消除种族歧视委员会

委员会根据《公约》第十四条通过的关于第62/2018号来文的意见 * **

来文提交人：	MomodouJallow, (由律师Niels-ErikHansen代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	丹麦
来文日期：	2017年9月26日(首次提交)
意见通过日期：	2022年12月1日
参考文件：	根据委员会议事规则第91条作出的决定，已于2018年5月29日转交缔约国(未以文件形式印发)
事由：	煽动种族歧视的图片艺术展；对种族歧视煽动行为缺乏调查
程序性问题：	证实申诉
实质性问题：	基于民族、族裔或社会出身的歧视；基于种族的歧视；煽动种族歧视、暴力或仇恨的行为；有效救济
《公约》条款：	第四条(子)项和(寅)项以及第六条

1.来文提交人Momodou Jallow, 生于1977年，系瑞典国民，曾任非裔瑞典人全国协会发言人和欧洲反种族主义网络瑞典国家协调员。他声称自己是所涉缔约国违反《消除一切形式种族歧视国际公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条行为的受害者。丹麦于1985年10月11日发表声明，承认委员会有权接受并审议个人或群体提交的来文。提交人由律师代理。

事实背景

2.12014年10月23日，在丹麦人民党的主持下，有争议的瑞典艺术家D.P.在哥本哈根丹麦议会大楼举办了一场图片展。展览受入场管制，所展图片的翻印本在展厅有售。展厅还提供了载有所展图片及其价格的小册子。2014年10月27日至31日，这些图片还在哥本哈根国际新闻自由协会展出。

2.2展出的图片包括：

(a)阿道夫·希特勒的肖像，配文写着“不仅黑鬼有梦想”；

(b)一张图片描绘提交人和另外两名黑人被吊在桥上，配文写着“挺住，黑人恐惧症者”；

(c)一张图片将提交人描绘成一名逃离主人的奴隶，上方配文写着“VAR NEGERSLAV ÄR BORTSPRUNGEN!!”(“我们的黑奴逃跑了！！”)图片下方配文写着“Hanförsvann/Lördags16AprilOchlystrartillnamnetJALLOWMOMODOU/ (“他在4月16日上周六失踪了，化名Momodou Jallow, 如果你知道他的下落或见过他，请拨打”)，后附有联系电话；

(d)一张漫画，画面上一个黑人嘴里叼着一个甘草烟斗，配文写着“这不是一个吸食快克的黑鬼，也可能是呢？”；

(e)一张展现两名罗姆人社区领袖的图片，还有姓名，配文写着“ZIGENAR BROTT AR NÅGOT GOTT！”(“吉普赛人犯罪是好事！”)

2.3艺术家D.P.因创作和展示这些图片而在瑞典被判犯有破坏名誉和煽动族群仇恨罪。这些图片在哥本哈根展出时附有根据艺术家采访而编写的说明性文字，解释相关图片的内容、背景和目的，以及瑞典法院对每幅图片的裁决。

2.4上文第2.2(a)段所述肖像随附的说明性文字指出，由于媒体目光聚焦在马丁·路德·金“我有一个梦想”演讲五十周年上，D.P.创作了这幅作品，以提醒人们希特勒也曾有一个梦想，但并非所有的梦想都值得庆祝。上文第2.2(b)段所述图片随附的说明性文字指出，该作品与2013年发生的一起事件有关，当时一名黑人在瑞典受到虐待，差点被推下一座桥。作为非裔瑞典人全国协会时任发言人，提交人曾表示该事件与“瑞典白人种族主义”有关。但后来确定，袭击者是库尔德人。因此，媒体对袭击事件的关注减少。D.P.认为，当发现肇事者不是白人时，这个案件变得不那么吸引人了，对此他得出结论，“只要你是移民”，那么成为种族主义者就是可以接受的。上文第2.2(c)段所述图片的说明性文字指出，该作品与2011年发生的一起事件有关，当时大学社团的一群学生表演了一场幽默短剧，其中涉及贩卖奴隶的场景。作为非裔瑞典人全国协会时任发言人，提交人曾要求瑞典政府进行干预。D.P.认为提交人“言辞可悲”，因而将其描绘成一个逃亡的奴隶，并指出，如果有人找到他，应该打电话给大学社团。与上文第2.2(d)段所述图片一起展出的说明性文字指出，该作品是对欧洲联盟试图禁止甘草烟斗的回应。此外，文字中还指出，该图片与一家甘草生产商的决定有关，即停止使用黑人面孔作为标识以避免对黑人产生成见。D.P.模仿勒内·马格里特的画作《形象的叛逆》(画上有一个烟斗，下方写着“这不是一个烟斗”)，“画了一个甘草烟斗，因为它不是一个‘吸食快克的黑鬼’，而只是一个甘草烟斗”。与上文第2.2(e)段所述图片一起展出的说明性文字指出，该作品与2013年发生的一起事件有关，当时一家报纸披露，警方保留了一份正在接受调查的罗姆人名单，其中包括儿童和死者。为此，在警察总部前举行了几次游行示威。D.P.参加了一场游行示威，高举一张海报，上面写着“吉普赛人犯罪没问题”，提议活动分子不能永远把罗姆人当作受害者，哪怕他们犯了罪。游行示威期间，D.P.遭到袭击，游行示威结束后，D.P.制作了这件作品，其中包括两名罗姆社区领袖的照片和姓名。

