人权事务委员会

第一〇一届会议

2011年3月14日至4月1日

意见

第1470/2006号来文

提交人：	Nurbek Toktakunov(无律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	吉尔吉斯斯坦
来文日期：	2006年4月12日(首次提交)
参考文件：	特别报告员根据议事规则第97条作出的决定，2006年5月9日转交缔约国 (未作为文件印发)
意见的通过日期：	2011年3月28日
事由：	不准获得国家持有的具有公众利益的信息。
实质性问题：	对指称证实的程度。
程序性问题：	寻求和接受信息的权利，有效补救，诉诸法院，由独立和公正的法庭公平审理的权利。
《公约》条款：	第二条，与第十四条第1款一起解读；第十九条第2款。
《任择议定书》条款：	第二条

2011年3月28日，人权事务委员会根据《任择议定书》第五条第4款通过了有关第1470/2006号来文的意见。意见全文附于本文件。

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人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款在第一〇一届会议上

通过的关于

第1470/2006号来文的意见**

提交人：	Nurbek Toktakunov(无律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	吉尔吉斯斯坦
来文日期：	2006年4月12日(首次提交)

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会，

于2011年3月28日举行会议，

结束了Nurbek Toktakunov先生根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第1470/2006号来文的审议工作，

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料，

通过了如下的意见：

根据《任择议定书》第五条第4款

1.来文提交人是Nurbek Toktakunov先生，吉尔吉斯国民，生于1970年。他声称吉尔吉斯斯坦侵犯了他在《公民权利和政治权利国际公约》第二条以及与之相连的第十四条第1款和第十九条第2款下的权利，并因此而受害。《任择议定书》于1995年1月7日对该缔约国生效。提交人没有人为他代理。

提交人提供的事实

2.1 提交人在一个公共协会，即青年人权小组担任法律顾问。2004年3月3日，该小组请司法部教管总局向它提供信息，说明截止2003年12月31日吉尔吉斯斯坦判处死刑的人数，以及被判死刑的目前被关押在监狱系统中的人数。这项要求是根据关于欧洲安全与合作会议的人的方面会议的哥本哈根会议文件(1990年6月29日)(《哥本哈根文件》)第17.8条提出的。该条款规定，参加国同意就死刑使用情况提供公开的资料。2004年4月5日，教管总局拒绝提供这一资料，因为它被吉尔吉斯斯坦的附属法律列为“机密”和“绝密”。

2.2 2004年6月26日，提交人向司法部提出申诉，对教管总局根据1994年4月14日《关于保护国家机密的法律》第5条拒绝提供资料提出质疑。根据这条规定，凡构成国家、军事和公共事务等方面机密的资料，都可归类为“机密”和“绝密”：

“[……]任何资料，凡是一经泄露可能会对国家的防务能力、安全、经济和政治利益产生严重后果的，均应归类为国家机密。

对于归类为国家机密的资料，都应盖上‘非常重要’和‘绝密’等字样的限制章。

任何具有军事性质的资料，凡一经泄露可能会有害于吉尔吉斯斯共和国的武装力量和利益的，均应归类为军事机密。

凡是归类为军事秘密的资料，均应盖上‘绝密’和‘机密’的限制章。

任何资料，凡一经泄露可能会对吉尔吉斯斯坦的防务能力、安全或经济和政治利益产生消极影响的，均应归类为公共事务机密。这种资料含有的一些数据属于国家机密或军事机密的类别，但并没有透露全部的这种机密。

归类为公共事务机密的资料[……]均应盖上‘机密’的限制章。”

2.3 提交人辩说，被判死刑的人的资料与人权和基本自由有关，泄露这种资料不可能对国家的防务能力、安全或者经济和政治利益造成任何消极影响。因此它不符合《关于保护国家机密的法律》第5条的标准，不能予以归类为国家机密。提交人还援引人权委员会关于死刑的第2003/67号和第2004/60号决议，这两项决议呼吁所有国家公布关于死刑判决和计划执行的信息。他最后援引《哥本哈根文件》第17.8段(见上文第2.1段)，并回顾说，根据该文件第10.1条，参加国同意尊重每个人以个人或与他人联合的方式自由地寻求、接受和传递关于人权和基本自由的意见和资料。司法部将提交人2004年6月26日的申诉转交教管总局采取行动，转交的日期没有列明。

