Comité de Derechos Humanos

102º período de sesiones

11 a 29 de julio de 2011

Dictamen

Comunicación Nº 1876/2009

Presentada por:Ranjit Singh (representado por Christine Bustany, O'Melveny & Myers)

Presunta víctima:El autor

Estado parte:Francia

Fecha de la comunicación:15 de diciembre de 2008(presentación inicial)

Referencias:Decisión del Relator Especial con arreglo al artículo 97 del reglamento, transmitida al Estado parte el 22 de febrero de 2009 (no se publicó como documento)

Fecha de aprobación

del dictamen:22 de julio de 2011

Asunto:Denegación de la renovación de la tarjeta de residencia por falta de una fotografía identificativa con la cabeza descubierta

Cuestiones de procedimiento:No agotamiento de los recursos internos

Cuestiones de fondo:Libertad de religión, no discriminación, libertad de circulación

Artículos del Pacto:2, 12, 18 y 26

Artículos del Protocolo

Facultativo:5, párrafo 2 b)

El 22 de julio de 2011, el Comité de Derechos Humanos aprobó el texto adjunto como dictamen del Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo respecto de la comunicación Nº 1876/2009.

[Anexo]

Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Humanos a tenordel artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativodel Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(102º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación Nº 1876/2009 **

Presentada por:Ranjit Singh (representado por Christine Bustany, O'Melveny & Myers)

Presunta víctima :El autor

Estado parte:Francia

Fecha de la comunicación:15 de diciembre de 2008 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 22 de julio de 2011,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 1876/2009, presentada en nombre del Sr. Ranjit Singh en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito el autor de la comunicación y el Estado parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 5, párrafo 4, del ProtocoloFacultativo

1.1El autor de la comunicación es el Sr. Ranjit Singh, nacional indio de origen sij, con estatuto de refugiado en Francia desde 1992. Afirma ser víctima de una violación por el Estado parte de los artículos 2, 12, 18 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Está representado por la abogada Christine Bustany (O'Melveny & Myers).

1.2El 23 de julio de 2010 el Presidente, en nombre del Comité, decidió que la cuestión de la admisibilidad se examinaría junto con el fondo.

Los hechos expuestos por el autor

2.1El autor es un ciudadano indio que goza de la condición de refugiado y es titular de una tarjeta de residencia permanente en Francia desde 1992. En 2002 debía renovar esa tarjeta. El 13 de febrero de 2002, el autor presentó una solicitud de renovación de su tarjeta de residencia, acompañada de dos fotografías de carné en las que llevaba un turbante, como lo había hecho para su anterior solicitud. El 22 de febrero de 2002, el Prefecto de París le comunicó que las fotografías que había presentado contravenían los artículos 7 y 8 del Decreto Nº 46‑1574, de 30 de junio de 1946, por el que se regulan las condiciones de entrada y de residencia de los extranjeros en Francia y en el que se exige que las personas aparezcan fotografiadas de frente y con la cabeza descubierta. El 11 de abril de 2002, el autor envió una carta al Prefecto de París en la que le solicitaba una exención de las disposiciones del decreto, que le fue denegada en mayo de 2002. Posteriormente, el 12 de julio de 2002 solicitó por escrito al Ministro del Interior una autorización para llevar el turbante puesto en sus fotografías de identificación. No recibió respuesta.

2.2El 20 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo de París desestimó el recurso del autor que se oponía a la negativa de las autoridades a renovar su tarjeta de residencia. El 24 de mayo de 2007, el Tribunal Administrativo de Apelación de París desestimó su recurso. En agosto de 2007, el autor interpuso un recurso de casación ante el Consejo de Estado, que lo desestimó el 23 de abril de 2009.

La denuncia

3.1El autor explica que llevar el turbante es una obligación religiosa y parte integrante del sijismo, la religión del autor. Es la manifestación externa del sijismo y está íntimamente ligado a la fe y a la identidad personal: quitárselo puede considerarse una renegación de la fe, y la profanación del turbante por parte de terceros es profundamente insultante. Mostrarse en público con la cabeza descubierta es un acto de honda humillación para los sijes, y aparecer así retratado en una fotografía identificativa provocaría un sentimiento de vergüenza e indignidad constante. No solo debería el autor descubrirse la cabeza para que lo fotografiaran, sino que lo que el Estado parte pretende imponer en el fondo al Sr. Singh es que sufra una humillación reiterada, todas y cada una de las veces que deba identificarse. Por ello, el autor se ha negado a acatar la obligación de aparecer sin turbante en la fotografía de su tarjeta de residencia.

