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消除对妇女歧视委员会根据《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》作出的决定(第五十五届会议)
第35/2011号来文，M. E. N.诉丹麦 *
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提交人： |
M. E. N. (由Niels-Erik Hansen律师代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
丹麦 |
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来文日期： |
2011年10月6日(首次提交) |
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参考文件： |
工作组根据《任择议定书》第5和第6条和委员会议事规则第63和第69条作出的决定，于2011年10月7日转交缔约国(未以文件形式印发) |
根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第十七条设立的消除对妇女歧视委员会，
于2013年7月26日举行会议，
通过了如下决定：
关于可否受理问题的决定
1.12011年10月6日来文的提交人，M. E. N.，女士，是布隆迪国民，1988年7月1日出生。她寻求庇护，但庇护申请遭到拒绝。在提交的来文时，她正在等待被丹麦驱逐到布隆迪。她声称她是丹麦违反《消除对妇女一切形式歧视公约》第一条、第二条(c)和(d)项以及第三条的受害者。她由Niels-Erik Hansen律师代理。《公约》及其《任择议定书》分别于1983年5月21日和2000年12月22日开始对缔约国生效。
1.2在2011年10月7日将来文登记在案时，委员会根据《任择议定书》第5条第1款和委员会议事规则第63条，请缔约国在委员会审理提交人来文期间不要将她遣返布隆迪。
事实背景
2.1提交人称，她是布隆迪Ruziba镇“民族解放阵线”(民解阵线)妇女部成员，参加了该政党的一些会议，但她在该党中并没有具体职责。她的丈夫A.M.Z在该党在Ruziba镇召开会议期间负责收钱。
2.2 2010年，布隆迪举行选举。提交人将票投给民解阵线领导人Agato Rwasa，后者未能当选。保卫民主全国委员会(保卫民主全委会)成为执政党。但是，提交人称，选举结果被操纵，这导致包括Agato Rwasa在内的不同政党领导人进行抗议，并建立了一个名为民主改革联盟(民改联盟)的联盟。
2.3提交人称，几天后，布隆迪当局决定逮捕Agato Rwasa，要他为民改联盟不承认选举结果承担责任。2010年6月16日，包括提交人在内的约200名知悉这一决定的民解阵线党员前往Agato Rwasa的住所并组织了抗议，试图防止他被逮捕。抗议的第一天，示威者被要求离开，但他们拒绝这一要求。第二天，警察用催泪瓦斯驱散他们。但是，民解阵线领导人未被逮捕。
2.4提交人还称，这些事件之后，两名保卫民主全委会党员被杀，民解阵线党员被怀疑对此负有责任。作为报复，2010年7月10日，提交人和很多民解阵线党员居住的小镇遭到空袭。村民开始逃离，一些人在轰炸中丧生。提交人在混乱中与丈夫失散，在一个洞穴中一直躲到晚上。
2.5提交人称，她最终离开藏身之地后，决定前往Kibenga镇。在路上，她被三名持刀男子 强奸。由于所有民解阵线党员都即将或已经逃离，她推断侵犯她的不是民解阵线党员。出于恐惧，提交人未将这一事件报告警方，因为她正在尽力躲避他们。
2.6提交人称，同一天(2010年7月10日)，她藏身于她丈夫朋友Mathilde(由于不知道她的姓，提交人称她为“Maman Oredi”)家中。Maman Oredi也是民解阵线党员。2010年7月13日，提交人还在那里时，警察前来询问关于提交人和她丈夫的情况。提交人设法逃离，付给一个司机10 000布隆迪法郎(8美元)，要求司机把她送到卢旺达。她让司机将她送到她的朋友E.C.那里。
2.7提交人称，她在卢旺达停留了一个月，但她知道自己无法找到工作，并担心自己的安全，因此决定前往丹麦。E.C.告诉提交人，她认识一个人，能以6 000美元的代价帮她前往丹麦。提交人给她丈夫的一个朋友打电话，请他提供钱和新的身份证，因为她没有携带自己以前的证件。提交人请这位朋友买下她丈夫的船，使她能够支付新证件和旅行费用。朋友买下了船，提交人得以支付所需费用前往丹麦。她于2010年8月22日抵达丹麦，并于同日申请庇护。
