联 合 国

CCPR/C/127/D/2728/2016

公民 及 政治权利 国际公约

Distr.: General

23September2020

Chinese

Original: English

人权事务委员会

委员会根据《任择议定书》第五条第四款通过的关于第2728/2016号来文的意见*,**,***

来文提交人:

IoaneTeitiota(由律师MichaelJ. Kidd代理)

据称受害人:

提交人

所涉缔约国:

新西兰

来文日期:

2015年9月15日(初次提交)

参考文件:

根据委员会议事规则第92条作出的决定,已于2016年2月16日转交缔约国(未以文件形式分发)

意见通过日期:

2019年10月24日

事由:

递解出境至基里巴斯

程序性问题:

可否受理――明显没有根据;可否受理――受害人地位

实质性问题:

生命权

《公约》条款:

第六条第一款

《任择议定书》条款:

第一条和第二条

1.1来文提交人Ioane Teitiota系基里巴斯国民,生于1970年代。其新西兰难民身份申请遭拒。提交人主张,缔约国于2015年9月将其返基里巴斯,违反了他根据《公约》享有的生命权。《任择议定书》于1989年8月26日对缔约国生效。提交人由律师代理。

1.22016年2月16日,委员会根据其议事规则第94条,通过新来文和临时措施特别报告员行事,决定不要求缔约国在委员会审议来文期间不要将提交人遣返基里巴斯。

事实背景

2.1提交人声称,气候变化和海平面上升的影响迫使他从基里巴斯的塔拉瓦岛迁居新西兰。全球变暖导致的海平面上升使塔拉瓦岛上的情况变得越来越不稳定,越来越危险。由于海水的污染,再加上塔拉瓦岛上人满为患,淡水变得稀缺。抗击海平面上升的尝试在很大程度上是无效的。塔拉瓦岛上的可居住土地遭到侵蚀,导致住房危机和土地纠纷,造成了诸多死亡事件。因此,对于提交人及其家人而言,基里巴斯已成为一个不适于居住且充满暴力的环境。

2.2提交人曾在新西兰寻求庇护,但移民与保护法庭就其庇护申请作出了否定性裁定。尽管如此,该法庭并未排除环境退化“为纳入难民公约或受保护人员相关管辖权建立途径”的可能性。上诉法院和最高法院各自驳回了提交人随后就此事提起的上诉。

2.3移民与保护法庭在2013年6月25日的裁定当中,首先仔细分析了基里巴斯在《联合国气候变化框架公约》之下提交的《2007年国家适应行动方案》。该法庭指出,《行动方案》显示,绝大多数人口的自给型生计严重依赖环境资源。《行动方案》描述了气候变化相关事件和进程的现有和预计影响所引发的一系列问题。在气候变化的影响当中,海岸的侵蚀和增生最有可能影响到住房、土地和财产。在南塔拉瓦,截至2005年已建造了60座海堤。但是,风暴潮和春季大潮导致居民区发生洪灾,迫使一些居民搬迁。正在尝试作物生产多样化,例如生产经济作物。大多数营养作物都能出产,且可制成长期保存的加工食品。但是,人口的健康状况已普遍恶化,表现为维生素A缺乏、营养不良、鱼肉中毒和反映出食品不安全状况的其他病症。

2.4接下来,该法庭考虑了新西兰怀卡托大学研究基里巴斯气候变化问题的博士候选人John Corcoran的专家证词。Corcoran先生是基里巴斯国民。他将该国描述为一个因气候变化和人口压力而陷入危机的社会。组成该国的岛屿海拔不超过三米。土壤普遍贫瘠、寸草不生。失业率很高。南塔拉瓦的人口从1947年的1,641人增至2010年的50,000人。在塔拉瓦和基里巴斯的某些其他岛屿,土地的稀缺导致社会紧张。常常爆发暴力争斗,有时会造成伤亡。南塔拉瓦迅速的人口增长和城市化已对淡水供应造成影响。基里巴斯的任何岛屿都没有地表淡水。人口增长造成的一个结果是,从淡水透镜体中提取水的速度超过了通过雨水渗漏补充淡水透镜体的速度。塔拉瓦岛的废物污染对淡水透镜体的污染起到推波助澜的作用,使五个地下水库中的一些水库不再适合充当饮用淡水源。越来越猛烈的暴风雨来袭,将南塔拉瓦某些地方的陆地淹没,使其不再适于居住。这种情况往往是每月发生三四次。不断上升的海平面导致海堤更加经常和频繁地出现破裂,而这些海堤的高度无论如何也不足以防止海水在涨潮时入侵陆地。高密度住宅区的家用水井因污染日益严重而无法充当水源,而雨水收集系统只存在于用永久材料建造的住宅。因此,南塔拉瓦约有60%的人口完全依靠从公共事业委员会提供的配给供应中获得淡水。被冲刷到海滩上的垃圾给当地的土地所有者造成健康危害。据Corcoran先生称,基里巴斯政府正在采取一些举措解决上述问题。政府有一项旨在帮助各社区适应气候变化的行动方案。