2.52014年某日，提交人对D.P.和展览组织者等人提起诉讼，认为艺术展构成种族歧视罪。哥本哈根国家检察官发起了调查。然而，2017年1月26日，她决定根据《司法行政法》第749(2)条，停止对展览组织者进行与《刑法》第266条、第266条(b)项和第266条(c)项有关的调查。

2.6关于《刑法》第266条，检察官指出，犯罪者必须有进行相关威胁的意图，并知道相关威胁可能引发恐惧。检察官认为这些艺术品不包含《刑法》第266条所要求的威胁性质，而且还提及其中一些图片。针对上文第2.2(b)段所述图片，检察官指出，尽管有些人可能认为该图片赞许对黑人的攻击行为，但该作品是在讽刺艺术展中展出的，因此应当在此背景下结合说明性文字来解读。针对上文第2.2(c)段所述图片，检察官指出，该图片仅指出，若有人看到图上人员，请拨打某个电话号码。此外，无法假定艺术家有意威胁图片上所绘人物的生命或福祉。

2.7关于第266条(b)项，检察官认为，“言论或其他信息”一语包括艺术作品。她还认为，私下发表的言论不属于该条款的范围。但她认为，在哥本哈根举行的两次艺术展览都应被视为公开展览。检察官指出，第266条(b)项应结合《保护人权与基本自由公约》(《欧洲人权公约》)关于表达自由的第10条来解读，该条涵盖艺术的表达。

2.8随后，检察官分析了第266条(b)项的各项要素。她指出，如果要使某项“言论或其他信息”属于该条款的范围，则必须涉及某一群体因其种族、肤色、民族或族裔出身、宗教信仰或性取向而受到该言论或信息的威胁、羞辱或侮辱。检察官认为，这些艺术作品似乎是针对黑人和罗姆人群体，而不是针对个人；不过，也可认为其中一些作品是针对画中描绘人物的。上文第2.2(b)段所述图片就是这种情况，其中描绘了包括提交人在内的三个人的形象。然而，鉴于画中所绘三人之间没有联系，显然图片所传达的信息并非特别针对他们，而是针对他们所属的群体。针对上文第2.2(c)段所述图片，检察官表示情况有所不同，因为图片所传达的信息是直接针对提交人的，因此她认为，该图片不符合第266条(b)项所要求的条件。针对上文第2.2(e)段所述图片，检察官申明，尽管其中包含了两名罗姆人社区领袖的照片和姓名，但“吉普赛人犯罪没问题”的配文为一般性表达；因此，满足第266条(b)项的条件。

2.9关于第266条(b)项的第二个要素，检察官回顾说，所传递的信息必须是威胁、侮辱或有辱人格的。她指出，在本案中必须考虑到说明性文字，并得出结论认为，与在瑞典举行的展览相比，哥本哈根举行的展览列入了这种说明性文字，产生了很大不同。此外，她指出，展览的目的是提请注意表达自由可能受到的限制。检察官随后审议了每张图片及所附文字。关于图片(a)，她认为该图片不符合第266条(b)项的条件，因为它只是在讽刺性图画中包含了贬义词，并没有任何威胁性的内容。关于图片(b)，她指出，考虑到作品的背景和说明性文字，不能排除它可能促进就瑞典除白人外不同族裔背景人士的种族主义问题开展重要的社会辩论。关于图片(c)，她认为，虽然“乍一看，该艺术作品似乎极具侮辱性且有辱人格”，但考虑到说明性背景资料，则不符合第266条(b)项的条件。她还认为该作品还有助于就提交人的行为展开辩论，虽然幽默短剧仅涉及少数学生，但提交人向警方举报了整所大学。她进一步申明，该图片不符合言论或信息必须针对某一人群的条件。关于图片(d)，她认为该图片与马格里特绘画作品之间存在显而易见的联系，并指出，正如附文所解释的那样，该艺术作品可能会促进关于甘草烟斗潜在禁令的讨论。她还认为，虽然使用“吸食快克的黑鬼”一语可视为有辱人格，但若结合艺术表达自由进行评估，则不能得出结论认为该艺术作品违反了第266条(b)项。关于图片(e)，检察官表示，虽然单独看，该图片可视为羞辱或有辱人格，但结合说明性文字看，它并不符合第266条(b)项规定的条件。她补充说，该艺术作品可能会促进“一场重要的社会辩论”。

2.10检察官申明，第266条(c)项不适用，因为指控需要由法院驳回，但情况并非如此。检察官认为，《刑法》第267条和第268条也不适用，因为他们受到私下迫害，因而该规则的唯一例外情况(存在公共利益)并未得到满足。因此，她得出结论认为，即使继续调查，也不可能以违反《刑法》第266、267或268条的罪名对D.P.或其他参与展览的人提出指控。

2.112017年2月25日，提交人就该裁决向刑事检控专员提出上诉。他坚持不同意国家检察官就若干问题所作的评价。针对图片(b)，他指出，该图片属于讽刺展览一部分，并不意味着它不构成威胁。关于第266条(b)项的适用问题，提交人指出，考虑到丹麦和瑞典两国法律制度都纳入了《公约》规定，在瑞典被视为犯罪的行为在丹麦却并不视为犯罪，这令人费解。提交人断言，D.P.的艺术品意在威胁、羞辱和贬低他，而展览中附有说明性文字，事实上并没有任何意义。关于第266条(c)项，提交人指出，鉴于D.P.已经在瑞典被定罪，该条规定的条件已得到满足。

