. De plus, les directives liées au pays d’origine tiennent compte des circonstances particulières des différents pays et prévoient une marche à suivre dans certaines situations fréquentes, notamment en ce qui concerne les mutilations génitales ou la traite des êtres humains. Depuis 1996, l’Office envoie des responsables féminins spécialement formées sur l’ensemble du territoire afin d’aider les groupes particulièrement vulnérables. Pour répondre aux différents besoins des demandeuses d’asile, des représentants spéciaux ont été chargés d’aider les mineurs non accompagnés et les victimes de la persécution fondée sur le genre ainsi que les victimes de tortures, de traumatismes et de la traite.

Il devrait y avoir, dans tous les bureaux de l’Office traitant des procédures d’asile, au moins un représentant spécial chargé de venir en aide aux victimes de la traite. Actuellement, on dénombre une cinquantaine de bureaux de ce type. En plus d’être dotés des qualités personnelles requises, les représentants spéciaux doivent justifier d’au moins une année d’expérience à des postes de décision. Ils doivent avoir terminé les programmes de formation du Bureau européen d’appui en matière d’asile (techniques d’entretien, évaluation des éléments de preuve et protection) et avoir suivi le module « Entretien avec des personnes vulnérables ».

En application de la Directive européenne relative à la protection des victimes, l’alinéa a) du paragraphe 4 de l’article 25 de la loi allemande sur la résidence contient une disposition humanitaire spéciale au titre de laquelle un permis de résidence peut être accordé aux victimes de la traite si elles prennent part aux poursuites pénales.

En outre, un ressortissant étranger dont le permis de résidence a été délivré pour un motif humanitaire peut se voir accorder un permis de travail, par exemple en vertu de l’alinéa a) de l’article 23, des alinéas a) et b) du paragraphe 4 et du paragraphe 5 de l’article 25 de la loi précitée.

L’Office est chargé de déterminer si une personne vulnérable nécessite des garanties procédurales spéciales en application des dispositions de l’article 24 de la Directive 2013/32/UE. Par exemple, il tient compte des besoins des parents isolés d’enfants mineurs pour fixer la date de l’audition, conduit les auditions avec tact, veille à ce que les enfants soient placés dans des structures d’accueil et vérifie s’il est possible de traiter prioritairement les demandes, conformément à l’alinéa b) du paragraphe 7 de l’article 31 de la Directive 2013/32/UE. Le cas échéant, il peut être fait appel à des responsables ou à des interprètes du même sexe que le demandeur durant l’entretien, conformément à l’alinéa b) du paragraphe 3 de l’article 15 de la Directive 2013/32/UE.

Le 1er février 2018, la Convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique est entrée en vigueur en Allemagne. De toute évidence, les dispositions de cet instrument sont également applicables dans les centres chargés de l’accueil, du traitement et du rapatriement, ainsi que dans tous les centres d’hébergement de réfugiés.

En 2016, le Ministère fédéral des affaires familiales, des personnes âgées, des femmes et de la jeunesse et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) ont lancé une initiative visant à protéger les femmes et les enfants vivant dans des centres d’hébergement. Avec l’aide des partenaires de l’initiative, des normes minimales de protection des réfugiés hébergés dans ces centres ont été établies (https://www.bmfsfj.de/blob/jump/121372/minimum-standards-for-the-protection-of-refugees-and-migrants-in-refugee-accommodation-centres-data.pdf).

Le Gouvernement fédéral s’est notamment fixé comme priorité de mener des programmes de formation et de sensibilisation visant à informer les femmes et les filles hébergées dans des centres de leurs droits, ainsi que des services de conseil et de protection qui peuvent leur être proposés. Ces programmes ont pour but de créer un environnement protecteur et bienveillant et, à long terme, de favoriser l’intégration de ces femmes et de ces filles, et de leur permettre de devenir autonomes sur le plan financier.

D’autres initiatives sont également menées en ce sens, notamment le service national d’assistance téléphonique aux femmes victimes de violence (disponible gratuitement 24 heures sur 24, sept jours sur sept dans 18 langues différentes), les réseaux et organismes nationaux de lutte contre la violence et la traite des êtres humains, et l’association chargée d’assurer la coordination des centres d’hébergement pour femmes.

Les services d’intégration et d’aide personnalisée, en particulier ceux destinés aux réfugiées et aux migrantes, revêtent une importance particulière pour le Gouvernement fédéral en ce qu’ils facilitent l’accès au marché du travail et favorisent l’autonomie financière de leurs bénéficiaires. De nombreux programmes et dispositifs fédéraux apportent ainsi une aide à ces groupes.

Observations concernant l’alinéa d) du paragraphe 50

Les prémisses sur lesquelles le Comité se fonde pour formuler ses observations sont incomplètes et présentent une image erronée des faits tels que décrits ci-après.