2.5随后,该法庭审查了提交人在上诉听证会上所作的证词。根据该法庭对上述证词的描述,提交人出生在位于塔拉瓦岛北边的一个小岛上,距塔拉瓦岛乘船需要数日。他完成了中学课程,并在一家贸易公司找到了工作。该公司于1990年代中期倒闭时,上述工作终止。自此,他未能再找到工作。2002年,提交人及其妻搬去与其妻的家人同住,住进塔拉瓦岛一个村庄内的一栋传统建筑内。该建筑坐落在地面高度,有电和水,但是没有污水处理服务。从1990年代后期开始,由于海平面的上升,塔拉瓦岛的生活变得渐趋不安全。鉴于包括主要医院在内的多数政府服务都是在塔拉瓦岛上提供的,居民从外围岛屿涌入,导致塔拉瓦岛人满为患。随着村庄变得过度拥挤,出现了紧张局势。也是从1990年代后期开始,塔拉瓦岛的海岸在涨潮时屡遭侵蚀。陆地表面经常被洪水淹没,在潮汐特别高时,陆地淹水可能深及膝盖。交通受到影响,因为分隔塔拉瓦北部和南部的主要公路常常被洪水淹没。上述状况给提交人和塔拉瓦岛的其他居民造成了重大困难。他们所倚赖的水井出现盐化。海水沉积在地面上,导致农作物遭到破坏。很多地方的土地失去了植被,农作物也难以种植。提交人的家人在很大程度上依赖自给型渔业和农业。提交人岳父家门前的海堤常常受损,需要不断维修。提交人及其妻离开基里巴斯前往新西兰,是因为他们希望生育子女,而从新闻媒体获取的信息表明,在他们的国家不会有未来。提交人承认,他的经历对于基里巴斯全国各地的人口而言,属于常见现象。他认为,基里巴斯政府在阻止海平面上升方面无能为力。国内迁居是不可能的。提交人的父母居住在塔拉瓦岛上,但也面临着类似的环境和人口压力。

2.6该法庭还考虑了提交人妻子的口头证词。根据该法庭的说法,她作证称自己1970年代后期生于基里巴斯南部的阿罗赖岛。2000年,她的家人搬迁到塔拉瓦岛。她于2002年与提交人结婚。她父母的家坐落在海堤边上。房屋和土地并不属于她的父母,而是属于一个邻居。自她抵达新西兰以来,那位邻居已经去世,而其子女一直在要求她的家人把房子腾出来。她的家人在经济上由她的一位在南塔拉瓦找到了工作的兄弟提供支持。若其家人不得不把房子腾出来,就只能返回阿罗赖岛,在一块面积很小的土地上安顿下来。她很担心家人的健康和福祉。土地因海平面上升的影响而受到侵蚀。饮用水被盐污染了。农作物在死亡,椰子树也在死亡。她听说有报道称儿童因饮用水质量差而患上腹泻甚至死亡。土地人满为患,房屋也密密匝匝,导致疾病蔓延。

2.7该法庭进一步考虑了提交人提交的很多辅助文件,其中包括联合国实体和专家撰写的几篇学术文章。该法庭分析了提交人是否符合《关于难民地位的公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》或《公民及政治权利国际公约》所规定的难民或受保护人员条件。该法庭认定提交人完全可信。该法庭注意到,塔拉瓦环礁上土地的承载力受到人口增长、城市化以及基础设施开发有限(尤其是就卫生设施而言)的消极影响。诸如暴风雨等突发环境事件和诸如海平面上升等缓发进程均恶化了上述影响。法庭注意到,提交人在抵达新西兰之前已经失业数年,依靠自给型农业和渔业,同时从其妻子的兄弟那里获得经济支助。法庭注意到,提交人称他不想返回基里巴斯,因为他和他的家人在那里因人口过剩和海平面上升的双重压力而面临困难。他们曾在南塔拉瓦居住的房屋不能再长住了。虽然这对夫妻的家人在其他岛上拥有土地,但他们在那里会面临相似的环境压力,可用的土地面积有限,而且正被其他家庭成员使用。

2.8在用很长的篇幅对国际人权标准进行分析后,该法庭认定,“很多情况下,环境变化和自然灾害的影响不会将受影响人员置于难民公约覆盖的范围内,但尽管如此,并不存在任何严格、确定的不适用规则或推定。必须注意审查案件的具体特点”。在进一步的审查后,该法庭得出结论认定,提交人若返回基里巴斯,在客观上并不会面临遭受迫害的切实风险。他过去未陷入任何土地纠纷,也没有证据显示他将来会面临因与住房、土地或财产纠纷有关的暴力而遭受严重人身伤害的实际可能性。他将能够找到土地来安顿自己及其家人。 此外,没有证据支持他所坚称的自己无法种植粮食也无法获得饮用水的主张。没有证据显示他没有获得饮用水的渠道,或者他所面临或返回后将要面临的环境状况非常危险,以至于会危及其生命。出于上述原因,他不是《关于难民地位的公约》所界定的“难民”。