2.122017年3月29日，刑事检控专员维持哥本哈根国家检察官的裁决。她同意国家检察官的评价，并指出，展览附有说明性文字介绍各个作品的背景和艺术家创作动机，这一事实决定展览应视为以讽刺的方式推动种族主义问题社会辩论，目的是提请注意关于表达自由界限的讨论。她指出，应当考虑到《欧洲人权公约》第10条，该条为艺术家表达自由和社会辩论表达自由划定了广大的范围。检控专员补充说，D.P.在瑞典因展出同样的艺术品而被定罪这一事实不能引出不同的结论。

2.13提交人声称，检察机关垄断了向法院提起刑事诉讼的权力，除非有允许个人提起诉讼的具体规定，否则无法提起刑事诉讼。刑事检控专员的裁决是最终裁决，不得上诉。

申诉

3.1提交人称，缔约国允许展览举行并拒绝起诉组织者，侵犯了他根据《消除一切形式种族歧视国际公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条享有的权利。

3.2据提交人称，停止调查的裁决违反了第四条(子)项，因为这表明，在实践中，当局阻止对《刑法》第266条所列仇恨罪进行有效调查。提交人提及委员会关于缔约国第十八和第十九次合并定期报告的结论性意见，其中委员会对刑事检控专员拥有广泛的中止调查、撤销指控或终止案件的权力表示关切，并建议缔约国限制刑事检控专员的权力，设立独立和多文化的监督机构，评估并监督刑事检控专员依据《刑法》第266条(b)项对案件作出的裁决。他还提及委员会关于打击种族主义仇恨言论的第35号一般性建议(2013年)，委员会在其中指出，独立、公正和知情的司法机构，对确保个案的事实和法律资格的评估与国际人权标准一致至关重要。

3.3提交人申明，他作为非裔瑞典人全国协会前发言人和欧洲反种族主义网络瑞典协调员的突出地位使他成为D.P.的攻击目标，D.P.攻击的不仅是提交人本人，还攻击他所代表的族裔群体以及艺术作品中描绘的罗姆人。他指出，尽管有大量证据表明，基于种族优越或种族仇恨的思想通过D.P.的图片得以传播，但当局决定不对这些违反《公约》的行为进行调查，这违背了委员会的建议。提交人提及委员会关于打击种族主义仇恨言论的第35号一般性建议(2013年)，根据该建议，有效实施《公约》第四条的途径就是调查相关罪行，并酌情起诉犯罪者，但本案没有这样做。

3.4提交人坚称，其中一次展览是在丹麦人民党的监督下于丹麦议会大楼举办的，这一事实因国家当局和公共机构参与宣扬或煽动种族歧视的行为而违反第四条(寅)项。

3.5提交人指出，刑事检控专员中止种族歧视案件的大权剥夺了提交人有效的救济，这违反了《公约》第六条。他申明，尽管缔约国的一般性声明表明它极为重视打击种族主义，但它一贯无视委员会关于向种族歧视受害者支付赔偿的建议。

3.6提交人请委员会确认违反《公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条的行为，并命令支付适当赔偿，包括支付国际诉讼的法律费用。

缔约国关于可否受理和实质问题的意见

4.12018年8月29日，缔约国提交了关于来文可否受理和实质问题的意见。缔约国指出，来文显然缺乏根据。如若委员会裁定来文可以受理，缔约国表示，它就没有违反《公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条规定的义务。

4.2缔约国概述了国家检察官和刑事检控专员在2017年1月26日和3月23日的裁决中所述的情况。缔约国指出，在有关刑事起诉法律框架内，国家检察官负责监督警区开展的刑事调查。刑事检控专员负责监督检察机关开展的工作，包括发布调查令和审议对国家检察官所作裁决提起的上诉。此类裁决为终审裁决，不得上诉。缔约国指出，刑事检控专员已为警方和检察机关审议《刑法》第266条(b)项相关案件发布了详细的指导方针。根据指导方针，为拒绝或中止调查，警方必须根据《司法行政法》的相关章节向国家检察官提交报告，说明拒绝或中止调查的理由。若国家检察官同意拒绝或中止，他或她将起草一项裁决，通知受害者和任何可能与此事有关的人。

4.3缔约国介绍了相关国内立法，特别是《刑法》第266条、第266条(b)项、第266条(c)项、第267条和第268条，重申了上文(第2.6至2.13段)所述的内容。缔约国补充说，根据《刑法》第275条第(1)款，关于侵犯个人名誉和某些个体权利的罪行的第27章所列罪行，均可提起自诉，第266条和第266条(b)项所述罪行除外。根据《司法行政法》第727节第(2)款规定，如果出于公共利益的原因有理由展开调查，则可对自诉罪行提起公诉。

4.4关于来文可否受理问题，缔约国申明，即使委员会议事规则第14条和规则91没有提到可以无初步证据证明发生违反《公约》行为为由宣布来文不可受理，但根据委员会的判例却允许这样做。缔约国认为，鉴于提交人没有证实存在任何违反《公约》的行为，这种判例应适用于本案。因此，提交人没有提供初步证据证明其根据《公约》第十四条提出的申诉可予受理，因此应以明显缺乏根据为由宣布来文不可受理。

4.5关于案情实质，缔约国指出，提交人未能充分证明缔约国在决定中止对D.P.等人的刑事案件进行调查中违反了《公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条规定的义务。