2.4 2004年9月9日，教管总局重申它以前的立场。2004年12月7日，提交人援引《公约》第十九条第2款，向比什凯克地区间法院提出申诉说，他关于寻求和接受信息的权利受到侵犯。提交人的申诉辩称，他作为吉尔吉斯公民代表本人和一个公共协会请求提供资料。关于被判死刑者人数的资料保密性问题的附则是否符合《宪法》第16条第9款和1997年12月5日《关于保证和自由获得信息的法律》？他对这个问题产生了怀疑。根据该法，对信息获得和传播的任何限制均应依法进行。根据《民事诉讼法》第262-266条，提交人请比什凯克地区间法院指令司法部向他提供他所要求的资料，并使教管总局的附则和其他章程符合吉尔吉斯共和国的法律。

2.5 2004年12月17日，比什凯克地区间法院驳回提交人的申诉，理由是申诉事由不属于它对民事诉讼进行裁定的管辖范围。2004年12月25日，提交人向比什凯克市法院提出一项私人动议，对比什凯克地区间法院的裁决提出质疑。除了重申他关于寻求和接受信息的主张外，他还援引《民事诉讼法》第262条，该条规定，如果有人认为他或她的权利和自由遭到侵犯，就有权在法院对国家机构或国家官员的作为/不作为提出质疑。特别是，提交人质疑司法部的不作为，因为它没有指示教管总局向他提供所要求的资料，并使附则和其他章程符合吉尔吉斯斯坦的法律。提交人还提出，他不能对附则是否符合吉尔吉斯法律的问题直接提出质疑，因为《刑事诉讼法》第267条第5款要求申请人提供一份受到争议的制定法，而在他的情况下，由于所涉制定法的机密性，因此这是不可能的。

2.6 2005年1月24日，比什凯克是法院维持比什凯克地区间法院的裁定，理由是被判死刑者的信息由内政部规定了机密，获得这种资料受到限制。因此不能根据行政和民事程序对司法部拒绝提供资料的行为提出上诉。《民事诉讼法》第341条规定，上诉法院第341条规定，上诉法院根据私人动议作出的裁定是最后裁定，不能再予以上诉。

2.7 2005年6月7日，提交人再次要求就被判死刑者提供资料，但司法部于2005年6月27日再次予以拒绝。司法部援引《关于保护国家机密的法律》第1条，该条规定“任何信息，凡由国家控制，并受到根据并按照《吉尔吉斯宪法》制订的特别清单和规章限制的，均构成国家机密”。司法部还解释说，1995年7月7日颁布了第267/9号政府决议，题为“构成国家机密的最重要数据清单的核准以及关于确定文章、文件和货物所含数据机密程度的程序的指令”(该文件本身被归类为“绝密”)，根据该决议的规定，内政部通过了一项机密的内部法令，题为“内政部系统对归类为机密的数据清单的核准”。该法令得到国家安全事务处的核准。

2.8 司法部还解释说，根据内政部的上述机密法令，被判死刑者人数的任何信息都被归类为“绝密”。根据政府2002年6月20日第391号决议，监狱系统已经从内政部移交给司法部。因此只要司法部没有在这个问题上起草并通过任何法令，内政部的法令则对司法部生效。司法部还说，当时，司法部正在就监狱系统起草一些新的附则，其中含有司法部教管总局系统内可以被归类为机密的数据清单。这份清单将在由相关的国家机构核准。因此，司法部认为，拒绝提供关于被判死刑者人数的资料是有理由的，是符合现行法律的。

申诉

3.1 提交人提出，当局拒绝向青年人权小组提供关于被判死刑者人数的资料，他作为该公共协会的一名成员，也受到影响，其结果是限制了他获得资料的个人权利。此外，在2004年12月7日向比什凯克地区间法院提出的申诉中，他具体地声明，他对所要求提供的资料感兴趣，不仅因为他是一个公共协会的成员，而且还因为他是一名公民。提交人声称，缔约国拒绝他获得具有公共利益的资料，这样做侵犯了他根据《公约》第十九条第2款受到保障的寻求和接受资料的权利。根据提交人在国内提出的理由(见上文第2.3-2.4段)，提交人辩称，根据《公约》第十九条第3款，对他寻求和接受资料的权利进行限制，是没有理由的，因为吉尔吉斯共和国的法律没有规定将被判死刑者人数的资料归类为“机密”，这样做也是没有必要的。提交人还说，关于获得这类资料的附则，也被归类为机密，因此而不能在法院予以质疑。