2.9就《公民及政治权利国际公约》而言,该法庭指出,对于生命权,必须按照委员会关于生命权的第6号一般性意见(1982年)作出宽泛的解释。该法庭援引学术评注指出,根据该公约第六条,任意剥夺生命涉及到:(a) 非由法律所规定的干预;(b) 与所追求之目标不相称的干预;(c) 就案件特定情节而言不必要的干预。 在此基础上,该法庭承认生命权涉及到国家的积极义务,即通过采取计划性举措提供生活基本必需品来落实该项权利。但是,提交人未能指出基里巴斯政府的任何所为或不作为可能表明存在着他在第六条范围内被任意剥夺生命的风险。该法庭认为,正如基里巴斯政府的2007年《行动方案》所表明的那样,基里巴斯政府在国际舞台上就气候变化带来的威胁采取了积极的行动。此外,提交人未能证明他或家人的生命在相关时间面临着程度足够大的风险。该法庭援引委员会在Aalbersberg等人诉荷兰一案中的判例(CCPR/C/87/D/1440/2005),指出根据《任择议定书》,发生违反《公民及政治权利国际公约》情事的风险必须是“迫近的”。这意味着,生命危险必须至少是很有可能发生的。未提供证据证明此种迫近性。该法庭承认,鉴于气候系统的可预测性更高,提交人及其家人因海平面上升及其他自然灾害而面临的风险从广义上讲可视为比Aalbersberg等人诉荷兰一案中对申诉人生命所造成的风险更迫近。但是,提交人及其家人所面临的风险仍远未达到确定存在充分理由认为他们有在《公民及政治权利国际公约》第六条范围内被任意剥夺生命的危险所须的阈值。上述风险仍然肯定属于猜测或推测的范畴。没有证据证明提交人在基里巴斯的处境将会很不确定,使他或家人的生命处于危险之中。该法庭注意到,提交人妻子的证词称她担心自己年幼的孩子们会在涨潮时或在风暴潮中淹死。但是,未提供证据证明此类事件所导致的死亡情况如此经常,以至于将死亡发生在提交人或其家庭成员身上的可能性增大到超出猜测和推测的程度,更别说是可被称为任意剥夺生命的风险。据此,没有充分理由认为提交人或其任何家庭成员将处在其根据《公民及政治权利国际公约》第六条所享有的权利遭到侵犯的危险当中。该法庭还认定,不存在将提交人返基里巴斯会侵犯其根据上述公约第七条所享有的权利的重大风险。

2.10提交人提供了最高法院裁定的副本。最高法院于2015年7月20日驳回了提交人就移民与保护法庭所作裁定提起的上诉。除其他外,最高法院认为,虽然基里巴斯毫无疑问面临着挑战,但提交人若返回那里不会面临严重伤害。此外,没有证据显示基里巴斯政府没有尽可能地采取举措保护其公民免受环境退化的影响。最高法院也不认为存在任何发生重大司法不当情事的风险。尽管如此,最高法院未排除因气候变化或其他自然灾害导致的环境退化有“为纳入难民公约或受保护人员相关管辖权建立途径”的可能性。

申诉

3.提交人称,新西兰将其遣返基里巴斯,侵犯了他根据《公民及政治权利国际公约》享有的生命权。基里巴斯海平面的上升已导致可居住空间匮乏和环境退化。可居住空间匮乏进而导致暴力的土地纠纷,危及提交人的生命。环境退化包括淡水供应遭到海水污染。

缔约国关于可否受理的意见

4.1缔约国在2016年4月18日的意见中,就来文提供了事实性补充信息。2007年,提交人及其妻子抵达新西兰。他们在新西兰育有三个孩子,但没有任何一个孩子有权获得新西兰公民身份。该家庭在其居留许可于2010年10月3日到期后,未经准许而滞留新西兰。

4.22012年5月24日,提交人在律师协助下,提交了承认其为难民和/或受保护人员的申请。根据新西兰国内法律,难民与保护事务官员就此类申请作出一级裁定。根据2009年《移民法》,若某人是《关于难民地位的公约》意义上的难民,则必须承认其为难民。若存在充分理由认为某人若被递解出新西兰将陷入遭任意剥夺生命或残忍待遇的危险,则必须承认其为《公民及政治权利国际公约》之下的受保护人员。2009年《移民法》之下的任意剥夺生命,其含义与《公民及政治权利国际公约》中的含义相同。缔约国的决策者会虑及委员会的判例。2012年8月24日,提交人的申请遭难民与保护事务官员驳回。

4.3移民与保护法庭重新审查了就要求承认难民和/或受保护人员身份的诉求提起的上诉。2013年6月25日,该法庭驳回了提交人就难民与保护事务官员的否定性决定提起的上诉。2013年11月26日,高等法院驳回了提交人提出的准许其就移民与保护法庭裁定提起上诉的申请。2014年5月8日,上诉法院驳回了提交人提出的准许其就高等法院裁定提起上诉的申请。2015年7月20日,最高法院驳回了提交人提出的准许其就上诉法院裁定提起上诉的申请。提交人的所有申请和上诉均是在律师协助下提起的。

4.42015年9月15日,提交人被拘留,并收到了递解令。2015年9月16日,一位移民官员在提交人律师在场并有口译协助的情况下,与提交人进行了面谈。提交人填写了一份长达28页的个人情况记录表。该移民官员随后以撤销评估的形式,对提交人的个人情况记录表进行了评估。根据新西兰国内法律,若相关人员就其个人情况提供了信息且上述信息与缔约国国际义务具有相关性,则移民官员必须进行撤销评估。对提交人的情况进行评估的移民官员不认为其递解令应予撤销。2015年9月22日,移民部长驳回了提交人关于撤销其递解令的请求。2015年9月23日,提交人被遣返基里巴斯,而其家人稍后也离境。他们未返回新西兰。

4.5缔约国认为来文不可受理,因为提交人根据《公民及政治权利国际公约》第六条第一款提出的诉求未得到充分证实,未能初步证明案件成立。这是因为:首先,没有证据证明提交人面临切实的或迫近的伤害。委员会在关于Beydon等人诉法国(CCPR/C/85/D/1400/2005)一案的决定中认定,某人若要主张自己是侵犯《公约》所载权利情事的受害人,则“必须证明缔约国的作为或不作为已对其享有上述权利造成不利影响,或即将造成此种不利影响”(第4.3段)。委员会认为,就可否受理而言,该案提交人未能证实据称其根据《公约》享有的权利遭到侵犯的情况。本案中没有证据证明提交人被遣返基里巴斯时面临被任意剥夺生命的迫近风险。此外,没有证据证明提交人现在面临着此种风险。也没有证据证明提交人的处境与基里巴斯所有其他人的处境有着实质性的不同。新西兰国内主管部门强调,其结论不应被解读为意味着气候变化导致的环境退化绝不可能建立纳入受保护人员司法管辖范围的途径。但尽管如此,上述主管部门认为,提交人及其家人未能建立这样一条途径。