2.8提交人称，她申请庇护的理由是，担心会因自己的政治背景而被布隆迪当局杀害或囚禁。她还称，在选举前的2010年4月，她丈夫和她本人曾收到匿名威胁信，信中说如果不希望他妻子被杀，提交人的丈夫就得退出民解阵线。提交人还称，2010年5月，有人向她家投掷一枚手榴弹。
2.9提交人声称，她留在布隆迪的妹妹也告诉她，有民解阵线党员被杀害或被囚禁。提交人以前的邻居是保卫民主全委会党员，他们说，如提交人回家，他们会杀掉她。此外，她妹妹告诉她，Maman Oredi和她儿子已被逮捕，提交人丈夫的表亲(也是民解阵线党员)于2011年3月29日被杀害。
2.10 提交人称，2011年4月28日，缔约国移民局拒绝了她的庇护申请，并将此案移交难民上诉委员会。移民局认为提交人的说法，即布隆迪政府因她丈夫的党员身份而了解到她也是民解阵线党员，是不可信的。移民局强调，提交人的身份证并没有提到她已婚。因此，当局不可能知道她与一名民解阵线党员结婚。移民局还称，非民解阵线党员不大可能知道她丈夫的民解阵线党员身份。此外，虽然提交人参加了试图阻止当局逮捕民解阵线领导人的活动，这并不能使当局从聚集的大量人群中单单认出她是该党党员。因此，对移民局来说，提交人的主张仅有的根据是她的说辞，即2010年7月13日当她逃离所在村庄时警察前来逮捕她和她丈夫，但她并未说明警察为什么会搜捕他们，也没有说明警察如何知道提交人藏身于Kibenga镇。移民局还强调，提交人关于她在下班回家的路上数次遭到威胁和殴打的说法不能予以考虑，因为她不知道实施侵犯者的身份。最后，移民局并未重视她关于遭到三名男子强奸的指称。移民局注意到提交人说，侵犯者并不是出于某种特别原因才选择了她。移民局还强调，提交人是民解阵线的普通党员，履行有限的处于从属地位的任务。因此，移民局的结论是，她在布隆迪不会面临被迫害的风险。
2.11 提交人还称，2011年9月29日，难民上诉委员会认可移民局的决定， 并重申，提交人在民解阵线中的活动重要性有限。它还指出，没有证据证明是提交人的民解阵线党员身份导致她遭到强奸。委员会还指出，警方在Kibenga进行调查不大可能是为了逮捕提交人。此外，它指出，提交人的丈夫负责为民解阵线收钱，并不意味着提交人本人会因为他的活动受到迫害。难民上诉委员会并未否认提交人的住宅曾于2010年5月遭到手榴弹袭击这一事实，但指出，没有证据表明提交人及其丈夫是袭击的目标。此外，它认为提交人受到的威胁和骚扰没有达到批准庇护申请所需的强度和性质，并认为提交人未能证实一旦被遣回布隆迪将面临真实的迫害风险。
2.12 提交人认为，因为难民上诉委员会的决定属于最终决定，她已用尽一切国内补救办法。
申诉
3.提交人声称，由于布隆迪当局的迫害她在逃离布隆迪之前遭三名男性强奸，而她作为女性，一旦被遣送回去，可能会遭到强奸或其他形式的人身伤害，因此，将她遣返布隆迪违反了《公约》第一条、第二条(c)和(d)项以及第三条规定。
缔约国对可否受理问题和案情的意见
4.12012年4月3日，缔约国对来文的可否受理问题提出质疑。缔约国说，提交人在庇护申请中称她是胡图族人和新教教徒，并因其民解阵线政党党员身份受到迫害。
4.2缔约国指出，提交人从未被逮捕或囚禁，她的住所也从未被搜查，而且与她丈夫的情况不同，她从未在民解阵线中担任正式职务。缔约国承认，在2010年4月，提交人家庭受到威胁，并且在2010年5月全家人外出时有人向她的住宅投掷一枚手榴弹。2010年7月选举后，布隆迪政府轰炸了提交人的家乡，之后她逃离该地。在前往Kibenga镇的路上，她被三名携带武器的男子强奸。提交人不知道他们的动机或身份。
4.3缔约国称，难民上诉委员会接受了提交人的证据，包括她参与民解阵线活动的证据，但发现提交人参与的政治活动有限。委员会并未发现任何证据证明三名不知身份男子的强奸行为与她参与民解阵线活动有联系。委员会也未发现任何依据能够推定警察到Kibenga镇提交人曾停留过的住宅进行调查是为了逮捕她。
4.4缔约国称，根据《外国人法》第7节(2)，如申请人回到其原籍国将面临死刑或遭受酷刑、不人道或有辱人格的待遇或处罚的风险，则可发给申请人居留证。如果个人因素导致寻求庇护者回国后可能面临真实的酷刑风险，即符合发给居留证的条件。
4.5缔约国称，这种评估是由难民上诉委员会作出的，委员会的决定是以所有相关证据(包括有关寻求庇护者原籍国国内情况的信息)为根据的。为此，难民上诉委员会拥有关于在缔约国寻求庇护者原籍国情况的一套综合背景材料。缔约国还称，难民上诉委员会依照丹麦的国际义务做出决定。