3.2 提交人还声称，缔约国当局没有就侵犯他获得资料的权利向他提供有效的司法补救，因此也侵犯了他在《公约》第二条下的权利，以及联系第十四条第1款一起解释的权利。

缔约国关于案情的意见

4.1 2006年7月26日，缔约国提出，根据司法部教管总局提供的资料，关于监狱系统死亡率的一般性数据以及关于被判死刑者的数据已经被解密，现在可以根据附则仅供“公共事务目的”使用。这一资料仍然对新闻界保密。

4.2 缔约国向委员会提供了以下由教管总局提供的统计数据：(a)截止2006年6月20日，164人被判死刑；(b) 2003年有16人被判死刑，2004年23人，2005年20人，2006年6人；(c) 2003年有309人在监狱系统死亡，2004年有233人，2005年有246人，2006年有122人。

提交人关于缔约国的意见的评论

5.1 2006年9月25日，提交人就缔约国的意见提出评论。他援引委员会议事规则第97条，并指出缔约国应就他的来文可否受理和案情问题提出意见。但它仅仅向委员会转交了司法部教管总局提供的非常矛盾的资料。

5.2 提交人辩称，只要附则仍然限制公众和新闻界获得关于被判死刑者的数据，这种数据就不能被认为是解密了。他提出，根据《关于保护国家机密的法律》第9条，政府根据有关的国家机构提出的建议就信息解密的问题通过决定。提交人辩称，在关于吉尔吉斯斯坦通过的制定法数据库中找不到政府通过这种决定的任何资料。他还说，缔约国在2006年7月26日的意见中也没有为了让委员会能够查到这项决定而提供任何参考的信息。提交人认为，教管总局不是向委员会提供了不可靠的资料，就是故意要使情况弄得模糊不清。

5.3 提交人提出，缔约国没有处理他所指称的问题，即：(a)关于被判死刑者人数的资料与人权和基本自由有关，不可能对吉尔吉斯斯坦的防务能力、安全或者经济和政治利益造成任何消极影响，因此不应该归类为机密；(b)他关于获得国家拥有的资料的权力受到侵犯，但没有获得有效的司法补救来对此提出质疑，缔约国拒绝给他司法保护，就是限制了他诉诸于司法的权利。

5.4 提交人认为，缔约国对他的指称没有提出任何反驳，这实际上已经接受了他的指称。他还说，缔约国仅仅是向委员会提交了关于被判死刑者人数的统计数据，却由于将这项数据列为机密的附则仍然在生效而没有向他提供有效的补救，因此他才获得司法公正方面的权利没有得到纠正。

委员会须处理的问题和意识情况

审议可否受理的问题

6.1 在审议来文所载的任何请求之前，人权事务委员会必须根据其议事规则第93条，决定该来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

6.2 委员会按照《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，已经查清同一事项没有在另一国际调查或争端的程序下审查。由于缔约国没有提出任何反对意见，委员会认为已经达到了《任择议定书》第五条第2款(丑)项的要求。

6.3 关于提交人在《任择议定书》第一条下的诉讼地位问题，委员会注意到，人权委员会关于死刑问题的第2003/67和第2004/60号决议以及该缔约国签署的《哥本哈根文件》都认为他所寻求的具体资料，即关于吉尔吉斯斯坦被判死刑者人数的资料是属于公众利益的问题。在这方面，委员会注意到，《哥本哈根文件》规定当局在提供采用死刑问题的资料方面有一项特别的义务，这项义务得到了缔约国的接受。它还注意到，一般来说，对刑事案作出的判决，包括实行死刑的判决，都是公开的。委员会还注意到，《公约》第十九条第2款提到的关于“寻求”和“接受”“信息”的权利包括个人接受国家信息的权利，除非是《公约》规定的限制所允许的例外。它认为，这种信息不必要求证明有直接利益或个人卷入也能获得，除非在适用合法限制的情况下。委员会还回顾它对新闻和媒体的立场，其中包括媒体行为者获得公共事务方面信息的权利以及一般公众接受媒体输出的权利。它还注意到，新闻和媒体的职能之一是，为公众辩论建立论坛以及就公众合法的关注，如实行死刑的问题等形成公众言论或为此形成个人言论。委员会认为，履行这些职能的，不只局限于媒体或专业记者，例如公共协会或私人也可以行使这些职能。关于在来文S.B.诉吉尔吉斯斯坦中的结论，委员会还指出，本案中的提交人是一个公共人权协会的法律顾问，因此可以看作他在有公共利益的问题上具有特别的“监督”职能。根据以上考虑，在本来文中，由于所寻求的信息的特殊性，因此委员会表示满意：提交人为了可以受理而证实他作为公众之一员，由于缔约国当局拒绝按要求向他提供关于采用死刑的信息，他直接受到影响。