3.2El autor aduce que el Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, en el que se exige que el solicitante aparezca de frente y con la cabeza descubierta en todas las fotografías de identidad que presente para la expedición de una tarjeta de residencia, no tiene en cuenta que las creencias religiosas de los miembros de la comunidad sij los obligan a llevar la cabeza cubierta en público en todo momento. Afirma ser víctima de una discriminación indirecta cometida por el Estado parte, en contravención del artículo 18, párrafo 2, y explica que sin la tarjeta de residencia se le considera un residente ilegal en el territorio francés. Por ello además ha perdido el acceso al sistema público y gratuito de atención sanitaria.

3.3Asimismo, como consecuencia de que el Gobierno de Francia se haya negado a renovar su tarjeta de residencia, el autor ya no tiene acceso al subsidio de desempleo, a las ayudas para la vivienda y a los descuentos para las personas de edad en los transportes. No obstante, el derecho francés estipula que la precariedad financiera del autor le da derecho a ser beneficiario de ayudas gubernamentales, como la ayuda social para la vivienda y el subsidio de desempleo. El autor percibió por última vez esas ayudas en mayo de 2005, antes de que fuera excluido, por negarse a quitarse el turbante en las fotografías de identificación. El autor alega que retirar las prestaciones sociales de las que se benefician los demás residentes en Francia en condiciones financieras similares equivale a una discriminación indirecta prohibida por el artículo 18, párrafo 2.

3.4El autor subraya que el artículo 18, párrafo 3, del Pacto reconoce que la libertad de manifestar la propia religión estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para alcanzar uno de los objetivos establecidos en el párrafo 3 del artículo 18. Explica que su fotografía con la cabeza descubierta, con toda probabilidad, haría que se le exigiera repetidamente que se quitara el turbante para poder compararlo mejor con la fotografía. Por tanto, sufriría una humillación por partida doble: cada vez que las autoridades le exigieran que se quitara el turbante para identificarlo más claramente y cada vez que las autoridades francesas examinaran su fotografía con la cabeza descubierta. Esta humillación reiterada no es proporcionada al objetivo de la identificación. El autor aduce que exigir una fotografía con la cabeza descubierta no es necesario para la seguridad pública. El Estado parte exige una fotografía con la cabeza descubierta, pero no se opone a que el solicitante lleve una barba que cubre la mitad de su rostro. En su primera tarjeta de residencia, el autor aparecía fotografiado con un turbante, a pesar de que el Decreto Nº 46‑1574, de 30 de junio de 1946, por el que se exige una fotografía con la cabeza descubierta, ya estaba en vigor. Señala también que en otros países de Europa se han expedido tarjetas de residencia con fotografías de sijes que llevan turbante, y que es difícil entender por qué una persona con turbante sería identificable en otros países de Europa y no en Francia.

3.5El autor afirma que la explicación de las autoridades, a saber que el turbante impediría distinguir las facciones del rostro y dificultaría la identificación, no se sostiene: él siempre lleva puesto el turbante, por lo que resultaría más fácil identificarlo a partir de una fotografía en la que aparezca con turbante que a partir de una en la que tenga la cabeza descubierta. Aduce que la exigencia de que se quite el turbante para las fotografías identificativas es desproporcionada a los fines de la identificación.

3.6El autor declara igualmente que el Estado parte, al denegarle la renovación de su tarjeta de residencia, comete una violación del artículo 12 del Pacto, relativo a la libertad de circulación: si no se le renueva su tarjeta de residencia, el autor no podrá obtener documentos de transporte válidos ni salir de Francia.

3.7El autor sostiene que la obligación de aparecer con la cabeza descubierta en las fotografías también viola el artículo 26 del Pacto. Tal como lo aplican las autoridades francesas, el Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, no lo trata de la misma manera que a la mayoría, ya que el turbante es parte integrante de la identidad de un sij. El autor se ve obligado a elegir entre su deber religioso y el acceso al sistema de salud público, una elección a la que no se enfrentan la mayoría de los ciudadanos franceses.

3.8Teniendo presente la reserva del Estado parte respecto del artículo 27 del Pacto, el autor arguye que su comunicación brinda al Comité la oportunidad de manifestar sus preocupaciones relativas al respeto de los derechos de las minorías en Francia, y de reconocer a la comunidad sij como una minoría étnica y religiosa.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad de la comunicación