4.6缔约国称，提交人返回布隆迪不会如提交人所宣称的那样导致违反《公约》条款的情况。缔约国认为，应根据《任择议定书》第2条和第4条第2款(b)项按属地理由和属物理由宣布来文不可受理。缔约国还称，提交人申诉中的据称违约行为与布隆迪有关，但与丹麦无关。缔约国认为，委员会对有关丹麦的相关违约行为没有管辖权，因此，来文不符合《公约》规定。提交人的申诉并不是基于她在缔约国将遭受何种待遇，而是基于她被遣返布隆迪可能遭遇的后果。将提交人遣返布隆迪的决定不能引起缔约国根据《公约》第一条、第二条(c)和(d)项以及第三条承担的义务。
4.7缔约国称，必须在国际公法的一般含义范围内考虑《任择议定书》第2条规定的“管辖”概念。因此“缔约国管辖下”必须被理解为一个国家的管辖权主要是境内的，而这种管辖权是在其全境内行使的。只有在特殊情况下，缔约国的某些行为才会在境外产生影响，从而引起责任问题(“域外效力”)。缔约国称，本案不存在这种特殊情况。
4.8缔约国还称，委员会没有判例显示《公约》的条款具有域外效力。缔约国称，欧洲人权法院在其以往的裁定中强调《欧洲保护人权和基本自由公约》(欧洲人权公约)所载权利域外保护的特殊性。 人权事务委员会有类似判例，该委员会曾在一些情况下认为，缔约国将某些人驱逐至其他国家将导致其根据《公民权利和政治权利国际公约》第六条享有的生命权或根据《公民权利和政治权利国际公约》第七条享有的免受酷刑权受到可预见的侵犯。缔约国还称，人权事务委员会从未审议过被驱逐者因担心受到不那么严重的人权侵犯行为而提出的申诉案。在此背景下，缔约国指出，《公约》的条款并不涉及酷刑或其他严重威胁生命和人身安全的问题。
4.9缔约国称，根据委员会第19号一般性建议，基于性别的暴力是一种歧视形式，可损害或剥夺妇女的人权和基本自由，如生命权和不受酷刑的权利。缔约国指出，该国仅为其管辖下的个人承担这些义务，不能为其他国家的歧视现象负责。将仅为逃避在原籍国遭受歧视性待遇而来到缔约国的个人遣返回国，无论这种歧视性待遇多么令人反感，都不构成违反《公约》。
4.10 缔约国还称，应根据《任择议定书》关于未用尽国内补救办法的第4条第1款宣布提交人的来文不可受理。缔约国称，提交人未向移民局或难民上诉委员会提出任何关于基于性别的歧视的指控。因此，国内当局没有机会处理提交人关于基于性别的歧视的指控。根据委员会的既定判例，提交人必须先在国内诉讼中提出指控，然后才可提请委员会审议。 虽然提交人不一定要提及《公约》的具体条款，但她至少要对据称遭到的歧视提出具体指控。
4.11 缔约国还称，提交人的申诉证据不足。提交人只是提到了《公约》第一条、第二条(c)和(d)项和第三条，却并未对《公约》赋予的具体权利遭到侵犯的情况作出解释。提交人还提到第十四条，该条涉及农村妇女面对的问题和她们在家庭生计方面发挥的重要作用。缔约国则称第十四条与本案无关。
提交人对缔约国意见的评论
5.1 2012年6月20日，提交人提交了对缔约国关于可否受理问题和案情的意见的评论。她称委员会尚未审议域外效力问题，因此建议委员会就这一问题作出决定，并确认《公约》条款适用于域外情况。
5.2提交人称，委员会在第12号和第19号一般性建议中为暴力侵害妇女问题提供了重要指导意见。但更重要的是，委员会在一些案例中做出的结论是，缔约国有为人身安全权提供有效保护的“积极义务”， 而且委员会审理过的一些案件涉及与性别有关的犯罪，特别是强奸。 提交人还称，战争期间犯下的强奸可等同于危害人类罪或一种酷刑。
5.3提交人称，有关缔约国积极义务的问题和《公约》条款的域外效力问题在委员会以前的案例中曾被提出。在第26/2010号来文中，加拿大政府反对《公约》具有域外效力。然而，该来文因其他原因被认为不可受理，因此委员会从未就《公约》的域外适用问题作出结论。
5.4提交人称，根据《公约》，缔约国不仅必须起诉诸如强奸和其他形式的基于性别的暴力侵害，还应保护其境内妇女不被驱逐到妇女无法得到这种保护的第三国。在提交人看来，当侵害行为构成针对性别的危害人类罪和/或酷刑时，即可引用《公约》的域外效力。在这些情况下，缔约国不能将妇女驱逐到此种国家，因为这样做将违反《公约》。
5.5提交人称，缔约国不掌握布隆迪人权状况的最新信息。提交人称，政治暴力日趋严重，包括青年民兵在内的肇事者有罪不罚问题也日益增加。她提到了一些关于在布隆迪发生法外处决事件的报告， 并声称2010年7月“Ruziba屠杀事件”期间军队曾派遣作战直升机和部队到Ruziba镇逮捕杀害两名执政党党员的人。 提交人还提到大赦国际两份关于布隆迪强奸问题的报告， 并指出塞卢卡中心在其2010年年度报告中报告说，“至少有1 397名妇女在布琼布拉及其周边地区被强奸”。提交人还称，2008/2009年对布隆迪的普遍定期审查报告提到了危害人类罪、强奸和暴力侵害妇女问题。禁止酷刑委员会在其2007年关于布隆迪的报告中也称“强奸是一种危害人类罪”。消除对妇女歧视委员会也在其2008年报告中提到同样问题。