4.6其次,提交人的证据与其诉求相矛盾。提交人的来文由两封简短的信函组成。他所依靠的似乎是他提交移民与保护法庭的证据,以及新西兰国内各主管部门的决定。移民与保护法庭考虑了提交人和一位专家提供的大量有关气候变化和海平面上升对基里巴斯民众和地理所造成影响的信息和证据。该法庭完全采信了上述证据,其中包括提交人的证据。但是,该法庭认定,没有证据证明提交人曾面临或面临着因与住房、土地或财产纠纷有关的暴力而遭受严重人身伤害的切实风险。该法庭还认定,没有证据来支持提交人关于他在基里巴斯无法种植自给的农作物、也无法获得饮用水之说。提交人称海水侵入土地导致农作物难以种植――如果不是无法种植的话。该法庭认为,没有证据证明提交人所面临或在返回基里巴斯时很可能面临的环境条件是如此危险以至于会危及其生命,或者提交人及其家人将无法有尊严地重续其此前的自给式生活。该法庭承认,国家负有保护生命免于面临已知自然灾害所造成风险的积极义务,而未能履行上述义务可能构成违反《公民及政治权利国际公约》第六条第一款。但是,提交人未能指出基里巴斯政府的任何此类作为或不作为可能表明他面临着在《公约》第六条第一款范围内被任意剥夺生命的风险;提交人未能证明他或他家人的生命在相关时间面临着程度足够严重的风险。该法庭得出结论认为,气候变化给提交人造成的风险远未达到确定存在充分理由认为他和他的家人会有遭受《公约》第六条范围内的任意剥夺生命危险所须的阈值。用该法庭的话说,风险依然“肯定属于猜测或推测的范畴”。根据委员会的判例,一般来说,应由《公约》缔约国的法院来评估具体案件中的事实和证据。

4.7来文未得到充分证实,还因为除新西兰国内主管部门已经考虑过的证据外,提交人未提交任何进一步的证据。移民与保护法庭采信了提交人提交的证据。上诉法院认为移民与保护法庭的裁定条理清晰、论证细致且面面俱到。高等法院指出:提交人若想让其准许上诉的申请得到批准,须提出一个非常站得住脚的理由,即移民与保护法庭的事实认定有误;上述要件将难以满足,因为该法庭并未质疑提交人的证据。新西兰国内各法院确认,提交人并未证明返回基里巴斯将使其根据《公约》第六条享有的权利遭受侵犯,因此,移民与保护法庭的结论是合理的。

提交人对缔约国关于可否受理的意见的评论

5.提交人在2016年7月25日的评论中坚称,自于2015年9月返回基里巴斯以来,由于缺少洁净的饮用水,他和他的家人遭受了“比较糟糕的健康问题”。提交人的一个孩子患上了一种严重的血液中毒病,导致全身出现疖子。此外,提交人及其家人无法种植农作物。在新西兰最高法院于2015年就提交人的案件作出裁定之前,提交人曾向该法院提供过新信息,即《政府间气候变化专门委员会第五次评估报告》。该报告表明,若全球温度以及海平面继续上升,基里巴斯将面临严重的生存问题。

缔约国关于实质问题的意见

6.1缔约国在2016年8月16日的意见中认为,出于其此前指出的原因,来文没有法律依据。缔约国承认:生命权是《公民及政治权利国际公约》所载的至高无上的权利,不得克减;对于生命权,不应狭义地予以解释。缔约国须采取积极措施保护生命权。但是,申诉人未提供证据证实自己的主张,即他面临着切实的或迫近的伤害。委员会曾在其判例中认定,以假设未来会发生的侵犯《公约》权利情事为依据提出的诉求不可受理。 委员会还曾认定,在提交人未能证明缔约国的作为或不作为已对其享有相关权利造成不利影响或即将造成此种影响,因而不具有受害人身份的情况下,其诉求不可受理。 此外,委员会曾认定一位提交人的不驱回诉求未得到证实――该提交人泛泛指称存在可能最终导致酷刑和死亡的任意逮捕和拘留风险,但承认他未经历过任何生命面临直接威胁的情况。

6.2此外,缔约国认为,没有证据证明提交人一家返回基里巴斯后,目前面临着遭任意剥夺生命的迫近风险。来文所呈现的情况与BleierLewenhoff和ValinodeBleier诉乌拉圭一案中的事实不具相似性。委员会在该案中认定,对案件作出进一步澄清须依赖完全由缔约国掌握的信息,有鉴于此,在缔约国未提出令人满意的证据和解释证明提交人的指称没有根据的情况下,提交人的指称视为已得到证实。

提交人对缔约国关于实质问题的意见的评论

7.1提交人于2016年12月29日提交了进一步评论。提交人称,在2015年的联合国气候变化大会上,缔约国支持了《政府间气候变化专门委员会第五次评估报告》的结论。 该报告称,太平洋发展中国家的海平面至少上升了0.7米,造成降雨损失并导致海水侵入地下的淡水透镜体和蓄水层。可见,缔约国似已打开了在个人面临遭受严重伤害风险的案件中接受气候难民这一法律概念的大门。就气候难民而言,遭受严重伤害的风险来自人类间接导致的环境因素,而非来自暴力行为。