4.1El 22 de abril de 2010, el Estado parte impugnó la admisibilidad de la comunicación. El Estado parte aclara los hechos expuestos por el autor y señala que, en 1992, el autor recibió una tarjeta de residencia, de diez años de validez, en cumplimiento de las disposiciones vigentes del artículo 15-10 de la Ordenanza Nº 45-2658, de 2 de noviembre de 1945, relativa a las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en Francia. En su solicitud de renovación, el autor se negó a presentar fotografías en las que apareciera de frente y con la cabeza descubierta, requisito exigido desde 1994 en virtud del artículo 11-1 del Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, que regula las condiciones de entrada y de residencia de los extranjeros en Francia. El 12 de julio de 2002, el Ministro del Interior desestimó implícitamente el recurso del autor. El 24 de mayo de 2007, el Tribunal Administrativo de Apelación de París desestimó su recurso, alegando que la aplicación de las disposiciones cuestionadas no dificultaría la identificación del autor por el simple hecho de llevar un turbante durante los controles, ni entrañaría necesariamente la obligación de que se quitara el turbante durante esos controles. El Estado parte mantiene que la obligación esporádica de descubrirse para ser fotografiado no es desproporcionada al objetivo de la seguridad pública y no constituye una discriminación.

4.2El Estado parte aduce que el autor sometió la cuestión al Comité antes de que el Consejo de Estado se pronunciara sobre su impugnación el 23 de abril de 2009. Sostiene que ante el Consejo de Estado el autor no adujo ninguna violación de las disposiciones del Pacto, sino que invocó los artículos 9 (libertad de religión) y 14 (no discriminación) del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Sin embargo, no acudió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sin duda por considerar que la jurisprudencia de este Tribunal no le era favorable: el 13 de noviembre de 2008, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había declarado manifiestamente infundada una solicitud interpuesta a raíz de una sentencia del Consejo de Estado en que se señalaba una violación de los artículos 9 y 14 del Convenio. El Estado parte argumenta que el hecho de que el autor haya optado por interponer su denuncia únicamente ante el Comité está motivado por su deseo de obtener una resolución distinta a la emitida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Estado parte considera que el autor debería haberse remitido al Pacto ante el Consejo de Estado, habida cuenta de que la jurisprudencia del Tribunal Europeo no puede hacerse valer ante el Comité debido a una particularidad del Pacto.

4.3En cuanto a la presunta violación del artículo 12 del Pacto, el Estado parte aduce que el autor nunca alegó ante las autoridades internas, ni en sentido amplio ni de manera específica remitiéndose a las disposiciones del Pacto, la queja relativa a la libertad de circulación. Por consiguiente, esa queja no es admisible.

Observaciones del Estado parte sobre el fondo de la comunicación

5.1El 23 de agosto de 2010, el Estado parte presentó sus observaciones sobre el fondo. El Estado parte considera que la comunicación Nº 931/2000, Hudoyberganova c. Uzbekistán, a la que se remite el autor, no es comparable a la situación de este: contrariamente a lo ocurrido en el caso citado, al autor no se le ha prohibido llevar un atuendo religioso, sino que únicamente se le ha pedido que facilite fotografías identificativas con la cabeza descubierta para expedir un permiso de residencia, por lo que solo debería quitarse el atuendo religioso en el momento de tomarse las fotografías. El Estado parte recuerda la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ha sostenido que el artículo 9 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (libertad de pensamiento, de conciencia y de religión) no ampara todos los actos motivados o inspirados por la religión o las convicciones ni permite que las personas que actúen de acuerdo con una convicción religiosa estén exentas de atenerse a unas normas que han demostrado estar justificadas. Por ejemplo, el Tribunal Europeo ha considerado que ni la obligación de que una estudiante de confesión musulmana presentase una fotografía de identidad con la cabeza descubierta para la expedición de un diploma universitario, ni la obligación de que una persona se quitase el turbante o el velo durante los controles de seguridad en los aeropuertos o en los recintos consulares, revertían en perjuicio del ejercicio del derecho a la libertad religiosa.

5.2El Estado parte alega que, en un caso muy similar al del autor, en el que, según el solicitante, la obligación de aparecer con la cabeza descubierta en la fotografía del permiso de conducción constituía una violación de su vida privada y de la libertad de religión y de conciencia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desestimó la solicitud (Nº 24479/07) por estar "manifiestamente infundada", sin comunicársela al Gobierno. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoció que la fotografía de identidad con la cabeza descubierta era necesaria para las autoridades responsables de la seguridad pública y de la protección del orden público, y que las modalidades de aplicación de los controles correspondían al margen de apreciación del Estado. El Tribunal también señaló que la obligación de quitarse el turbante para un control o para la expedición del permiso de conducción era una medida ocasional.