5.6提交人驳斥了缔约国关于来文不构成引起《公约》条款域外适用的“特殊情况”的说法。她重申她认为强奸她的那伙人是执政党支持的青年民兵组织“Imberakure”的成员，并担心如果被遣回原籍国，她将有同样遭遇。提交人担心被囚禁并在监禁中被狱警强奸，并且由于当前布隆迪对强奸案肇事者有罪不罚的现象，她无法向警方举报这种情况。
5.7提交人称，委员会决定要求采取临时措施的事实似乎表明本来文的特殊性。她还称，她对回国后遭到强奸的担心程度与本案案情有关，与可否受理问题无关。
5.8提交人还驳斥了缔约国关于她未用尽国内补救办法的说法。在移民局和难民上诉委员会审理期间，她确实提出了基于性别的暴力问题。她向难民上诉委员会解释过她的家乡Ruziba遭到袭击，民解阵线党员有的逃离，有的被杀。她还告诉委员会她曾被三名男子强奸，她认为他们是执政党下属民兵组织的成员，但她没有相关证据。因此，提交人认为，应根据《任择议定书》第4条第1款认为来文可予受理。
5.9提交人还称，与缔约国的说法相反，她的申诉证据充分。缔约国似乎认为，“强奸是妇女在非洲冲突环境下必须承受的”，且妇女不可能受到政治迫害。最后，提交人澄清说，她是指《公约》第十二条而非第十四条受到违反，因为她在被强奸后经历了心理痛苦，担心可能感染上艾滋病毒/艾滋病。
缔约国的补充意见
6.1 2012年8月27日，缔约国通知委员会说，难民上诉委员会对提交人的来文提出了进一步意见。该委员会在意见中提到其2011年9月29日的决定， 并指出该委员会收集的关于寻求庇护者原籍国情况的背景资料刊载于该委员会网站并定期予以更新，因此该委员会成员和此案当事方均可查阅。在该委员会审理此案之前，相关材料也已直接送交各当事方，包括受指派为寻求庇护者服务的律师。因此，当难民上诉委员会于2011年9月29日作决定时，该委员会成员已对布隆迪的情况有所了解。该委员会做了背景资料研究，包括研读了提交人所提到的报告，并在裁决其上诉时考虑到这些材料。
6.2关于提交人对委员会称遭青年民兵组织“Imberakure”成员强奸的说法， 缔约国指出，这与她在庇护程序期间的说法有相互矛盾之处。当被问及遭强奸一事与她身为民解阵线成员是否相关之时，提交人给出了否定的答复， 并在难民上诉委员会2011年9月29日的听证会上报告说她不认识强奸者。缔约国重申，在国内审理此案期间，提交人从未声称所受强奸是一起出于政治动机的迫害。
6.3关于委员会要求采取临时措施一事，缔约国称，这与其他以条约为依据的委员会及其他国际程序要求采取的临时程序性措施类似，采取此种措施并不意味着在特定案件中《公约》曾遭到违反，也不能解释为证明《公约》具有域外效力。
6.4关于提交人指缔约国只认为男人才会遭受政治迫害的说法，缔约国称，作为遣返布隆迪全面评估的一部分，难民上诉委员会评估了提交人本人的情况，包括其政治活动和处境及其丈夫的政治活动。缔约国还重申，难民上诉委员会认为2010年5月的手榴弹攻击看来并非针对她或她的丈夫。
6.5缔约国重申，在2011年9月29日的裁定中，难民上诉委员会认为提交人若被遣返布隆迪，不会有遭到攻击的危险。这一评估考虑到了该委员会在作此裁定时须遵守的各项有关国内和国际法律。
6.6关于域外效力问题以及提交人关于丹麦对诸如危害人类罪和酷刑等某些罪行的禁令具有域外效力的说法，缔约国称，《公约》并不涉及这类罪行。缔约国对强奸形式的暴力侵害妇女行为可构成虐待这一点没有异议，但认为《公约》并未直接或间接涉及遣离可能导致酷刑或其他对生命和人身安全的严重威胁的问题。因此，即使提交人能够证明布隆迪基于性别的暴力状况使其会遭受有违《公约》的歧视，她也只能对缔约国或在缔约国管辖下据称犯下的违反《公约》行为提出控诉缔约国的来文。 缔约国提到委员会最近通过的两项决定， 并请委员会对《公约》域外适用问题表示看法。
6.7关于用尽国内补救办法问题，缔约国称，在国内审理过程中，提交人未援引《公约》。因此，它重申，国内补救办法并未用尽。
6.8关于提交人援引《公约》第十二条而非第十四条，缔约国重申，该条与《公约》其他条款一样，不能被视为具有域外效力。缔约国还称，《公约》没有规定不得将外国人遣返至卫生状况不符《公约》规定的国家的义务。
6.9最后，缔约国向委员会重申，如果委员会宣布来文可以受理，则应根据案情实质裁定，将提交人遣返布隆迪的决定不构成违反《公约》。
提交人对缔约国补充意见的评论