7.2提交人在基里巴斯面临着中等程度的遭受严重伤害风险。基里巴斯的陆块正在流失。可以预计,作为一个国家,基里巴斯还能幸存10到15年。提交人针对移民与保护法庭的裁定提起上诉,是因为他不赞同该法庭就其可能遭受严重伤害的时间范围所作的认定。提交人称,他向移民与保护法庭提供的专家报告确认了他的主张。

7.3随着气候变化的影响恶化,提交人的生命以及其妻子和孩子的生命将面临风险。新西兰国内主管部门在很大程度上忽略了气候变化专家John Corcoran所提供的证据和令人信服的照片。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

8.1在审议来文所载的任何请求之前,委员会必须根据其议事规则第97条,确定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。

8.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项的要求,委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。

8.3委员会注意到缔约国未就提交人关于他已用尽所有可用的国内补救办法的主张提出异议,认为《任择议定书》第五条第二款(丑)项不妨碍委员会审议本来文。

8.4委员会注意到,缔约国坚决主张本来文根据《任择议定书》第二条不可受理,因为提交人未充分证实其主张,即他在被遣返基里巴斯时面临遭任意剥夺生命的迫近风险。委员会回顾其判例指出,当事人只有在确实受到影响的情况下,方能主张自己是《任择议定书》第一条意义上的受害人。对该规定的考虑应有多具体,这是一个程度问题。但是,凡主张自己是《公民及政治权利国际公约》所保护权利遭侵犯情事的受害人者,均必须以现行法律或是某项司法或行政决定或实践为基础,或证明缔约国已通过其作为或不作为妨碍其行使权利,或证明此种妨碍即将发生。 若相关法律或实践尚未以对当事人造成损害的方式具体适用,则其适用无论如何必须能使据称受害人遭受影响的风险不仅仅是一种理论上的可能性。 主张自己是缔约国违反《公约》第六条情事的受害人者,必须证明缔约国的行为具体导致其生命权遭到侵犯或是对其享有该项权利造成现有的或迫近的威胁。

8.5但是,委员会注意到,提交人的来文所试图防止的,是其即将从新西兰被递解至基里巴斯的情况。因此,摆在委员会面前的问题不是提交人在提交来文之际是否身为过去发生的违反《公民及政治权利国际公约》情事的受害人,而是提交人是否已证实其主张,即他在被递解出境后会立即面临生命权遭受不可弥补伤害的切实风险。委员会认为,就递解出境或引渡情况下获得受害人身份的问题而言,“迫近”这一要件主要与将当事人遣返的决定连在一起,而预计将在接收国发生的任何伤害的迫近性影响着对当事人所面临的切实风险的评估。委员会注意到,在这个问题上,提交人就他被遣返之际塔拉瓦岛上的条件所提出的主张并不涉及未来可能会发生的伤害,而是涉及因缺少饮用水和就业可能性而导致的切实困境和因土地纠纷而造成的严重暴力威胁。

8.6根据提交人向新西兰国内主管部门提供的信息及其在来文中提供的信息,委员会认为,就可否受理而言,提交人已充分证明,由于气候变化及相关的海平面上升对基里巴斯的宜居性和各岛上的安全状况所造成的影响,他面临着因缔约国决定将其遣返基里巴斯而导致他根据《公民及政治权利国际公约》第六条享有的生命权遭受损害的切实风险。据此,委员会认为《任择议定书》第一和第二条并不对受理本来文构成障碍。因此,委员会着手审查来文的实质问题。

审议实质问题

9.1委员会根据《任择议定书》第五条第一款,结合各当事方提交的所有资料审议了本来文。

9.2委员会注意到,提交人主张:缔约国将其遣返基里巴斯,使其生命面临风险,违反了《公民及政治权利国际公约》第六条;缔约国主管部门未妥善评估将其遣返的内在风险。

9.3委员会回顾其关于《公约》缔约国的一般法律义务的性质问题的第31号一般性意见(2004年)第12段,其中提到在有充分理由认为存在遭受诸如《公约》第六和第七条所设想的不可弥补伤害的切实风险情况下,缔约国有义务不以引渡、递解出境、驱逐出境或其他形式将当事人遣送出其国境。委员会还曾指出:风险必须是切身的;不能仅仅是根据接收国的一般状况推断而出的,除非是在最极端的情况下; 提供充分理由证明存在造成无法弥补伤害之切实风险的门槛很高。 根据《公民及政治权利国际公约》第六条承担的不予引渡、递解出境或以其他方式移送出境的义务可能比国际难民法下的不驱回原则范围更广,因为上述义务可能还要求保护不享有难民地位的外国人。但是,缔约国必须允许所有主张其在原籍国面临生命权遭侵犯之切实风险的寻求庇护者进入有望为其提供免遭驱回保护的难民身份确定程序或是其他个体或群体的身份确定程序。 因此,必须将所有相关事实和情节均纳入考虑,其中包括提交人原籍国的一般人权状况。 委员会回顾指出,通常应由缔约国的机关审查案件的事实和证据以确定此种风险是否存在,除非可以证明其评估明显具有任意性或是构成明显错误或司法不公。

9.4委员会回顾指出:若以限制性方式解释生命权,无法得出正确的理解;保护生命权要求缔约国采取积极措施。委员会还回顾其关于生命权的第36号一般性意见(2018年),其中确定生命权还包括人们有尊严地享有生命、免于遭受可能导致其非自然死亡或过早死亡的作为或不作为的权利(第3段)。 委员会进一步回顾指出,缔约国尊重和确保生命权的义务涵盖可以合理预见的可能导致失去生命的威胁和危及生命的情况。即使此类威胁和危及生命的情况并未导致失去生命,缔约国也可能已违反《公民及政治权利国际公约》第六条。此外,委员会回顾指出,环境退化、气候变化和不可持续的发展是今世后代能否享有生命权的一些最紧迫、最严重的威胁。