4.6关于提交人指控该裁决侵犯了他根据《公约》第四条和第六条享有的权利，缔约国指出，《公约》第六条规定的有效救济相关要求并不保障获得特定救济的权利。该条款的关键内容是，个人有权要求审议其案件实质问题，缔约国已履行这一义务。缔约国认为，检察机关已对提交人案件的实质问题进行了两次全面审议。缔约国提及国家检察官2017年1月26日的裁决，其中她评定了D.P.的艺术作品是否违反了《刑法》第266条、第266条(b)项和第266条(c)项以及《欧洲人权公约》第10条的相关规定。在裁决中，她根据第266条(b)项对每件艺术作品进行了分析，以确定每件艺术作品的主题是否基于种族、肤色、民族或族裔出身、宗教或性取向而对某一群体构成威胁、羞辱或有辱人格。国家检察官的结论是，情况并非如此。缔约国提及刑事检控专员2017年3月29日的裁决，其中她审议了国家检察官的裁决并予以确认。因此，缔约国认为，提交人的案件已根据相关国家立法得到彻底审查，提交人获得了法律救济。

4.7缔约国认为其所提供的救济是有效的；它施加了一种义务，需要对有合理证据的申诉开展有效调查，而这项义务已得到履行。缔约国提到委员会以往的裁决，其中委员会指出，《公约》规定了积极的义务，即必须采取有效行动，调查所报告的种族歧视事件。缔约国指出，在收到提交人就展览提出的报告后，警方即刻展开调查，以确定展览是否违反了《刑法》第266条(b)项及其他相关条款。警方审问了提交人、D.P.和展览的组织者。警方获得了照片的复印件，并彻底调查了展览相关安排的事实情况，包括展览的时间、地点、可否进入，以及展览的发起人和组织者。警方获得了关于这些艺术作品的创作背景和意图的信息。缔约国指出，调查是在提交人提出申诉14个月后中止的，并坚称国家检察官和刑事检控专员是在充分知情的基础上作出决定的。因此，缔约国认为，它履行了有效调查提交人申诉的义务。

4.8缔约国申明，本案不同于委员会宣布缔约国因未能适当调查种族歧视事件而违反《公约》的其他案件。在Gelle诉丹麦案中，委员会注意到，地区检察官和警方排除了适用第266条(b)项的可能性，而该决定并未以任何调查措施为依据。委员会的结论是，缔约国违反了《公约》第二、第四和第六条，因为它没有进行有效的调查，以确定是否发生了种族歧视行为。缔约国提及Er诉丹麦案，在该案中，丹麦当局根据此类案件中举证责任转移的规则，主动决定不调查学校是否存在歧视性做法。委员会裁定违反了《公约》第二和第六条，指出缔约国没有进行有效的调查，以确定是否发生了种族歧视行为。缔约国的结论是，考虑到在本案中，确实启动并开展了充分调查以确定案件情节是否构成种族歧视，因而不存在违反《公约》的情况，特别是考虑到提交人能够获得有效救济。缔约国补充说，正如欧洲人权法院所指出的，调查的有效性并不取决于肯定会产生对申诉人有利的结果，换句话说，调查要做到切实有效，并不一定最终非得对被调查者提出指控。在这方面，检察机关有义务保持客观，同时必须保障嫌疑人的权利，在嫌疑人可能被认定无罪的情况下不提出指控，包括确保该人免遭污名化。

4.9缔约国指出，审查国内当局对国内法律的解释并不是委员会的任务，除非有关裁决明显是武断的或形同司法不公。缔约国指出，考虑到上述论点，无法得出中止调查和拒绝重新调查的裁决明显是武断的或等同于司法不公的观点。

4.10缔约国单独对第六条进行审议，就此指出，提交人仅就剥夺有效救济指控做了泛泛断言。据缔约国称，提交人指控，刑事检控专员中止种族歧视案件调查的权力违反了《公约》规定。提交人的提交材料涉及缔约国的“规则和权力”，而不是他的具体案件。在这方面，缔约国申明，在审查个人来文时，委员会的任务不是抽象地裁决国家法律是否符合《公约》，而是审议在具体案件中是否存在违反《公约》的情况。委员会应在根据《公约》第九条，在缔约国下一次定期报告期间，审议提交人提出的一般性指控。缔约国提及Er诉丹麦案，委员会在该案中认可了缔约国的论点。提交人声称缔约国未向委员会确定存在违反《公约》行为案件中的受害者支付赔偿，就此，缔约国指出，这些指控与本案无关，因此应予以驳回。

4.11关于第四条(寅)项，缔约国申明，两次展览都不是政府组织的。提交人声称在克里斯蒂安堡宫举行的展览是由一个政党组织的。因此，不能说任何公共当局宣传或煽动了某一信息或观点。缔约国告知委员会，该展览是在仓库(Provianthuset)而不是在克里斯蒂安堡宫举行的。缔约国解释说，仓库内设有议会行政部门、国家档案馆的阅览室和一些议员的办公室，仓库位于克里斯蒂安堡宫和皇家图书馆之间。它并不构成克里斯蒂安堡宫的组成部分。此外，该展览为非公开展览，实施入场管制。缔约国补充说，展览无意以任何方式宣传或煽动某种信息或观点，包括种族歧视的信息或观点。相反，展览旨在就一个涉及公共利益的问题，即表达自由的限度，展开一场重要的社会辩论，这在民主社会中至关重要。