5.3El Estado parte hace referencia al párrafo 3 del artículo 18 del Pacto y a la Observación general Nº 22 del Comité, en la que se indican las restricciones que un Estado puede imponer a la libertad de manifestar la propia religión. Aduce que la medida impugnada estaba prevista por la ley, a saber por el artículo 11-1 del Decreto de 30 de junio de 1946, modificado en 1994. La obligación de facilitar dos fotografías de identidad con la cabeza descubierta responde a la preocupación de limitar los riesgos de fraude o falsificación de permisos de residencia y está justificada en aras de la seguridad y el orden públicos. El Estado parte también considera que la reglamentación evita que las autoridades administrativas tengan que proceder a la difícil apreciación de si un tocado u otro cubre el rostro en mayor o menor medida y dificulta más o menos la identificación de una persona determinada, con lo que se garantiza la seguridad y la igualdad ante la ley.

5.4El Estado parte, si bien reconoce que la obligación de presentar fotografías de identidad con la cabeza descubierta puede representar una dificultad para determinadas personas, alega que ese impedimento es limitado: las personas que deben llevar turbante no están obligadas a renunciar a ello definitiva o reiteradamente, sino solo de manera ocasional para ser fotografiadas. El Estado parte también aduce que los inconvenientes que ello representa para el autor se deben sopesar con el interés general de la lucha contra la falsificación de los permisos de residencia. Asimismo, el hecho de que algunos Estados hayan adoptado medidas diferentes en este ámbito no puede servir de justificación, como tampoco puede servir de justificación el hecho de que, en una ocasión anterior, se haya permitido al autor aparecer con un turbante en la fotografía de su permiso de residencia. En conclusión, el Estado parte sostiene que el autor no ha sido víctima de una violación del artículo 18 del Pacto, ya que la protección de la seguridad y el orden públicos justifican la legislación interna y los medios utilizados son proporcionados a los objetivos establecidos.

5.5En cuanto a la alegación de que se han violado los artículos 2 y 26 del Pacto, el Estado parte recuerda la Observación general Nº 18 del Comité y afirma que el autor no ha sido víctima de discriminación alguna, ya que el Decreto de 30 de junio de 1946 se aplica a todos los solicitantes de tarjetas de residencia sin excepción. El Estado parte pone de relieve que, en el presente caso, no resulta justificable eximir a determinadas personas, por sus creencias religiosas, de normas que se imponen a todos en aras de la seguridad y el orden públicos, ni adoptar medidas en beneficio de grupos desfavorecidos con el objetivo de atenuar o eliminar las condiciones que provocan o contribuyen a perpetuar la discriminación. En relación con la denuncia del autor por la pérdida del derecho a un determinado número de prestaciones sociales, el Estado precisa que algunas prestaciones están supeditadas a residir en el país de forma regular, pero otras no lo están, por ejemplo, la asistencia médica del Estado, la atención de salud de urgencia o las prestaciones relativas a un accidente de trabajo o a una enfermedad profesional. El Estado parte señala además que el propio autor es el responsable de esa situación, por lo que no considera que haya sido víctima de una violación de los artículos 2 y 26 del Pacto.

5.6El Estado parte alega que la reclamación del autor en relación con el artículo 12 del Pacto no plantea ninguna cuestión distinta a las de las demás reclamaciones, y que las restricciones a la libertad de circulación que podrían derivarse de la no expedición de un permiso de residencia al autor se deben a su negativa a cumplir las normas generales que rigen la expedición de esos documentos. En conclusión, el Estado parte sostiene que el Comité debería desestimar, por estar infundadas, las alegaciones del autor de que se han violado los artículos 2, 12, 18 y 26 del Pacto.

Comentarios del autor sobre las observaciones del Estado parte en relacióncon la admisibilidad y el fondo de la comunicación

6.1En una comunicación de fecha 3 de enero de 2011, el autor argumenta que se ha cumplido plenamente el criterio del agotamiento de los recursos internos enunciado en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Cuando presentó su comunicación inicial en inglés el 15 de diciembre de 2008, el autor recordó la jurisprudencia del Comité según la cual la exigencia de agotar todos los recursos internos no obliga necesariamente al requirente a obtener una decisión de la más alta jurisdicción nacional. Esa excepción se aplicaría si otro demandante ya hubiera agotado todos los recursos internos en relación con el mismo particular. El 15 de diciembre de 2006, el Consejo de Estado dictó una decisión por la cual se aplicaba una ley muy similar en circunstancias prácticamente idénticas. Las autoridades francesas habían denegado la renovación de un permiso de conducir porque el solicitante había presentado fotografías en las que llevaba un turbante sij. El 26 de enero de 2010, cuando se presentaron las traducciones al francés de la comunicación inicial, el autor señaló la decisión desfavorable del Consejo de Estado, de fecha 14 de abril de 2009. En cuanto a las disposiciones invocadas ante los tribunales nacionales, recuerda la jurisprudencia del Comité según la cual el autor debe alegar ante los tribunales nacionales las cuestiones de fondo, y no remitirse a los artículos del Pacto a los fines del Protocolo Facultativo. El autor denunció ante el Consejo de Estado violaciones de su libertad de religión y del principio de no discriminación, y su queja se basó en los mismos hechos que los expuestos al Comité.