7.12012年9月20日，提交人称，缔约国用作布隆迪情况背景资料的一份报告的日期是2010年5月1日， 而促使提交人逃亡的事件发生在2010年5月中旬(她的家受到一枚手榴弹袭击)至2010年夏季(选举期)。因此，缔约国使用的资料未适当反映提交人的处境，包括2010年7月她家乡发生的针对她及该地区其他反对党成员的屠杀。提交人重申，难民上诉委员会在审理她的案件时未使用相关的背景资料。
7.2其次，提交人澄清说，她在难民上诉委员会提问时答称她不认识攻击者这一事实， 并不表示攻击者是碰巧遇到她，而只是表示她不知道攻击者的身份。她重申，她的鲜明印象是，攻击者曾参与对她家乡的暴力攻击行动。她被强奸后，一名攻击者要杀掉她，但被另一名攻击者劝阻，称她所遭受的“比死还糟”，随后让她离去。提交人还说，这是恐吓反对党女性成员以遏制进一步政治抗争的一种手段。
7.3提交人还重申，她不知道攻击者是不是Imberakure民兵组织成员，但他们是布隆迪政府的支持者。她反对缔约国关于她没有将强奸定为出于政治动机的说法， 并重申她确信攻击者是政府支持者。
7.4关于国内补救办法，提交人承认她未在国内司法机构面前援引《公约》本身，因为申诉的主要目的是澄清事实和确立提交人的可信性。但在口头问询期间，她提到了若干人权规定和国际人权标准。
7.5最后，提交人表示遗憾的是，缔约国保留了对来文实质内容提出进一步意见的权利。提交人称，案件再拖延下去，缔约国就等于“迫使”提交人一直处于寻求庇护状况，不得不居住在庇护营中，不能工作和从事正常活动。她补充说，她的情况很糟糕， 并请求委员会尽快就其案件作出裁决。
委员会面前的可否受理问题和审议过程
8.1根据其议事规则第64条，委员会须根据《公约任择议定书》规定决定可否受理来文。根据第66条，委员会可将来文可否受理问题与案情分开审议。
8.2按照《任择议定书》第四条第2款，委员会确认同一事项未经审查或正由另一国际调查或解决程序进行审查。
8.3委员会注意到，提交人称，若将她遣返布隆迪，会违反《公约》第一条、第二条(c)和(d)项以及第三条，这是因为由于政治迫害她在逃离布隆迪前曾遭到三名男性强奸，并因为她担心一旦被遣回布隆迪就可能会遭到强奸或其他形式的人身伤害。委员会还注意到，缔约国称，提交人未向丹麦移民局和难民上诉委员会提出任何受《公约》保护的权利，也没有提出任何关于基于性别的歧视的指控。委员会回顾，根据《任择议定书》第4条第1款，提交人必须利用其可以利用的国内法律制度补救办法。它还回顾其先前的判例，根据此种判例提交人必须先在国内一级提出其希望委员会审理的申诉的实质内容， 使国内当局和/或法院有机会审理此种主张。 在这方面，委员会指出，提交人向移民局提出的庇护申请以及相关的面谈报告显示，提交人为支持其居留申请提出的唯一理由是，如果她被遣返布隆迪她害怕被政府杀害或监禁，因为该政权迫害民解阵线成员。她提到她在原籍国被迫害的原因是她是反对党成员。 委员会还注意到，即使据称发生的强奸也没有被提出作为支持其申请庇护的理由。相反，在有关庇护的面谈期间，在问到据称的强奸问题时，提交人说，她不知道强奸者身份，也不知道他们为什么特别强奸她，并说她认为她碰巧被强奸。在被问到强奸是否与其民解阵线成员身份有关时，她说不是。 因此，缔约国当局显然没有机会审理作为她提交委员会来文核心内容的基于性别的申诉。因此，根据《任择议定书》第4条第1款，委员会裁定本来文不予受理。
8.4在根据《任择议定书》第4条第1款裁定来文不予受理之后，委员会原则上无需再审议缔约国提出的不可受理的进一步理由。然而，委员会希望处理在一缔约国将某人引渡、遣返、驱逐或以其他方式移送到另一国而被移送人声称其在《公约》之下的权利会在该国受到侵犯的情况下该缔约国在《公约》之下的责任问题。就本案而言，缔约国对《公约》在此情况的适用表示异议。
8.5根据《公约任择议定书》第2条，“来文可由声称因为一缔约国违反公约所规定的任何权利而受到伤害的该缔约国管辖下的个人或个人群体或其代表提出”。委员会回顾其在其第28号一般性建议中指出，缔约国的义务应毫无歧视地适用于在该国领土内或不在该国领土内但受该国有效控制的公民或非公民，包括难民、寻求庇护者、移徙工人和无国籍者。缔约国“对其影响人权的所有行动负责，不论受影响的个人是否在该国领土内”。