9.5此外,委员会指出:委员会本身和各区域人权法庭均已确定,环境退化可能对切实享有生命权造成损害;环境的严重退化可能对个人福祉造成不利影响,并导致侵犯生命权。

9.6委员会回顾指出,在本案中,提交人主张他被遣返基里巴斯时面临根据《公民及政治权利国际公约》第六条享有的生命权遭到威胁的切实风险,委员会必须评估缔约国主管部门对上述主张所作的评估是否具有明显的任意性、错误或司法不公。委员会注意到:缔约国全面考虑并采信了提交人的陈述和证据,视其为可信;缔约国分别根据《关于难民地位的公约》和《公民及政治权利国际公约》审查了提交人的保护诉求。委员会注意到,移民与保护法庭以及最高法院均在其裁定中考虑到气候变化或其他自然灾害的影响为保护提供依据的可能性。尽管移民与保护法庭认定提交人完全可信并采信了其所提交的证据,但该法庭认为,提交人所提供的证据并未证明他在返回基里巴斯时面临迫近的或是很有可能发生的遭任意剥夺生命的风险。尤其是,该法庭认定没有证据证明:(a) 提交人过去曾陷入任何土地纠纷,或是面临将来在此类纠纷中人身遭受伤害的切实可能性;(b) 提交人将无法找到土地安顿自己和家人;(c) 提交人将无法种植粮食或获得饮用水;(d) 提交人将面临危及生命的环境状况;(e) 提交人的处境与基里巴斯所有其他居民的处境有着实质性的不同;(f) 基里巴斯政府未能采取计划性举措提供基本的生活必需品从而履行落实提交人生命权的积极义务。该法庭注意到,从基里巴斯在《联合国气候变化框架公约》之下提交的《2007年国家适应行动方案》来看,基里巴斯政府已采取举措解决气候变化的影响问题。

9.7在评估缔约国主管部门是否对提交人生命权遭到威胁的风险进行了充分的、有个体针对性的评估时,委员会首先注意到,提交人主张,塔拉瓦岛上的可居住土地日渐稀少,已引发导致死亡事件的暴力土地纠纷。在这个问题上,委员会认为,一般暴力局势只有在最极端情况下,才足以造成遭受《公民及政治权利国际公约》第六或第七条所指不可弥补伤害的切实风险。上述最极端情况系指,当事人在返回时只要遇到此种暴力即面临遭受伤害的切实风险,或是当事人处在特别脆弱的境况当中。 在评估提交人的情况时,委员会注意到,基里巴斯不存在普遍冲突局面。委员会注意到提交人提到主张土地权利的各方之间偶发的已导致伤亡(伤亡人数未具体说明)的暴力事件,也注意到提交人向新西兰国内主管部门陈述称自己从未陷入此类土地纠纷。委员会还注意到,移民与保护法庭指出,提交人似乎承认他所指称的并不是他本人所特有的遭受伤害风险,而是基里巴斯所有人面临的普遍风险。委员会进一步注意到,提交人未提供信息说明国家所提供的保护是否足以应对遭受土地纠纷中实施暴力行为的非国家行为体伤害的风险。委员会对提交人所提供的证据无异议,但认为提交人未能证明新西兰国内主管部门就其是否面临生命权因基里巴斯的人口过剩问题或私人土地纠纷所导致的暴力行为而遭受威胁的切实、切身且可合理预见的风险所作的评估明显具有任意性或错误之处。

9.8委员会还注意到,提交人向新西兰国内主管部门主张称,他会因在塔拉瓦岛上无法获得饮用水而遭受严重伤害,因为淡水透镜体已因海平面上升所造成的海水污染而枯竭。在这个问题上,委员会注意到,根据气候变化研究人员JohnCorcoran的报告和证词,南塔拉瓦60%的居民从公共事业委员会提供的配给供应中获得淡水。委员会注意到,新西兰国内主管部门认定没有证据证明提交人在基里巴斯将无法获得饮用水。委员会承认水的配给供应会造成困难,但指出提交人未提供足够信息表明:淡水供应无法获得、不足或是不安全,以至于会产生可合理预见的健康风险威胁,从而妨碍他有尊严地享有生命的权利或是造成他非自然死亡或过早死亡。

9.9委员会进一步注意到,提交人向新西兰国内主管部门主张称,其生命权遭到侵犯,因为盐分沉积在地上,导致其农作物被毁,从而剥夺了其维持生活的手段。委员会注意到,新西兰国内主管部门认定,虽然提交人陈述称农作物难以种植,但并非无法种植。委员会承认,在某些地方,缺乏替代自给型生计的办法,可能会加剧人们易受气候变化不利影响的风险。但是,委员会注意到,提交人未提供信息说明基里巴斯的替代性就业渠道和为满足基本人道主义需求而提供资金援助的情况。委员会进一步注意到,移民与保护法庭认为,基里巴斯依然能出产大多数营养作物。向委员会提供的信息不能表明在提交人被遣返时,存在着他将面临贫困、食物匮乏和极端不稳定情况从而危及其生命权(包括其有尊严地享有生命的权利)的切实的、可合理预见的风险。因此,委员会认为,提交人未证明新西兰国内主管部门在这个问题上的评估明显具有任意性、明显错误,或是构成司法不公。