6.2En relación con la reclamación relativa al artículo 12 del Pacto, el autor recuerda la jurisprudencia del Comité que dispone que, de conformidad con el artículo 5, párrafo 2 b) del Protocolo Facultativo, no es necesario agotar los recursos cuando estos no tienen ninguna posibilidad de prosperar. El autor afirma que el resultado de la decisión del Consejo de Estado no hubiera sido diferente si hubiera agregado una violación de la libertad de circulación, ya que esta está estrechamente ligada a su libertad de religión.

6.3En cuanto al fondo, el autor sostiene que el Estado parte no ha demostrado, en las circunstancias del caso, el propósito legítimo del Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, ni la necesidad y la proporcionalidad de la restricción de su libertad de religión amparada por el artículo 18 del Pacto. El Estado parte considera que la obligación de aparecer con la cabeza descubierta en una fotografía identificativa tiene como objeto limitar los riesgos de fraude o falsificación de los permisos de residencia, pero no aduce argumentos que justifiquen la necesidad de esa medida para cumplir el objetivo. El autor reitera que la obligación de aparecer con la cabeza descubierta en una fotografía identificativa es arbitraria y se aplica también en situaciones en las que el tocado no dificulta la identificación. El autor sostiene que llevar permanentemente el turbante no supone impedimento alguno para identificar a quien lo lleva, lo que sí sucede con la identificación de personas que cambian radicalmente su apariencia al cortarse, dejarse crecer mucho o teñirse el pelo o la barba, ponerse peluca, quedarse calvas o maquillarse en exceso.

6.4En 1992, se autorizó al autor a que llevara el turbante en la fotografía identificativa de su primer documento de residencia, a pesar de que el Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, en el que se exige una fotografía con la cabeza descubierta, ya estaba en vigor. El autor nunca tuvo dificultades para ser identificado durante los diez años de validez de su permiso de residencia. Por lo demás, la mayor parte de los países europeos que tienen las mismas preocupaciones por el fraude y la seguridad pública sí permiten que los titulares lleven la cabeza cubierta con un tocado de carácter religioso en las fotografías de los documentos de identidad. En cuanto al argumento del Estado parte de que la reglamentación permite evitar que las autoridades administrativas tengan que proceder a la difícil apreciación de si un tocado u otro cubre el rostro en mayor o menor medida o dificulta más o menos la identificación de una persona, el autor sostiene que el Estado parte podría establecer fácilmente directrices para que la administración determinara si un tocado cubre el rostro en la misma proporción que otro o no.

6.5El autor mantiene que la reglamentación, incluso de considerarse legítima, sería desproporcionada respecto del objetivo que la motivó. El autor reitera su profundo apego a llevar turbante por convicciones religiosas y rechaza el argumento del Estado parte de que la restricción solo sería ocasional: recalca que una fotografía en la que apareciera sin el turbante sería algo permanente y constituiría una afrenta a su religión y a su identidad étnica. Asimismo aduce que la fotografía con la cabeza descubierta entrañaría con toda probabilidad que las autoridades le pidieran reiteradamente que se quitara el turbante para identificarlo mejor, e incluso de no ser así, se sentiría humillado y traicionado en su fe cada vez que las autoridades examinaran su tarjeta de residencia, si apareciera en ella con la cabeza descubierta. Recalca que el Estado parte no ha demostrado que una reglamentación que prohíba a todos llevar cualquier clase de tocado sea la medida menos restrictiva que permita conseguir el objetivo deseado, y sostiene que es víctima de una violación continua de sus derechos amparados por el párrafo 3 del artículo 18 del Pacto.