8.6委员会回顾公约第一条将对妇女的歧视定义为“基于性别而作的任何区别、排斥或限制，其影响或其目的均足以妨碍或否认妇女……认识、享有或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由”。委员会进一步回顾其第19号一般性建议，该建议明确将对妇女的暴力列为对妇女的歧视，它指出基于性别的暴力是一种对妇女的歧视，其中包括施加身体的、精神的或性的伤害或痛苦、威胁施加此种行为、压制和其他剥夺自由的行为。缔约国称，与其他人权公约不同，《公约》不直接或间接涉及可能导致酷刑或其他对生命和人身安全产生严重威胁的遣返问题，在这方面，委员会回顾它在同一建议中还认为基于性别的暴力损害或阻碍妇女享受若干人权和基本自由，包括生命权，不受酷刑、残酷、不人道或有辱人格的待遇或惩罚的权利，自由和人身安全权利，以及根据法律获得平等保护的权利。
8.7委员会还注意到，根据国际人权法，不驱回原则规定各国有义务避免将一个人遣返至其可能面临严重侵犯人权，特别是任意剥夺生命或酷刑或其他残忍，不人道或有辱人格的待遇或处罚的管辖下。不驱回原则也构成庇护和国际难民保护的重要组成部分。 该原理的基本概念是，一国不得要求一个人回到其可能会受到迫害，包括受到与性别相关形式的迫害和以性别为由的迫害的地方。与性别有关形式的迫害为因为一个人是女人而对其迫害或对妇女产生不成比例影响的迫害。一个明确的不驱回条款载于《禁止酷刑和其他残忍，不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第3条，其中规定如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，不得将该人遣去该国。人权事务委员会在其判例中对根据《公民及政治权利国际公约》承担的义务进行了诠释， 其中包括缔约国有义务不引渡、递解出境、驱逐或以其他方式将一个人遣离其领土，如果有充足的理由相信该人在将被遣去或最终可能被遣去的国家有真实风险蒙受不可弥补损害，如关于生命权的第6条和关于免受酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利的第7条所设想的损害。
8.8绝对禁止酷刑(这是习惯国际法的一部分)的一个重要的必然部分是禁止遣至有酷刑风险的地方，也就是说禁止将一个人驱回到其将面临酷刑风险的地方。禁止任意剥夺生命也是如此。人权法主要是通过禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚将基于性别的暴力列为非法行为。禁止酷刑委员会在其第2号一般性意见中明确将性别暴力和虐待列入《禁止酷刑公约》禁止范围。
8.9至于缔约国称委员会没有判例显示《公约》的任何条文有域外效力，委员会指出，根据《公约》第2条(d)项，缔约国承诺不采取任何歧视妇女的行为或作法，并保证公共当局和公共机构的行为都不违背这项义务。这种积极的责任包括缔约国有义务保护妇女免受可预见和基于性别的严重形式暴力的真实个人风险，不论此种后果是否会发生在进行遣送的缔约国领土之外：如果缔约国对一个在其管辖范围内的人作出一项决定，而其必然和可预见的后果是根据《公约》享有的权利将在另一司法管辖区受到侵犯，则该缔约国可能违反《公约》。例如，缔约国如果在可预见会发生基于性别的严重暴力情况下将一个人遣返到另一个国家，它本身就违反《公约》。 后果的可预见性将意味着即使后果要到后来才发生，缔约国目前就违反了《公约》。何为严重形式的基于性别的暴力将取决于每个案件的情况，并由委员会在逐案基础上在审理案情阶段决定，条件是提交人须向委员会提出表面上证据确凿的控诉并充分证实这些指控。本案提交人未能为了受理的目的用事实充分支持其申诉，委员会无需进一步审议。
9.因此，委员会决定：
(a)根据《任择议定书》第4条第1款，不受理来文；
(b)将本决定通知缔约国和提交人。
[通过时有阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文和西班牙文本，其中英文本为原文。]
附录
Dubravka Ŝimonović女士的个人意见(反对意见)，Ruth Halperin-Kaddari女士、Violeta Neubauer女士和Silvia Pimentel女士参加签署
1.消除对妇女一切形式歧视委员会于2013年8月26日开会，根据《任择议定书》第4条第1款，委员会裁定对第35/2013号来文不予受理，因为没有用尽国内补救办法。在本来文中，提交人申请庇护遭到拒绝，她声称缔约国违反了《消除对妇女一切形式歧视公约》第一条、第二条(c)和(d)项以及第三条承担的义务，因为她在由于害怕政治迫害逃离布隆迪途中曾被三个人强奸，而且她害怕被遣返布隆迪会遭到强奸或其他身体伤害。