Le statut juridique des femmes qui ont obtenu le divorce dans l’ancienne République démocratique allemande (RDA) a été examiné à de nombreuses reprises par les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire (notamment en 2003, devant la Cour constitutionnelle fédérale, et en 2013, devant la Cour européenne des droits de l’homme), ainsi que dans le cadre d’une plainte dont le Comité a été saisi au titre de l’article 8 du Protocole facultatif (2011-2014), qu’il a par la suite rejetée. Aussi le Gouvernement allemand a-t-il été très surpris de la recommandation que le Comité a formulée en 2017, à l’alinéa d) du paragraphe 50 de ses observations finales.

Quoi qu’il en soit, au cours des deux dernières années, le Gouvernement allemand a de nouveau procédé à un examen approfondi de la question.

L’accord de coalition conclu en 2018 prévoit la création d’un fonds destiné aux personnes qui ne reçoivent qu’une assistance sociale pour personnes âgées et se trouvent en grande difficulté depuis la fusion des systèmes de pension. Comme d’autres qui s’estiment lésés par cette opération, les femmes qui ont obtenu le divorce dans l’ancienne RDA seront considérées comme des bénéficiaires potentielles de ce fonds. Un groupe de travail composé de représentants du Gouvernement fédéral et des régions allemandes (Länder) a été chargé de créer ce fonds pour les situations de de détresse particulières.

En revanche, s’agissant de l’établissement d’un système de compensation réservé aux femmes qui ont divorcé dans l’ancienne RDA et destiné à compléter leur pension, le Gouvernement fédéral estime que ces femmes ne sont pas victimes d’une inégalité de traitement à raison de leur genre ou par rapport aux femmes des anciens Länder ouest-allemands.

La fusion de deux systèmes de pension fondamentalement différents dans le contexte de la réunification allemande était un processus complexe qui ne pouvait être mené à bien qu’en se fondant sur des hypothèses types. Même si, depuis 1992, la loi relative aux pensions est appliquée de manière uniforme en Allemagne (sixième volume du code social : SGB VI), lors du passage de la législation de l’ancienne RDA au nouveau système de pension reposant sur les salaires et les cotisations, des clauses protégeaient les droits et les attentes légitimes des personnes qui avaient acquis des droits de retraite dans l’ancienne RDA.

L’argument avancé par les femmes ayant divorcé sous le régime de l’ancienne RDA, selon lequel des périodes de travail allant jusqu’à 40 années n’auraient pas été comptabilisées, est erroné. Jusqu’au 31 décembre 1996, la réglementation en matière de propriété et de fiducie était généreuse pour les retraités et les personnes approchant de l’âge de la retraite. De fait, les retraités est-allemands étaient même privilégiés par rapport à leurs homologues ouest-allemands.

Le régime de retraite en Allemagne de l’Ouest était fondé sur les salaires et les cotisations, qui dépendent en grande partie du nombre d’années passées au travail. Le régime de pension de l’ancienne RDA visait à garantir des pensions et des taux de cotisation minimums, indépendamment de la durée de cotisation. De plus, le partage de la pension en cas de divorce n’aurait pas entraîné, dans l’ancienne RDA, de changements majeurs dans les montants versés. La pension minimale, assortie d’une période de couverture de 15 ans, était fixée à 330 marks de l’ancienne RDA par mois, augmentant tous les cinq ans de 10 marks. Le montant maximal de la pension minimale, pour au moins 45 ans de couverture, pouvait atteindre jusqu’à 370 marks, soit environ 50 marks de moins que le montant qu’il aurait été possible d’atteindre en cotisant au système de pension de l’ancienne RDA.

En vertu des traités de réunification, la législation sur la retraite de l’ancienne RDA a été, dans un premier temps, harmonisée avec la loi sur les pensions indexées sur les salaires et les cotisations. Pour qu’elles atteignent un taux net de 70 %, les pensions de l’ancienne RDA ont été augmentées en fonction du nombre d’années d’activité et de la date de départ en retraite. Elles ont ensuite été augmentées de 15 % à deux reprises, avant l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1992, de la loi sur le transfert des pensions.

Lorsque la loi sur le transfert des pensions est entrée en vigueur en 1992, les points de revenu individuels pour les retraités de l’ancienne RDA étaient déterminés selon une procédure globale fondée sur les données disponibles à l’époque (nombre d’années d’activité soumises à cotisation obligatoire, années supplémentaires attribuées pour cause d’invalidité jusqu’à 55 ans et salaire moyen pendant les vingt années précédant le départ en retraite). Les périodes valables pour le système de pension de l’ancienne RDA, ont également été prises en compte, même si elles n’auraient pas été considérées comme des périodes de cotisation si la loi sur les pensions avait été appliquée de manière uniforme (par exemple, pour les périodes de congé maladie). En outre, certaines périodes ont bénéficié d’une surcote qui n’aurait pas eu lieu d’être si la loi avait été appliquée de manière stricte.