6.6El autor reitera igualmente que su caso es comparable al de Hudoyberganova c. Uzbekistán, ya que la prohibición total de aparecer en las fotografías identificativas con la cabeza cubierta, incluso con un tocado religioso, equivale a la prohibición de llevar una prenda de vestir de índole religiosa. Además, de forma similar a lo ocurrido en el caso de Hudoyberganova c. Uzbekistán, Francia no ha alegado motivos concretos que justifiquen que la restricción impuesta al autor sea necesaria en el sentido del párrafo 3 del artículo 18. En lo relativo a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos mencionada por el Estado parte, el autor subraya que no puede compararse con la jurisprudencia del Comité, en particular en lo referente al concepto del margen de apreciación que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos concede a sus Estados miembros. Mantiene asimismo que la jurisprudencia mencionada no puede aplicarse a su situación, puesto que los motivos alegados para restringir la libertad de religión no están en juego en el presente caso. En el caso Leyla Sahin c. Turquía, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos estaba preocupado por los principios de la secularidad, el adoctrinamiento religioso y la igualdad entre los sexos; en el caso Phull c. Francia, se trataba de garantizar la seguridad de los pasajeros aéreos. En cuanto al citado caso de Shingara Mann Singh c. Francia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos aceptó que la reglamentación que requiere que un sij aparezca con la cabeza descubierta en la fotografía de su permiso de conducir constituye una injerencia en su libertad religiosa. Si bien señala que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desestimó esa queja, el autor mantiene que su caso es diferente, ya que se trata de una fotografía para una tarjeta de residencia. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no examinó ese caso en cuanto al fondo.

6.7El autor reitera que es víctima de una discriminación indirecta en virtud de lo dispuesto en los artículos 2 y 26 del Pacto, ya que el Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, que pretende ser neutro, representa una ofensa para la minoría sij de Francia. En Francia hay una mayoría cristiana, a la que su religión no obliga a vestirse con una prenda religiosa, por lo que no se ve afectada por la reglamentación en cuestión. Puesto que el autor ha establecido indicios racionales de discriminación, es el Estado parte quien tiene que demostrar que el efecto no es discriminatorio o que la discriminación está justificada. No obstante, el Estado parte se ha limitado a aducir que la reglamentación no tiene una finalidad discriminatoria ni se aplica de tal manera, lo que no es decisivo para descartar una discriminación indirecta. El autor destaca que la auténtica igualdad de trato no se consigue aplicando una determinada reglamentación a todos, sino aplicándola en los casos similares y tratando de forma distinta las situaciones diferentes. El autor sostiene que sigue sufriendo las consecuencias de la discriminación y que se faltaría a la verdad si se dijera que ha tenido acceso a un tratamiento médico, exceptuada la atención de urgencia. Asimismo, el autor aduce que las observaciones que ha formulado sobre la necesidad y la proporcionalidad en relación con la reclamación de que se ha violado el artículo 18 también se aplican a su alegación relativa a los artículos 2 y 26 del Pacto.

6.8En relación con su denuncia al amparo del artículo 12 del Pacto, el autor reitera que la libertad de circulación solo puede ser objeto de restricciones si estas son necesarias para proteger la seguridad nacional y constituyen el medio menos perturbador de todos los que permitan conseguir el resultado deseado. Reitera sus observaciones relativas a la necesidad y la proporcionalidad y sostiene que es víctima de una violación del artículo 12 del Pacto.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si dicha comunicación es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3En lo relativo al agotamiento de los recursos internos, el Comité toma nota de los argumentos del Estado parte, según los cuales cuando se presentó la comunicación al Comité el Consejo de Estado aún no se había pronunciado sobre la denuncia del autor y este no había invocado ante el Consejo las disposiciones del Pacto, sino que se había basado en los artículos 9 y 14 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. El Comité remite a su práctica y recuerda que, en los casos controvertidos, procura determinar si se han agotado los recursos en el momento en que examina la comunicación. Ahora bien, el 23 de abril de 2009 el Consejo de Estado desestimó el recurso de casación del autor.

7.4El Comité recuerda asimismo que, a los efectos del Protocolo Facultativo, el autor de una comunicación no está obligado a mencionar los artículos específicos del Pacto ante las instancias internas, sino solo a remitirse a las cuestiones de fondo amparadas por el Pacto. El Comité observa que el autor mencionó ante las instancias internas violaciones del derecho a la libertad de religión y del principio de no discriminación, amparados por los artículos 18, 2 y 26 del Pacto. Por consiguiente, el párrafo 2 b) del artículo 5 del Protocolo Facultativo no impide que el Comité examine la comunicación en cuanto al fondo.

7.5Respecto de la afirmación de que se ha violado el artículo 12 del Pacto, el Comité observa que el autor no alegó ante los tribunales internos una violación de su libertad de circulación, amparada por el artículo 12 del Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que no se han agotado los recursos internos en relación con la presunta violación del artículo 12 del Pacto, por lo que declara inadmisible esa parte de la comunicación en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 b) del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

8.1El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

8.2En primer lugar, el Comité toma nota de la afirmación del autor de que la exigencia de presentar una fotografía identificativa con la cabeza descubierta para la tarjeta de residencia viola su derecho a la libertad de religión amparado en el artículo 18 del Pacto, y no es necesaria para la seguridad y el orden públicos ni proporcionada al objetivo de la identificación. Toma nota asimismo de la afirmación del autor de que, al no disponer de tarjeta de residencia, ha perdido el acceso al sistema público de atención de salud y a las prestaciones sociales. El Comité toma nota de que el Estado parte considera que la obligación ocasional de quitarse el turbante para ser fotografiado con la cabeza descubierta es proporcionada al objetivo de la seguridad y el orden públicos y responde a la preocupación por limitar los riesgos de fraude o falsificación de los documentos de residencia.