4.12缔约国的结论是，尚未确定有充分理由相信缔约国违反了《公约》第四条和第六条规定的义务。

提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论

5.12022年1月31日，提交人就缔约国关于来文可否受理和实质问题的意见提交了评论。关于来文可否受理问题，提交人重申，根据《公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条，相关事实显然引起了某些问题。此外，提交人称，缔约国未能阐释来文缺乏根据而无法受理的原因。

5.2提交人补充说，从比较的角度来看，问题在于，为何同一艺术家同样的图片作品在一个国家(瑞典)展出后，结果是对艺术家被定罪并下令销毁这些画作，而在另一国家(缔约国)，当局却决定中止对可能违反《刑法》的行为进行调查。提交人重申，缺乏有效救济和赔偿措施表明来文证据确凿，因此可予受理。此外，他指出，考虑到他已用尽了所有可用的国内补救办法，来文符合《公约》规定的所有受理要求。

5.3关于案件实质问题，提交人提及缔约国的论点，即认为提交人就第六条所作指控措辞笼统。提交人辩称，尽管申诉提到了刑事检控专员的权力，但事实仍然是，刑事检控专员利用了这种权力，中止了调查。因此，尽管有明显证据证明存在种族歧视，但他的案件还是结案了。结果，他无法获得有效救济，也被剥夺了获得赔偿的可能性。提交人重申，缔约国一贯无视委员会关于向种族歧视受害者支付赔偿的建议，这突出表明缔约国制度存在结构性缺陷，这种缺陷使得中止对他的案件进行调查成为可能。

5.4提交人重申，鉴于检察机关否认了他关于D.P.的艺术作品构成对有色人种威胁的这一申诉，因而违反了《公约》第四条(子)项。他指出，考虑到这些艺术作品描绘了“从桥上用私刑处死三名黑人”的场景，阿道夫·希特勒的肖像配上“不仅黑鬼有梦想”的文字，以及提供了“通缉海报”，题为“我们的黑奴逃跑了”，还给出了提交人的联系方式的，很难看出还能作其他解释。提交人指出，缔约国辩称，检察机关是根据表达自由的原则而决定中止调查的。然而，他申明，在缔约国，似乎一切都属于表达自由的范畴，包括陈列含有歧视和威胁性质作品的展览，而这些作品已因其阴险性质被邻国禁止。提交人指出，展览的组织者没有就艺术品所附的文字咨询D.P.，提交人认为，这表明这些说明性文字是组织者捏造的。

5.5提交人表示，虽然他承认调查不一定最终对嫌疑人提出指控，但本案是涉及严重种族歧视和破坏名誉的案件，瑞典法院就同样艺术作品作出的裁决也证实了这一点。提交人说，不应在表达自由的幌子下接受种族歧视。在这方面，他提到委员会第35号一般性建议(2013年)及其判例，以及委员会关于缔约国第二十二至二十四次合并定期报告的结论性意见。他指出，委员会曾表示令其感到关切的是，在法院明确适用《刑法》第81条第(6)款的情况下，警方登记的仇恨犯罪数量、起诉数量和定罪数量之间存在差距。提交人还提及了委员会对缔约国的建议，即采取措施，确保有效调查和起诉所有出于种族动机的犯罪，包括出于混合动机的犯罪，包括采取具体的行动措施，并审查在调查、起诉和适用关于仇恨犯罪的立法方面的潜在差距。提交人得出结论认为，中止并拒绝重新对其案件开展调查的裁决显然是武断的，实际上形同司法不公，违反了《公约》第六条。

5.6关于《公约》第四条(寅)项，提交人申明，缔约国关于在丹麦议会大楼举行的展览不可被视为公开展览的论点，与国家检察官的结论相矛盾，国家检察官称D.P.作品的两场展览应视为“公开或意图向某一广泛群体发表的言论”。证实了这一点的事实是，组织者利用“在议会举行展览”开展宣传以获得媒体报道，并且在其网站上也有所提及。提交人补充说，缔约国未能详细阐释其论点，即认为展览无意以任何方式宣传或煽动某种信息或观点，包括种族歧视的信息或观点。因此，他认为缔约国只是重复组织者的说法，使用保护表达自由作为论据。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

6.1在审议来文所载任何诉求前，委员会必须根据《公约》第十四条第七款(子)项裁决来文可否受理。

6.2委员会注意到缔约国的论点，即提交人未能提供初步证据证明其根据《公约》第十四条提出的来文可予受理，应以明显缺乏根据为由宣布来文不可受理。委员会还注意到提交人称，根据《公约》第四条(子)项和(寅)项以及第六条，他在来文中描述的事实提出了某些问题，而且缔约国未能阐释来文因缺乏根据而无法受理的原因。提交人的材料包含三项不同的申诉：(a) 缔约国违反了《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)所规定的打击种族主义仇恨言论的积极义务；(b) 违反了《公约》第四条(寅)项；以及(c) 侵犯了提交人根据《公约》第六条享有的获得有效救济的权利。