6.4 委员会还注意到提交人的声称，即他在《公约》第二条下的权利以及联系第十四条第1款一起解读的权利受到了侵犯。但是，它认为提交人没有就受理的目的充分证实他的指称。因此，根据《任择议定书》第二条，这部分来文不可受理。

6.5 委员会还认为，提交人为受理的目的充分证实了他由于被拒绝获得具有公共利益的信息而根据第十九条第2款提出的指称的其余部分，因此委员会宣布这部分的来文可予受理。

审议案情

7.1 人权事务委员会按照双方根据《任择议定书》第五条第1款向它提供的所有资料审议了来文。

7.2 委员会注意到，缔约国在就提交人的指称提出的意见中没有处理提交人就《公约》第十九条第2款向委员会提交的来文中提出的任何论点。缔约国只是说，“关于被判死刑者的数据已经解密”，“根据负责，这种数据只能用于公共事务的目的”，但仍然对新闻界保密。由于缺乏缔约国提交的其他有关资料，因此必须对提交人的指称给予应有的重视，只要是得到适当证实的。

7.3 关于第十九条，提交人声称说，缔约国当局拒绝向他提供关于被判死刑者人数的信息，侵犯了他受到《公约》第十九条第2款保障的寻求和接受信息的权利。他具体辩称，将被判死刑者的人数归类为“机密”是没有“法律规定的”，对于追求第十九条第3款意义内的合法目的是没有必要的。因此，委员会要审议的第一个问题是，《公约》第十九条第2款保护的个人得到国家资料的权利是否意味着国家有提供这种资料的必要义务，以使个人能够获得这种资料，或者如果由于《公约》允许的原因，缔约国可以在某种情况下对资料的获得作出限制，那么就得使得到带有合理解释的答复。

7.4 在这方面，委员会回顾它在新闻和媒体自由方面的立场，获得资料的权利包括媒体获得关于公共事务的资料的权利和一般公众接受媒体输出的权利。委员会认为，这些职能的履行不只限于媒体或专业记者，公共协会和私人也可以行使这些职能(见第6.3段)。在具有公众合法关注的问题上行使这种监督职能时，如果协会或私人像本案那样需要获得国家资料，那么《公约》应该对这种资料申请给予新闻界同样的保护。向个人提供资料，反过来也可以使这种资料在社会上发行，使社会能够予以了解，并获得作出评估。因此，思想和表达自由的权利包括保护获得国有资料的权利，这项权利也包括国家必须同时保障的思想和表达自由权的两个方面，即个人和社会这两个方面。在这些情况下，委员会认为，缔约国有义务向提交人提供所要求的资料，或者说明正当的理由，解释为何要限制《公约》第十九条第3款接受国家资料的权利。

7.5 因此，委员会要审议的下一个问题是，在本案中，根据《公约》第十九条第3款，这种限制是否合理，该款虽然允许某些限制，但只能按照法律的规定并有必要：(a)尊重他人的权利或名誉；(b)保护国家安全、公共安全或者公共卫生或伦理。

7.6 委员会注意到提交人的论点得到档案中所载材料的证实，即：关于获得他要求的资料的附则被列为机密，因此作为公众的一员和一个公共人权组织的法律顾问，他不能得到这种资料。它还注意到，缔约国的声称，即“关于被判死刑者的数据已解密”，“根据附则，这种数据只能用于公共事务”，但对新闻界仍然保密。委员会认为，在这种情况下，关于获得缔约国死刑判决的资料的规章不能被认为构成达到《公约》第十九条第3款所述标准的“法律”。

7.7 委员会注意到提交人的声称，即关于被判死刑者人数的资料不可能对吉尔吉斯斯坦的防务能力、安全或者经济和政治利益产生任何负面影响，因此它没有达到《关于保护国家机密的法律》所规定予以列为国家机密的标准。委员会表示遗憾：缔约国当局对提交人在国内和在提交委员会的来文中都提出的这一具体论点没有作出答复。委员会重申人权委员会第2003/67号决议和第2004/60号决议以及《哥本哈根文件》(见上文第6.3段)所述的立场，即公众有合法的权益获得关于采用死刑的资料，因此它认为，由于缔约国没有作出相关的解释，因此对提交人行使获得公共机构保存的关于死刑实施情况的资料的权利不能被认为是对保护国家安全或公共秩序、公共卫生或伦理、尊重他人权利或名誉所必要的。