2.委员会多数成员认为，提交人的申诉不可受理，因为根据《任择议定书》第4条第1款没有用尽国内补救办法。根据委员会的判例，不可受理的理由包括：提交人有义务把她希望提交委员会的申诉的实质内容在国内提出，让国内当局和/法院能够处理该申诉。 在该案中，委员会还注意到，“据称发生的强奸没有被提出作为支持其申请庇护的理由”，因此认为“缔约国当局显然没有机会审理作为她提交委员会来文核心内容的基于性别的申诉”(第8.3段) 。
3.我不同意委员会的意见，认为该来文可以受理。《任择议定书》第4条第1款规定：“委员会受理一项来文之前，必须确定所有可用的国内补救办法已经用尽，或是补救办法的应用被不合理地拖延或不大可能带来有效的补救，否则不得审议。”缔约国曾经指出，提交人的庇护申请已由移民局和难民上诉委员会审查。鉴于缔约国没有提到她可以就裁决提出上诉的任何其他法庭，应该可以认为提交人已经在程序上用尽所有国内补救办法。缔约国反对受理，理由是没有用尽国内补救办法，指出按照委员会的判例，提交人必须在国内一级提出任何基于性别歧视的指控。缔约国表示，提交人没有在移民局或难民上诉委员会提出任何基于性别的歧视，因此缔约国当局没有机会处理她的基于性别的歧视的指控。
4.本案的相关问题是提交人申请庇护程序中是否提出基于性别的歧视作为申诉的理由，不论是与其他迫害的理由一起提出或单独提出。提交人在申请庇护程序中提到她因为政治迫害逃离布隆迪并在逃离时遭到三个人强奸，就足以让缔约国认为，强奸是一种对妇女的歧视和基于性别的迫害，不论是单独提出或是与所称的政治迫害一起提出。提交人不需要明白提到强奸是一种对妇女的歧视，只需要提到申诉的实质，就是她的所作所为。委员会的第19号一般性建议提到，性暴力和强奸被普遍认为是一种基于性别的暴力侵害妇女行为，是《公约》第一条所述的对妇女的一种歧视；该建议显然把暴力侵害妇女行为视为对妇女的歧视，声称基于性别暴力是一种对妇女的歧视，其中包括造成身体、精神或性的伤害或痛苦的行为，威胁施加此类行为，胁迫和其他对自由的剥夺。
5.事实上，要使案件受理，提交人必须提出足够事实，说明她有充分理由，害怕遭到1951年《难民地位公约》(难民公约)所述的迫害。她做到了这一点，因为她说明了她作为民族解放阵线的成员受到政治迫害，该反对党的成员都遭到驱逐和杀害；因为她居住的城镇(那里有许多民解阵线的成员)遭到布隆迪政府轰炸(见第4.2段)；因为她在逃亡途中遭到三个持刀男人强奸，而因为攻击者是政府军队使她无法诉诸法律。
6.而且，缔约国还提出，它评估并拒绝了“提交人所说缔约国只认为男人才会遭受政治迫害”的说法(第6.4段)。提交人的说法和缔约国提出的评估清楚地证明了，提交人在国家一级就基于性别的歧视的政治迫害问题提出了实质性的申诉。
7.因此，缔约国当局有机会共同或分别审查基于性别的歧视的政治迫害问题，审查强奸是一种性暴力，认识到这是一种基于性别的迫害和一种对妇女的歧视。所以，我认为本来文根据《任择议定书》第4条第1款应予受理。
8.我支持委员会根据《任择议定书》第2条的属地理由可予受理的裁定(第8.5-8.8段)。我也认为根据第4(2)(b)条的属物理由可予受理。本按还根据第4(2)(c)和4(2)(d)条可予受理，因为这符合《公约》关于基于性别的歧视的规定。在本案中，我认为提交人提出了实质性指控，可予受理。
9.关于违反《公约》第一、二(c)、二(d)和三条，我认为缔约国违反了第二(c)和二(d)条(连同第一和三条一起)。第二(c)条规定，缔约国有义务保证切实保护妇女不受任何歧视，第二(d)条要求缔约国在整个庇护程序中不采取任何歧视妇女的行为或作法。这适用于关于《消除对妇女一切形式歧视公约》和《难民公约》的实质性分析和应用。根据《难民公约》，在整个庇护程序中应该采取对性别问题有敏感认识的做法，其中第1A(2)条把难民界定为因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因而受到迫害的人。缔约国必须按照《消除对妇女一切形式歧视公约》第二(a)条规定的不歧视妇女和实质性平等义务解释该定义。缔约国还必须确保对《难民公约》列举的五项理由给予对性别问题有敏感认识的解释。《难民公约》虽然没有界定迫害，但大家普遍认为是指对生命或自由的威胁、严重侵害人权或其他严重伤害。 这种严重侵害人权和伤害包括《消除对妇女一切形式歧视公约》所述情况，包括严重侵害妇女人权的强奸。
10.按照《消除对妇女一切形式歧视公约》第二(c)条，缔约国必须为妇女与男子平等的权利确立法律保护，通过各国的主管法庭及其他公共机构，保证切实保护妇女不受任何歧视。在本案中，这表示提交人以性暴力和政治迫害为理由请求庇护应该由庇护系统裁定，充分理解到妇女和女孩由于其性别遭到的特别迫害和侵犯人权。