6.3关于可能违反《公约》第四条(子)项的问题，委员会注意到，展览上展出的图片表面上可被理解为种族优越或仇恨的表现，并可理解为煽动对受《公约》保护的群体或群体成员的暴力行为。在这方面，委员会注意到，国家检察官在其2017年1月26日的裁决中承认，大多数图片含有可被视为侮辱、有辱人格和贬损的内容。虽然缔约国发起了调查，但它最终中止了调查，且没有对展览采取任何行动。这就引起了一个问题，即缔约国是否履行了《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)规定的积极义务，对报告的种族歧视事件采取有效行动。由于五幅图片中有两幅描绘了提交人，而且，鉴于所有五幅照片都是一起展出的，提交人似乎可以合理声称自己是据称侵权行为的受害者。在此背景下，委员会得出结论认为，就可否受理而言，请愿人充分证实了他关于缔约国违反《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)的申诉。

6.4关于可能违反《公约》第四条(寅)项的问题，委员会注意到提交人提供的信息，即展览是在丹麦人民党的主持下在丹麦议会大楼举办的。委员会注意到，缔约国没有对这一断言提出质疑，尽管缔约国辩称，没有任何公共当局或机构宣传或煽动某种信息或观点。委员会还注意到，缔约国对此并未提供更多细节。考虑到其中一次展览确实是在议会大楼内举行的，并且可在展览上买到载有图片及其价格的小册子，委员会认为，就可否受理而言，提交人充分证实了他根据第四条(寅)项提出的申诉。

6.5关于提交人认为中止调查程序因剥夺其有效救济而形同违反《公约》第六条的申诉，委员会注意到，来文没有明确提出问题，根据丹麦法律是否可能或根据《公约》第六条是否必须，对国家检察官的裁决以及刑事检控专员的裁决进行司法审查。就提交人认为上述裁决剥夺了他的有效救济而言，来文未得到证实。根据《公约》第六条，提交人声称，国家检察官和刑事检控专员的裁决侵犯了他获得赔偿的权利。在这方面，委员会强调，《公约》第六条保障对因种族歧视而遭受的任何损失而寻求公允充分的赔偿或补偿的权利。然而，委员会注意到，提交人没有说明他是否曾要求缔约国或任何其他行为者提供赔偿或补偿。提交人是否曾根据私法或行政法就此对D.P.、展览组织者或缔约国提起法律诉讼，以及走此类法律程序是否可能，尚不明确。提交人也没有说明他因展览或缔约国中止调查而遭受了何种损失。因此，提交人提供的资料未能充分证实存在侵犯《公约》第六条规定的获得有效救济权利的情况。委员会认为这一申诉显然缺乏根据，不可受理。

6.6鉴于对来文可否受理无任何其他反对意见，委员会宣布，就提交人根据第四条(子)项(结合第六条一并解读)和第四条(寅)项提出的申诉而言，来文可以受理，并着手审议实质问题。

审议实质问题

7.1委员会依照《公约》第十四条第七款(子)项，参照当事各方提供的所有资料审议了来文。

7.2委员会注意到，提交人称，中止对展览进行调查的裁决违反了《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)，因为这表明，在实践中，检察机关阻碍对《刑法》第266条所列仇恨罪进行有效调查。委员会还注意到，提交人称，尽管存在大量证据表明基于种族优越或种族仇恨的思想通过D.P.的图片得以传播，但缔约国当局决定不再进一步调查，导致《公约》第四条未得到有效执行。委员会还注意到，缔约国辩称，该国当局进行了有效且充分的调查，以确定有关情况是否等同种族歧视，鉴于嫌疑人很可能被认为无罪，因此得出结论认为有关情况并不构成种族歧视。在这方面，委员会注意到，缔约国申明，检察机关对案件进行了全面评估并收集了必要证据，包括对D.P.、提交人和展览组织者进行访谈，收集关于图片的背景及展览情况的资料，包括展览的时间、地点、可否进入，以及展览的发起人和组织者。

7.3委员会需处理的问题是，缔约国是否履行了积极义务，即根据《刑法》相关条款，特别是第266条(b)项，对所报告的种族歧视事件采取有效行动。为确定缔约国是否违反了《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)，委员会必须首先确定图片展览是否构成这些条款所指的种族主义仇恨言论的表达；然后确定缔约国是否按照《公约》第四条(结合第六条一并解读)的要求，采取了有效措施打击一切种族主义仇恨言论事件。

7.4《公约》第四条(子)项，除其他外，还适用于形同传播基于种族或族裔优越或仇恨的思想，煽动仇恨、蔑视或歧视，威胁或煽动暴力及表达侮辱、嘲笑或诽谤，或在明显形同煽动仇恨或歧视之时为仇恨、蔑视或歧视辩护的言论和其他表达形式。第四条(子)项适用于针对或影响受《公约》保护的个人或群体的言论。委员会注意到，有关图片含有贬损性语言以及对黑人的负面描绘，从而基于种族和肤色影响到相关个人和群体。其中一幅图片以负面方式描绘罗姆人社群成员，从而基于族裔出身影响到相关个人。因此，这些图片的展览属于《公约》的适用范围。鉴于其中几幅图片描绘的是具体个人，委员会回顾，《公约》第四条不仅保护群体及其成员，而且保护具体个人。第四条规定了个体权利。

7.5所有这五幅图片都使用了种族主义语言，表达了种族主义成见。然而，要将其定性为《公约》第四条(子)项所涵盖的种族主义仇恨言论，使其属于缔约国根据该条款所承担的积极义务的范围，仅凭有关表达含有种族主义内容是不够的。此外，《公约》第四条(子)项还规定，有关言论行为形同传播基于种族或族裔优越或仇恨的思想，煽动仇恨、藐视或歧视，威胁或煽动暴力以及表达侮辱、嘲笑或诽谤，或在明显形同煽动仇恨或歧视之时为仇恨、藐视或歧视辩护。言论行为必须同时包含种族主义内容和上述因素之一，才属于《公约》第四条(子)项的范围。然而，委员会回顾，对各种形式的种族主义言论的定罪，应保留给证明确凿无疑的严重情况，不太严重的情况，应通过刑法以外的手段处理，除其他外，还应考虑到所针对个人和群体所受影响的性质和程度。