8.3El Comité recuerda su Observación general Nº 22, relativa al artículo 18 del Pacto, y considera que la libertad de manifestar la propia religión comprende el hecho de utilizar prendas de vestir o tocados distintivos. Es indiscutible que la religión sij impone a sus miembros la obligación de llevar el turbante en público. Llevar el turbante se considera una obligación religiosa, pero está relacionado también con la identidad personal. Por consiguiente, el Comité considera que llevar el turbante es un acto motivado por la religión del autor y que el artículo 11-1 del Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946 (con las modificaciones introducidas en 1994), que regula las condiciones de entrada y residencia de los extranjeros en Francia y exige que se aparezca con la cabeza descubierta en las fotografías de la tarjeta de residencia, constituye una injerencia en el ejercicio del derecho a la libertad de religión.

8.4Por consiguiente, el Comité debe determinar si el párrafo 3 del artículo 18 del Pacto autoriza la restricción de la libertad del autor de manifestar su religión o sus creencias (art. 18, párr. 1). El Comité observa que es incuestionable que la ley prevé la obligación de aparecer con la cabeza descubierta en la fotografía de identidad y que el objetivo es proteger la seguridad y el orden públicos. Por tanto, compete al Comité juzgar si la restricción es necesaria y proporcionada al objetivo establecido. El Comité reconoce la necesidad del Estado parte de garantizar y controlar, en aras de la seguridad y el orden públicos, que la persona que figura en la fotografía de la tarjeta de residencia sea el titular del documento. No obstante, el Comité observa que el Estado parte no ha explicado por qué el hecho de llevar un turbante sij que cubra la parte superior de la cabeza y una parte de la frente dejando claramente visible el resto del rostro haría la identificación del autor más difícil que si estuviera con la cabeza descubierta, siendo así que lleva el turbante permanentemente. Por otro lado, el Estado parte no ha explicado concretamente cómo una fotografía de identidad con la cabeza descubierta contribuye a combatir el riesgo de falsificación y fraude de documentos de residencia. Por consiguiente, el Comité considera que el Estado parte no ha demostrado que la restricción impuesta al autor sea necesaria en el sentido del párrafo 3 del artículo 18 del Pacto. Señala asimismo que, aunque la obligación de quitarse el turbante pueda considerarse una medida ocasional, constituiría una injerencia potencial en la libertad de religión del autor, que aparecería en la fotografía sin el tocado religioso que lleva permanentemente y podría pues verse obligado a quitarse el turbante en los controles de identificación. Por consiguiente, el Comité concluye que la reglamentación que exige aparecer con la cabeza descubierta en las fotografías de la tarjeta de residencia es una restricción que atenta contra la libertad de religión del autor y contraviene en el presente caso el artículo 18 del Pacto.

8.5Habiendo determinado la existencia de una violación del artículo 18 del Pacto, el Comité no examinará la reclamación relativa a la violación separada del principio de no discriminación garantizado por el artículo 26 del Pacto.

9.El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que la información que tiene ante sí pone de manifiesto una violación del artículo 18 del Pacto.

10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a) del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar al autor una reparación efectiva, que incluya un nuevo examen de su solicitud de renovación de la tarjeta de residencia, y la revisión del marco normativo pertinente y su aplicación en la práctica, teniendo presentes las obligaciones dimanantes del Pacto. El Estado parte tiene también la obligación de evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.

11.Teniendo presente que, por ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte reconoce la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, en virtud del artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a garantizar una reparación efectiva y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen. Se pide asimismo al Estado parte que publique el dictamen del Comité.

[Aprobado en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto francés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Apéndice

Voto particular del Sr. Fabián Salvioli, miembro del Comité

1Concuerdo con la decisión del Comité de Derechos Humanos respecto a la violación del artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el caso Ranjit Singh c. Francia, comunicación Nº 1876/2009. El Comité, correctamente ha identificado que los hechos configuran una violación del derecho a la libertad de religión en perjuicio de la víctima.