11.关于提交人受到的政治迫害，缔约国认为“难民上诉委员会接受了提交人的证据，包括她参与民解阵线活动的证据，但发现提交人参与的政治活动有限”(第4.3段)，并“认为提交人若被遣返布隆迪，不会有遭到攻击的危险”(第6.5段)。缔约国认为提交人的政治活动有限，却忽视了事实上妇女一般在政党的高层人数较少，而且妇女的政治活动往往不同于男子的政治活动，在男性主导的政治环境中可能受不到同等重视。缔约国当局也没有考虑到提交人关于政治迫害和性暴力的申诉，不具歧视地评估提交人能否受到国家保护，评估提交人未来可能受到的政治迫害或基于性别的迫害，即考虑到包括提交人在内的民解阵线成员遭到政府部队的攻击、杀害或监禁；她的住房遭到手榴弹攻击；警察在追查提交人和她的丈夫(第2.6段)；她的邻居是保卫民主全国委员会成员，表示如果她回家就把她杀掉；她曾经被三个持刀男子强奸，由于害怕没有报告警察，“因为她正在尽力躲避他们”(第2.4段)；她害怕回到布隆迪会遭到强奸和其他身体伤害。
12.按照《公约》第二(c)条，缔约国必须保证，在保护程序中妇女不受歧视并处理基于性别的迫害形式和理由。基于性别的歧视形式是指因为她是妇女而直接针对她或者严重地影响到妇女的歧视。基于性别的申请庇护可能与其他受禁止的迫害理由交织在一起，例如属于某一社会团体或具有某种政治见解。在裁定难民地位的过程中，提交人必须提出相关事实资料，裁定者应该提出其他相关问题，将资料应用于法律框架。因此，申请庇护者并没有责任在申请庇护时使用“基于性别的歧视”和/或“与性别有关的迫害”。申请庇护者只应该就基于性别的歧视和/或与性别有关的迫害提出事实或申请的实质内容。提交人做到了这一点，足以让缔约国在这些方面充分评估她的申请。
13.按照第二(c)和二(d)条，缔约国应该制定庇护程序的保障措施，确保妇女的申请得到适当的倾听和评估，特别是因为妇女可能像本案的情况，不清楚侵害她们的行为的动机或原因，或不知道侵害者的身份。在审理难民地位的过程中，由于申请庇护者所处的特别困境，举证责任应该由审查者和庇护申请者共同承担。 应该指出，缔约国提出的事实与提交人提出的事实有出入。例如，缔约国提出，“委员会并未发现任何证据证明三名不知身份男子的强奸行为与她参与民解阵线活动有联系”(第4.3段)，而且“在国内审理此案期间，提交人从未声称所受强奸是一起出于政治动机的迫害”(第6.2段)。另一方面，提交人提出，她“告诉委员会她曾被三名男子强奸，她认为他们是执政党下属民兵组织的成员，但她没有相关证据”(第5.8段)。她又声称，“缔约国似乎认为，‘强奸是妇女在非洲冲突环境下必须承受的’，且妇女不可能受到政治迫害”(第5.9段)。提交人还澄清说(第7.2段)：“她在难民上诉委员会提问时答称她不认识攻击者这一事实，并不表示攻击者是碰巧遇到她，而只是表示她不知道攻击者的身份。她重申，她的鲜明印象是，攻击者曾参与对她家乡的暴力攻击行动。她被强奸后，一名攻击者要杀掉她，但被另一名攻击者劝阻，称她所遭受的“比死还糟”，随后让她离去。提交人还说，这是恐吓反对党女性成员以遏制进一步政治抗争的一种手段。”
14.提交人还重申，她不知道攻击者是不是Imberakure民兵组织成员，但他们是布隆迪政府的支持者。她反对缔约国关于她没有将强奸视为出于政治动机的说法，并重申她确信攻击者是政府支持者(第7.3段)。
15.缔约国对提交人所说(被三个持刀者)强奸一事并无异议，提交人提出异议的是，这种情况下的强奸单独地或交叉地构成《难民公约》所说的与性别有关的迫害的理由，或构成《消除对妇女一切形式歧视公约》所说的基于性别的歧视妇女的理由。强奸是因为她们的性别而针对妇女的最臭名昭著的性暴力。强奸是《难民公约》所说的与性别有关的迫害，是《消除对妇女一切形式歧视公约》所说的基于性别的对妇女的歧视和暴力。像本案所说的轮奸是极为残暴的强奸，但缔约国完全置之不理。强奸造成严重的精神和身体痛苦和伤害，撕裂社会基层组织。因此，强奸被认为是种族灭绝的有效手段， 是危害人类罪、战争罪和对人权的侵犯。 国家和非国家行为者都曾以强奸为迫害手段，各国关于难民申请的指导方针特别把强奸和害怕强奸列为一种迫害形式。5
16.在本案中，缔约国认为三个持刀者实施的轮奸事件与提交人的庇护申请无关，无视与整个事件有关的暴力和有罪不罚问题。缔约国这样做，没有充分考虑到产生强奸的环境，包括罪行不受惩罚现象。缔约国没有认识到，提交人遭到强奸是一个单独的或交叉的与性别有关的迫害和基于性别的歧视。缔约国的做法没有根据《消除对妇女一切形式歧视公约》为提交人提供保护，也没有积极承担责任保护提交人，使她在回到布隆迪时免于受到真正的、人身的和可预见的基于性别的严重暴力风险。
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