7.6在这方面，委员会强调意见和表达自由权的重要性，因为该权利由国际人权法予以保证，并列入《公约》第五条(卯)项第(8)目。因此，第四条规定，为根除煽动和歧视而采取措施时，必须适当考虑意见和表达自由权。在该背景下，表达自由涵盖所有形式的表达，包括艺术形式的表达。然而，委员会回顾，表达自由负有特殊的义务和责任，特别是不得传播种族主义思想的义务。委员会还回顾，表达自由权并非毫无限制。因此，表达自由可能需要受到一定的限制，包括为保护他人的权利或名誉和为保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德施加的限制。因此，必须在表达自由的权利与缔约国打击种族主义仇恨言论的义务之间建立平衡。在确定某一言论行为是否构成《公约》第四条(子)项意义上的种族主义仇恨言论时，必须考虑到一些背景因素，如言论的内容和形式，发表言论时的经济、社会和政治气候，发言者的地位或身份，言论的影响范围以及言论的目的。

7.7在此背景下，委员会得出结论，来文中提到的五幅图片可归入《公约》第四条(子)项的范围。委员会注意到以不同方式表达种族优越思想的种族主义描述和措辞。它们将民权运动与国家社会主义的意识形态相比较，使用种族蔑称、描绘奴隶制的形象来贬低一个人。其中有些图片不仅展示了种族主义内容，而且还以有辱人格的方式描绘了某些个体，从而以可能煽动种族仇恨、歧视和暴力的方式再现了种族主义成见。描绘阿道夫·希特勒的照片暗示将本身就是种族优越感表现的国家社会主义与作为打击不公正的可嘉尝试的民权运动置于平等地位。通过影射这种相似性，这幅图片暗示国家社会主义以及随之而来的种族优越思想，可以被认为是一种良性的信仰体系。由此，可认为该图片为种族优越思想辩护并煽动歧视。使用对黑人的刻板讽刺漫画并暗示该人吸食快克可卡因的图片，具体而言，通过使用种族蔑称，针对的是黑人群体，而不是具体的某些黑人，并将黑人与当地毒品泛滥问题联系起来。通过将黑人与毒瘾联系起来，加上所使用的种族蔑称，该图片延续了种族主义成见，认为黑人天生容易滥用毒品，从而传播了种族优越的思想。描绘包括提交人在内的三名黑人被吊在绞刑架上的图片引用了种族主义暴行历史传统，对这种暴行轻描淡写，并潜在地为暴力辩护，该图片不仅针对画面中的人物，还针对他们所属的社区。关于图片的背景，必须考虑到提交人是人权维护者这一事实。把提交人画在“通缉标志”上，置于私刑的背景下，传达了一种恐吓信息，也可理解为煽动采取歧视性措施和暴力。从这个意义上说，恐吓不仅影响到提交人，而且也影响到他所捍卫的免遭种族歧视的社群。同样的推理也适用于描绘罗姆人社群领袖的图片，该图片将罗姆人社群领袖与从事犯罪行为的固有倾向相联系，这是一种反复出现的针对罗姆族裔族群的歧视性修辞。委员会回顾，种族主义仇恨言论否认人的尊严和平等的核心人权原则，力求贬低社会对个人和群体的评价。委员会注意到，种族主义仇恨言论对目标社区具有深远的负面影响。委员会还注意到，鉴于其象征性，种族主义仇恨言论向与受攻击个人有着同样身份认同或特征的所有人发出带有敌对和不容忍的信息，由此，种族主义仇恨言论所针对的社区可能感到名誉被黑，受到排斥，并可能导致社区紧张局势和社会隔离。这些图片以有辱人格的方式描绘黑人和罗姆人社群成员，不仅影响到画中所描绘人物的权利，而且还影响其他受《公约》保护的群体成员的权利。委员会指出，因此，这些图片可理解为单纯基于族裔或民族出身而对整个群体作出一概而论的否定。在这种背景下，展出的图片必定应视为侮辱和煽动仇恨和歧视的表达，这不仅针对图片所描绘的包括提交人在内的个人，还针对图片意在描绘的社区。

7.8委员会注意到，缔约国申明，展览无意以任何方式宣扬或煽动包含种族歧视在内的某种信息或观点，而是要就民主社会中表达自由的限度开启一场重要的社会辩论。委员会注意到，其中一次展览是在丹麦人民党的主持下在丹麦议会大楼内的一座公共建筑物内举办的，展厅出售所展图片的翻印本，并提供载有所展图片的小册子。委员会还注意到，另一个展览是在新闻自由协会的场地举行的，为期五天，并向公众开放。委员会还注意到，国家检察官认为这两次展览均是公开的。