9.10委员会注意到,提交人坚称,由于人口过剩,洪水和海堤破损频发且愈加严重,他的生命权面临着风险。委员会还注意到,提交人坚决主张,缔约国法院在确定提交人在基里巴斯将遭受严重伤害的时间范围方面有误,且未能充分考量气候变化研究人员的专家证词。委员会注意到,提交人在2016年提交的评论中,坚称基里巴斯将在10到15年内变得无法居住。

9.11委员会注意到移民与保护法庭的意见,即气候变化引起的伤害可能通过突发事件和缓发进程发生。有报告显示,突发事件是在数小时或数日内产生直接、明显冲击的不相关联事件,而缓发进程则可能在数月或数年内对生计和资源产生逐渐的、不利的影响。诸如猛烈的暴风雨和洪水等突发事件和诸如海平面上升、盐渍化和土地退化等缓发进程,均能促发人员跨境流动以寻求保护,从而免遭与气候变化有关的伤害的现象。 委员会认为,若国家和国际层面不作出坚定的努力,气候变化在接收国造成的影响可能会使个人面临其根据《公约》第六条或第七条享有的权利遭侵犯的情况,从而触发遣送国的不驱回义务。此外,鉴于整个国家被水淹没的风险是如此极端,这样一个国家的生存条件在上述风险切实发生以前可能就已经不符合有尊严的生命权。

9.12在本案中,委员会同意提交人的主张,即海平面上升很可能会使基里巴斯变得无法居住。但是,委员会注意到,10到15年这一时间范围,即提交人提出的时间范围,可允许基里巴斯在国际社会的协助之下采取干预行动,推行积极措施以保护并在必要情况下异地安置其人口。委员会注意到,缔约国主管部门全面审查了上述问题,认定基里巴斯正在采取适应措施,减少现有的脆弱之处并建设抵御气候变化相关危害的能力。根据所收到的信息,委员会无法得出结论认为,缔约国国内主管部门的评估结论,即基里巴斯所采取的措施将足以保护提交人根据《公约》第六条享有的生命权,在这方面明显具有任意性或明显错误,或是构成司法不公。

9.13有鉴于上述结论,委员会认为,缔约国的法院对提交人的保护需求进行了有个体针对性的评估,且在对提交人2015年被缔约国遣返基里巴斯之际所面临的风险进行评析时虑及了提交人提供的所有内容,其中包括基里巴斯的总体情况、所预见的提交人及各岛上的其他居民将面临的风险、可供基里巴斯当局和国际社会采取干预措施的剩余时间以及已为解决各岛非常严峻的局面作出的努力。委员会认为,虽然提交人不认同缔约国就事实得出的结论,但委员会收到的信息不能证明在提交人的案件中,司法程序的进行明显具有任意性,或是构成明显的错误或司法不公,或是法院以其他方式违反了自己保持独立和公正的义务。

9.14委员会无法认定提交人根据《公约》第六条享有的权利在其2015年被递解至基里巴斯之际遭到侵犯。此结论不影响缔约国继续承担的责任,即在今后的递解出境案件中应虑及基里巴斯当时的情况以及气候变化和海平面上升对基里巴斯所造成影响方面的新数据和最新数据。

10.人权事务委员会依据《任择议定书》第五条第四款行事,认为现有事实无法使委员会得出结论认为,将提交人遣返基里巴斯侵犯了他根据《公约》第六条第一款享有的权利。

附件一

委员会委员邓肯·莱基·穆胡穆扎的个人意见(不同意见)

1.经对本来文的事实进行仔细分析后,我反复思考得出的看法是,提交人提出的事实显示存在侵权情事,来文因而应予受理。摆在委员会面前的事实再次凸显出,处理人权问题有必要采取对人予以敏感关注的方法。因此,我不赞同委员会其他委员达成的立场。缔约国让提交人承担了不合理的举证责任,即证明存在遭《公约》第六条范围内所指任意剥夺生命的切实风险和危险。提交人所阐述的基里巴斯因气候变化而导致的极为严峻的生存条件,构成了第六条第一款之下的生命权遭到威胁的切实、切身且可合理预见的风险。此外,委员会须采取致力于维护人类生命神圣性的方法来处理至关重要且在很大程度上不可逆转的气候变化问题。

2.提交人提出证据证明,基里巴斯海平面的上升已导致可居住空间匮乏,从而引发危及生命的暴力土地纠纷,还导致严重的环境退化,造成水源污染和粮食作物被毁,而提交人一家在很大程度上以依赖自给型农业和渔业。缔约国和委员会其他委员均未就其证据提出异议。自被遣返基里巴斯后,提交人及其家人一直无法种植农作物。此外,塔拉瓦岛的土地(提交人及其家人住宅所在地)据称易遭重大洪灾,大潮退后地上水深及膝。再者,除有报道称儿童因饮用水质量差而罹患腹泻并死亡外,提交人及其家人在返回基里巴斯后也立即遭受了严重的健康问题。提交人的一个孩子得了一种严重的血液中毒病,导致全身长疖子。

3.遭驱逐或以其他方式被遣返者所面临的风险必须是切身的――不是从一般局势中推导出的,除非是在极端情况下。但是,门槛不应太高,也不应不合理。虽说委员会的判例强调提供充分理由证明存在遭受不可弥补伤害之切实风险的门槛很高,但将所有的相关事实和情节纳入考量一直是至关重要的,其中包括将提交人原籍国的一般人权状况纳入考量。 高门槛带来的一个必然结果是,委员会一直很注意用将所有相关事实和情节纳入考量的必要性来平衡可能无法达到的标准,而除其他内容外,所有相关事实和情节还包括提交人原籍国的严峻局势。