Depuis le 1er janvier 1992, les pensions sont calculées selon les mêmes principes dans l’ensemble du territoire. Le montant de la pension dépend principalement de la durée de couverture (et donc de la vie active, au cours de laquelle les cotisations ont été versées au fonds de pension) et du montant de la rémunération assurée. L’objectif était de remplacer le système de pension minimale de l’ancienne RDA par un système fondé sur les salaires, les cotisations et l’évolution du salaire, indépendamment de l’état matrimonial.

Contrairement aux affirmations de l’Association des femmes divorcées dans l’ancienne RDA, et conformément à la loi relative aux pensions de l’ancienne RDA, les contributions volontaires de 3 marks de l’ancienne RDA ne servaient qu’à maintenir les droits à pension et n’entraînaient pas d’augmentation du montant de la pension en raison des dispositions régissant la pension minimale (qui concernait environ 70 % des femmes). Dans la nouvelle législation, des cotisations volontaires inférieures à 15 marks de l’ancienne RDA par mois donnent droit à des prestations de retraite « supérieures », qui, au final, sont plus favorables que ce prévoyait dans l’ancienne loi.

Dans la législation de l’ancienne RDA, sous réserve de certains critères, les périodes de congé maladie pouvaient valoir périodes d’emploi pour lesquelles le paiement de cotisations était exigible. La prise en compte de ces périodes dans le nouveau système aurait définitivement favorisé les retraités de l’ancienne RDA, ce qui aurait été contraire à la Constitution. En outre, la prise en compte des congés maladie dans le système de l’ancienne RDA n’aurait pas été comparable à celle des périodes de cotisations obligatoires pour les soins de longue durée prévues dans le nouveau système, qui n’ont été retenues qu’en 1995.

L’attribution d’années supplémentaires pour la naissance d’un enfant prévue dans la législation de l’ancienne RDA, et la pension minimale à laquelle les femmes ayant eu au moins cinq enfants pouvaient prétendre (330 marks de l’ancienne RDA en 1989) n’ont pas non plus été retenues dans le nouveau système. En revanche, le passage à la réglementation régissant l’éducation des enfants n’est globalement pas défavorable, dans la mesure où une année d’éducation ne donnait droit, sous le régime de l’ancienne RDA, qu’à une pension maximale de 6 marks de l’ancienne RDA. Bien souvent, les années consacrées à l’éducation des enfants ne donnaient droit à aucune majoration de la pension.

Au 1er janvier 2019, conformément au nouveau régime de pension, pour les enfants nés avant 1992, les 30 premiers mois comptent essentiellement comme des périodes d’éducation, ce qui donne lieu généralement à une hausse de la pension d’un point de revenu (soit environ 30 euros) par année d’éducation.

La Cour constitutionnelle fédérale a estimé que rien ne justifiait, d’un point de vue constitutionnel, que les retraités de l’ancienne RDA continuent de bénéficier des avantages de leur ancien système de sécurité sociale tout en se voyant accorder les avantages du système d’assurance retraite en vigueur sur l’ensemble du territoire.

Le partage de la pension en cas de divorce est entré en vigueur dans les nouveaux Länder le 1er janvier 1992. Conformément à la Constitution allemande et au droit international, la mise en œuvre rétroactive de cette mesure n’a pas été possible, car cela aurait été contraire aux droits du conjoint tenu de verser l’indemnisation. En outre, aucune pension de réversion (pension de veuve pour les personnes divorcées) n’était prévue en cas de divorce avant cette date, cette disposition ayant déjà été supprimée dans l’ancienne Allemagne de l’Ouest au moment de l’adoption en 1977 du dispositif de partage de la pension en cas de divorce. En outre, en cas de divorce, la loi sur les pensions de l’ancienne RDA ne prévoyait pas de dispositions comparables à celles en vigueur en Allemagne de l’Ouest.

L’adoption d’une disposition spéciale réservée aux femmes ayant divorcé dans l’ancienne RDA, même si elle devait prendre la forme d’un fonds, serait contraire à la Constitution, au motif qu’elle engendrerait, pour d’autres groupes, une inégalité de traitement. En conséquence, la recommandation du Comité telle que formulée ne peut être mise en œuvre.

Informations complémentaires

Les enquêtes statistiques disponibles, en particulier l’étude sur la protection des personnes âgées en Allemagne (ASiD) et les études spéciales réalisées dans ce contexte ne révèlent aucune discrimination générale envers les femmes sous le régime de l’ancienne RDA. Au contraire, le montant moyen des pensions versé par les caisses statutaires est proportionnellement plus élevé pour les femmes vivant dans les nouveaux Länder et la part des petites pensions y est plus faible que dans le groupe correspondant dans les anciens Länder de l’Allemagne de l’Ouest.

Ces dernières années, l’amélioration des conditions de calcul, notamment la prise en compte des périodes d’éducation des enfants, a permis d’accroître considérablement les pensions versées aux femmes en Allemagne. Par ailleurs, l’accord de coalition en vigueur vise à garantir la préservation des acquis et à prévenir la pauvreté chez les personnes âgées.