2.No obstante, por los motivos que expongo a continuación, considero que el Comité debió haber concluido que en el caso de referencia, asimismo el Estado resulta responsable de la violación del artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y concluido en las reparaciones que el Estado debe modificar su legislación para ponerla en consonancia con el Pacto.

La violación del artículo 2, párrafo 2 del Pacto y la necesidad de disponer reparaciones más claras de parte del Comité

3.Desde mi incorporación al seno del Comité he sostenido que en una comunicación individual es factible identificar la posible violación al artículo 2, párrafo 2 del Pacto, conforme a los estándares actuales en materia de responsabilidad internacional del Estado en materia de derechos humanos; no tengo motivos para apartarme de las consideraciones señaladas en los párrafos 6 a 11 del voto particular que emití en la comunicación Nº 1406/2005, en torno al surgimiento de la responsabilidad internacional por actos normativos, la capacidad del Comité para aplicar el artículo 2, párrafo 2 en comunicaciones individuales, los criterios interpretativos que deben guiar la actuación del Comité en la valoración de las posibles violaciones y la identificación de las mismas, y las consecuencias en materia reparatoria: a esos fundamentos me remito.

4.Los Estados partes en el Pacto no pueden dictar medidas que violen los derechos y libertades reconocidos en el mismo; ello implica, en mi consideración, una violación per se de las obligaciones previstas en el artículo 2, párrafo 2 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

5.En el presente caso, además, se descarta toda posibilidad de "acción popular", ya que nos encontramos con la aplicación concreta en perjuicio del Sr. Ranjit Singh, de una legislación (el Decreto Nº 46‑1574, de 30 de junio de 1946), que regula las condiciones de entrada y de residencia de los extranjeros en Francia.

6.Por dicha norma se exige que las personas aparezcan fotografiadas de frente y con la cabeza descubierta; este último requisito no figuraba en la normativa original, fue incorporado en el año 1994, con la modificación del artículo 11-1 del Decreto Nº 46-1574, tal como el Estado lo reconoce expresamente (ver párrafo 4.1 del dictamen principal del Comité).

7.En 1994, cuando se modificó el citado Decreto Nº 46-1574, el Pacto y el Primer Protocolo Facultativo se encontraban en vigor plenamente para Francia.

8.Esa nueva legislación en sí misma, e independientemente de su aplicación, infringe el artículo 2, párrafo 2 del Pacto por cuanto Francia no ha tomado las medidas oportunas de derecho interno que permitan hacer efectivo el derecho contemplado en el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El autor expresamente invocó una violación al artículo 2 del Pacto y el Comité ha guardado silencio en la resolución del caso respecto a la mencionada alegación.

9.La identificación de una violación del artículo 2, párrafo 2 en un caso concreto tiene consecuencias prácticas en el plano de la reparación, especialmente en lo atinente a la no repetición de los hechos; en este caso, precisamente, la existencia de una víctima de la aplicación de una norma legal incompatible con las disposiciones del Pacto, descarta toda interpretación respecto a un posible pronunciamiento in abstracto porparte del Comité de Derechos Humanos.

10.El párrafo 10 del dictamen del Comité, que señala al Estado "… la revisión del marco normativo pertinente y su aplicación en la práctica, teniendo presentes las obligaciones dimanantes del Pacto…", ello es un avance en relación a su jurisprudencia anterior, pero resulta aún insuficiente. ¿Qué sucedería si el Estado "revisa" pero concluye que no tiene que modificar la disposición normativa?, seguiría vigente una norma que el Comité encontró incompatible con el Pacto.

11.El Comité habitualmente finaliza sus dictámenes señalando que el Estado tiene la "obligación de evitar que los hechos se repitan en el futuro"; resulta imprescindible a esta altura del desarrollo de la labor del Comité, que se señale más expresamente y no de manera tan genérica qué medidas tienen que tomarse efectivamente para evitar la repetición de hechos como los que generaron la violación; ello significará una ayuda a los Estados para que estos asuman de forma debida las obligaciones contraídas libremente al convertirse en partes del Pacto y el Protocolo.

12.En el presente caso no existe opción alguna: la norma es incompatible per se con el Pacto y en consecuencia el Comité debió haber indicado como garantía de no repetición de los hechos, que el Estado debe modificar el Decreto Nº 46-1574, de 30 de junio de 1946, para que no figure entre los requisitos la exigencia de tomarse la fotografía con "la cabeza descubierta". Ello de ninguna manera impide al Estado reglamentar las medidas para la correcta identificación de las personas, siempre y cuando las mismas demuestren razonabilidad en los términos del párrafo 3 del artículo 18 del Pacto.

( Firmado ) Sr. Fabián Salvioli

[Hecho en español, francés e inglés, siendo el español la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]