4.生命权内含人们有尊严地享有生命的权利和免于遭受旨在或预计可能导致其非自然死亡或过早死亡的作为或不作为的权利,这是委员会的立场。 环境退化和气候变化对今世后代能否享有生命权构成极端严重的威胁,这也是委员会的立场。认识到上述现实,已赋予各国保护环境并使环境免遭危害、污染和气候变化影响的义务。

5.我认为,提交人因基里巴斯的状况而面临着生命权遭威胁的切实、切身且可合理预见的风险。因环境状况而在获得淡水方面面临相当大的困难,这应足以达到风险阈值,并不需要达到完全没有淡水的地步。有证据证明种植农作物方面存在重大困难。此外,即使未因环境状况而频发死亡(移民与保护法庭之说),并不意味着未达到风险阈值。 事实上,非要等到死亡频发且数量众多才认为达到了风险阈值,这在直觉上是与保护生命权背道而驰的。生命威胁即使并未导致丧失生命,亦可构成侵犯生命权的情况,这是委员会所奉行的标准。 提交人的孩子已因环境状况而遭受重大健康危害,这已经足矣。提交人及其家人在种植农作物、以他们在很大程度上所依赖的自给型农业为生方面已经面临重大困难,这就够了。考虑到提交人的处境及其家人的处境,再结合有关提交人原籍国情况的所有事实和情节,所揭示出的生活并不具有《公约》所致力于保护的尊严。

6.最后,基里巴斯正在采取适应措施,以减少现有的脆弱性并解决气候变化的恶果,这一点值得称赞。但尽管如此,提交人的生活状况显然仍与《公约》所规定的尊严标准不符。该国固然有很多其他人的现实情况也是如此,但这于生活在此种状况中的人们的尊严无补。新西兰所采取的行动更像是强迫一个快要溺水者回到一艘正在下沉的船上,给出的“合理理由”是,船上毕竟还有其他乘客。即使基里巴斯在采取必要行动解决环境状况,但只要环境状况依然严峻,人们的生命和尊严就依然面临风险。

附件二

委员会委员瓦西尔卡·桑钦的个人意见(不同意见)

1.很遗憾,我不能赞同大多数委员的结论,即委员会无法得出结论认为,缔约国关于基里巴斯所采取的措施将足以保护提交人根据《公约》第六条享有的生命权的评估意见明显具有任意性或明显错误,或是构成司法不公(见委员会《意见》第9.12至第9.13段)。鉴于我认为缔约国未能提出证据证明已对提交人及依靠其抚养的子女在基里巴斯能否获得安全的饮用水问题进行妥善的评估,我尤其不能赞同上述结论。

2.除其他内容外,提交人坚决主张,新西兰将他和他的家人遣返基里巴斯之举,违反了《公约》第六条第一款,因为他们无法获得安全的饮用水,从而对其生命造成了迫近的威胁。证据见委员会《意见》第2.4、第2.6和第5段。缔约国未对上述证据提出异议。

3.另一方面,缔约国却得出结论认为,没有证据支持提交人关于他无法获得饮用水或者说他没有获得饮用水的渠道的主张(《意见》第2.8段)。我的关切源自以下事实:“饮用水”这一概念不应等同于“安全的饮用水”。水可以被标明为饮用水,但其中却含有危害健康,尤其是危害儿童健康的微生物(提交人的三个依靠其抚养的子女均出生于新西兰,因而从未接触过基里巴斯的水源条件。)

4.委员会在其《意见》中(第9.6段)复述了缔约国的观点,即尽管移民与保护法庭认定提交人完全可信并采信了其所提交的证据,但该法庭认为提交人所提供的证据并未证明他在返回基里巴斯后将立即面临遭任意剥夺生命的迫近风险,或立即面临很可能遭任意剥夺生命的风险。尤其是,该法庭认定没有证据证明他将无法种植粮食或获得饮用水,也没有证据证明基里巴斯政府未能采取计划性举措提供基本的生活必需品从而履行本国落实提交人生命权的积极义务。上述结论的依据是:从《2007年国家适应行动方案》来看,基里巴斯政府已采取举措解决气候变化的影响问题。委员会在其《意见》(第9.8段)当中承认水的配给供应可能会造成困难,但却得出结论认为,提交人未能提供充分信息表明淡水供应无法获得、不足或不安全,以至于造成可合理预见的健康风险威胁,将有损提交人有尊严地享有生命的权利,或将造成他的非自然死亡或过早死亡。

5.但是,专家在其报告中,包括享有安全饮用水和卫生设施的人权问题特别报告员在其关于2012年7月访问基里巴斯之行的报告(A/HRC/24/44/Add.1)中,却提醒称,《2003-2007年国家发展战略》和《基里巴斯2008-2011年发展规划》含有与水直接相关的政策和目标,但《2008年国家水资源政策》和《2010年国家卫生设施政策》中为头三年确立的优先要务却还有待落实。因此,我认为,应由缔约国而非提交人证明提交人及其家人在基里巴斯确实能享有获得安全饮用水(甚或是饮用水)的渠道,以便履行本国保护生命免遭已知自然灾害所引发的风险影响的积极责任。

6.鉴于上述所有情况,我不认为提交人关于无法获得安全饮用水的主张未能得到证实,因为我发现,缔约国对提交人及其家人处境的评估明显具有任意性或明显错误。正因如此,在本案的情况中,我不赞同委员会的结论,即摆在委员会面前的事实无法使委员会得出结论认为将提交人遣送至基里巴斯侵犯了他根据《公约》第六条第一款享有的权利。