7.8 因此，委员会认为在本案中，由于上文第7.6和第7.7段所述的原因，提交人在《公约》第十九条第2款下的权利遭到侵犯。

8. 人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4规定行事，认为现有事实显示缔约国违反了第十九条第2款。

9.根据《公约》第二条第3款(甲)项，缔约国有义务向提交人提供有效的补救。委员会认为，在本案中，缔约国在上文第4.2段中提供的资料构成对提交人的这种补救。缔约国还应采取一切必要措施，以防止今后发生类似的侵权情况，并保证能够就哈萨克斯坦实行的死刑判决提供资料。

10.缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况，而且根据《公约》第二条规定，缔约国也已承诺对其境内或受其管辖的所有人确保享有《公约》承认的权利，并承诺如违约行为经确定成立即予以有效且可强制执行的补救，借此，委员会希望缔约国在180天之内提供资料，说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外，它还请缔约国公布委员会的《意见》。

[通过时有英文、法文和西班牙文本，其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本，作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]

Appendix

Individual opinion by Committee membe r, Mr. Gerald L. Neuma n, (concurring)

I agree with the Committee that the State party has violated the author’s rights under Article 19(2) with regard to the requested information. I would prefer, however, to explain that conclusion in a slightly different manner.

In Gauthier v. Canad a, the Committee found that the exclusion of a journalist from the press facilities of the legislature violated his right to seek, receive and impart information under Article 19(2). The Committee observed that the right to take part in the conduct of public affairs, protected by Article 25, read together with Article 19, implied “that citizens, in particular through the media, should have wide access to information and the opportunity to disseminate information and opinions about the activities of elected bodies and their members.” At the same time, the Committee recognized “that such access should not interfere with or obstruct the carrying out of the functions of elected bodies, and that a State party is thus entitled to limit access, ” so long as the restrictions on access were compatible with the provisions of the Covenant. In response to Canada’s argument that a balance needed to be achieved between the right of access and “the effective and dignified operation of Parliament and the safety and security of its members, ” the Committee agreed “that the protection of Parliamentary procedure can be seen as a legitimate goal of public order” within the meaning of Article 19(3). But restrictions for this purpose must be “necessary and proportionate to the goal in question and not arbitrary.” The criteria determining access “should be specific, fair and reasonable, and their application should be transparent.” The restrictions at issue in Gauthier did not satisfy that standard. Neither do the restrictions at issue in the present communication.

The Committee observes in paragraph (7.4) of its present Views that “the right of access to information includes a right of the media to have access to information on public affairs and the right of the general public to receive media output.” While I do not object to this formulation, I would add that the right of journalists to have access to information held by government and the right of the general public to read what newspapers print have different bases in the Covenant.

I believe that the right of access to information held by government arises from an interpretation of Article 19 in the light of the right to political participation guaranteed by Article 25 and other rights recognized in the Covenant. It is not derived from a simple application of the words “right . . . to receive information” in Article 19(2)， as if that language referred to an affirmative right to receive all the information that exists.

The central paradigm of the right to freedom of expression under Article 19(2) is the right of communication between a willing speaker and a willing listener. Article 19 protects strongly (though not absolutely) the right of individuals to express information and ideas voluntarily, and the correlative right of the audience to seek out voluntary communications and to receive them. Too often this essential right has been violated by government efforts to suppress unwelcome truths and unorthodox ideas. Sometimes governments accomplish this suppression directly by blocking communications transmitted through old or new technologies. Sometimes they punish citizens who possess forbidden texts or who receive forbidden transmissions. Article 19 protects the right of individuals to read written works even when the author of the work is beyond the jurisdiction of the State party, including authors who live in other States. That is one of the reasons why the Covenant, like the Universal Declaration of Human Rights, refers explicitly to a right to “seek, receive and impart information and ideas … regardless of frontiers.”

The traditional right to receive information and ideas from a willing speaker should not be diluted by subsuming it in the newer right of access to information held by government. This modern form of “freedom of information” raises complexities and concerns that can justify limitations on the satisfaction of the right, based on considerations such as cost or the impairment of government functions, in circumstances where the suppression of a similar voluntary communication would not be justified. In explaining and applying the right of access, it is important to observe this distinction, and to be careful not to undermine more central aspects of freedom of expression.

[signed]Mr. Gerald L. Neuman

[Done in English, French and Spanish, the English text being the original version. Subsequently to be issued also in Arabic, Chinese and Russian as part of the Committee's annual report to the General Assembly.]