7.9委员会回顾，言论行为发生的背景对于确定其是否构成种族主义仇恨言论具有决定性作用。委员会提到了其立场，即认为在学术辩论、政治参与或类似活动的背景下表达思想和意见，且不煽动仇恨、蔑视、暴力或歧视，应视为合法行使表达自由权，即使这种想法是有争议的。委员会承认，根据表达自由权，展览上展示的图片，即便是描绘了种族主义内容或再现了种族主义成见，依然无法轻易定性为种族主义仇恨言论。在这方面，委员会注意到图片所附的说明性标签，这些标签指出了图片的背景，并提请注意关于表达自由限度的辩论。然而，委员会注意到，有些图片显示的是具体的个人，其中有些人以开展反歧视活动而闻名。这种种族主义人身攻击尤其有害且危险，超出了民主社会辩论可接受的限度。它们羞辱被展示者并因此触及他们的尊严，并可能导致更多的歧视行为。针对特定个人或群体的暴力行为可能被理解为煽动暴力或为暴力辩护，因而也特别有害。委员会指出，不能以展览为借口，展示在其他情况下会被理解为种族主义仇恨言论的图片。委员会注意到，图片的说明性文字并未表明展览组织者与图片中的种族主义内容划清界限。委员会还注意到这一事实，即图片的翻印本在展厅有售，从而促进了图片在展览范围之外传播。在这种背景下，委员会不同意展览的目的仅仅是为了就表达自由的限度问题展开辩论，它还起到了传播图片及其种族主义内容的作用。因此，委员会得出结论认为，展示这五张图片拿表达自由权说事，名不正言不顺，反倒构成了《公约》第四条(子)项所涵盖的种族主义仇恨言论。

7.10展出这些图片构成《公约》第四条(子)项所指的种族主义仇恨言论。委员会回顾其判例，根据判例，就《公约》第四条而言，只是书面宣布种族歧视是可予以惩处行为，是不够的。相反，国家主管机构还必须有效落实禁止种族歧视的刑法和其他法律规定。《公约》第四条含有这项义务：缔约国承诺立即采取旨在根除一切种族歧视煽动或种族歧视行为的积极措施。《公约》的其他条款也反映了各国在种族歧视方面义务的这个积极层面，如第二条第一款(卯)项要求各国以一切适当方法，禁止并终止种族歧视，以及第六条规定，保证人人遭遇种族歧视行为，均获得有效保护与救济。

7.11委员会强调并申明，委员会的任务不包括审查缔约国对国内法律的适用情况。然而，确定缔约国是否履行了《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)所规定的义务是委员会的任务所在。在这方面，委员会回顾，缔约国有义务对受指控的种族歧视和种族仇恨言论事件开展有效调查。

7.12委员会注意到缔约国的论点，即根据《公约》，个人有权要求审议其案件实质问题，缔约国已履行这一义务，因为有两级检察机关已对提交人案件的实质问题进行了全面审议。委员会注意到国家检察官的裁决，其中她对各幅图片及其所附文字进行了分析。委员会注意到，检察官的结论是，与《欧洲人权公约》第10条关于表达自由的规定一并解读，这些图片均不属于《刑法》第266条、第266条(b)项、第266条(c)项、第267条和第268条的范畴。委员会还注意到，检察官在其有关第266条(b)项的分析中认为，有些图片可视为羞辱、有辱人格或贬损(见上文第2.9段)。然而，委员会还注意到，她认为这些图片有助于推动重要的社会辩论，包括关于种族主义的辩论。委员会注意到，缔约国申明刑事检控专员确认了这一评价。

7.13委员会赞赏地注意到，缔约国检察机关严肃对待种族主义仇恨言论的指控，并就展览是否相当于缔约国刑法下的刑事犯罪进行了全面分析。委员会注意到，国家检察官认真分析了每一幅图片的内容和背景。委员会强调指出，仅是调查结束后国家检察官并未向刑事法院提出指控、因此无人被定罪的事实，不一定表明缔约国违反了《公约》第四条(子)项规定的义务。然而，委员会认为，当言论行为属于《公约》第四条(子)项的范围时，缔约国就有义务作出反应并采取有效措施。仅仅进行调查是不够的。在这方面，委员会也回顾了其建议，即对各种形式的种族主义言论的定罪，应保留给证明确凿无疑的严重情况，不太严重的情况，应通过刑法以外的手段处理，除其他外，还应考虑到所针对个人和群体所受影响的性质和程度。然而，鉴于这些图片被定性为种族主义仇恨言论，《公约》要求缔约国采取适当和相称的应对措施，努力打击这一种族歧视事件。缔约国未对该构成种族主义仇恨言论的事件采取有效的应对措施，这不符合《公约》的要求。

8.委员会依《公约》第十四条第七款行事，认为其掌握的事实表明存在违反《公约》第四条(子)项(结合第六条一并解读)的情况。

9.鉴于上述裁定，委员会认为没有必要审查提交人对缔约国可能违反《公约》第四条(寅)项的指控。

10.委员会回顾，根据国际法规定的国家责任规则，任何违反国际义务，造成损害的行为，均有义务对所造成的损害提供充分赔偿。委员会强调，缔约国违反了《公约》义务，侵犯来文提交人权利，有责任提供赔偿，其中应包括给予道歉和充分赔偿。此外，委员会请缔约国采取进一步措施，确保有效实施现行立法，并适当考虑《公约》的要求。此类措施应包括为应对种族主义仇恨言论的措施制定准则，并为警官、检察官和法官制定关于防止种族仇恨和歧视的培训方案。此外，还请缔约国广泛宣传委员会的意见，包括在警官、检察官和司法机构中进行宣传。

11.委员会希望缔约国在90天内提供资料，说明采取措施落实本意见的情况。