Комитет по правам человека

Соображения, принятые Комитетом в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола относительно сообщения № 2668/2015 * ** ***

Сообщение представлено :	Тииной Санила-Айкио (представлена адвокатом Мартином Шейнином)
Предполагаемая жертва:	автор
Государство-участник:	Финляндия
Дата сообщения:	2 октября 2015 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение, принятое согласно правилу 97 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 4 ноября 2015 года (в виде документа не издавалось), и решение о приемлемости, принятое 28 марта 2017 года (CCPR/C/119/D/2668/2015)
Дата принятия Cоображений:	1 ноября 2018 года
Тема сообщения:	право голоса на выборах в Саамский парламент
Процедурные вопросы :	статус жертвы; исчерпание средств правовой защиты; недостаточная обоснованность
Вопросы существа:	право на самоопределение; недискриминация; политические права; права меньшинств
Статьи Пакта :	1, 25, 26 и 27
Статьи Факультативного протокола:	статьи 1 и 2

1.1Автором сообщения является гражданка Финляндии Тиина Санила-Айкио 25 марта 1983 года рождения. Она представляет сообщение от своего имени, от имени саамского народа Финляндии и в качестве председателя Саамского парламента Финляндии с санкции его совета. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 23 марта 2012 года. Автор представлена адвокатом.

1.2Автор утверждает, что в решении от 2011 года Верховный административный суд государства-участника отступил от согласованного толкования статьи 3 Закона о Саамском парламенте, которая определяет, кто имеет право на включение в избирательный список для выборов в Саамский парламент, и 30 сентября 2015 года Суд постановил удовлетворить ходатайства 93 человек, которых Саамский парламент счел неправомочными для голосования; а потом эти люди были допущены к голосованию. Она утверждает, что эта акция ослабила голос саамского народа в Саамском парламенте и эффективность такого парламента в плане представления саамского народа в важных решениях, принимаемых государством-участником, которые могут затрагивать их земли, культуру и интересы. Как она утверждает, это незаконное ущемление государством-участником права саамского народа определять, кто вправе участвовать в выборах в их парламент, нарушает статью 1 Пакта и размывает политические права автора и голосование саамского народа в нарушение их прав на политическое участие по статье 25 Пакта. Автор также утверждает, что решения о том, кто был или не был внесен в избирательный список, носили произвольный характер в нарушение статьи 26 Пакта. Наконец, она полагает, что, поскольку Саамский парламент играет существенную роль в защите права саамского народа на пользование своей культурой и языком и определен государством-участником в качестве канала для обеспечения свободного, предварительного и осознанного согласия саамского народа по вопросам, которые могут затрагивать их интересы, такое размывание нарушает статью 27 Пакта.

1.32 ноября 2015 года, согласно правилу 92 своих правил процедуры, Комитет, действуя через своего Специального докладчика по новым сообщениям и временным мерам, постановил не удовлетворять просьбу автора о направлении экстренной просьбы к государству-участнику не назначать членов нового Саамского парламента до тех пор, пока Комитет не окажется в состоянии высказаться по существу сообщения.

1.428 марта 2017 года Комитет, в соответствии с правилом 93 своих правил процедуры, постановил, что сообщение является приемлемым в той мере, в какой оно, как представляется, поднимает проблемы в отношении статей 25, 26 и 27 Пакта. Он также считает, что автор, как представитель саамского коренного народа и член Саамского парламента, избранным председателем которого она является, могла бы быть затронута как индивид постановлениями Суда, указанными в решении о приемлемости. Комитет счел, что претензия автора относительно нарушений статьи 1 Пакта является неприемлемой по статье 1 Факультативного протокола, но Комитет мог бы интерпретировать статью 1, когда уместно, при определении на тот счет, были ли нарушены права, защищаемые в частях II и III Пакта. Комитет попросил стороны предоставить дальнейшие разъяснения по существу сообщения. В отношении дальнейшей информации относительно фактов, претензии автора и замечания сторон относительно приемлемости и решение Комитета относительно приемлемости, соотносятся с делом Санила-Айкио против Финляндии (CCPR/C/119/D/2668/2015).

Замечания государства-участника относительно существа сообщения

2.1Государство-участник представило замечания по существу 4 мая 2016 года. Оно повторяет свои предыдущие представления о том, что Закон о Саамском парламенте приводит определение саама. В 2012 году Министерство юстиции учредило рабочую группу для подготовки предложения о пересмотре Закона. Как гласит меморандум рабочей группы, общая цель пересмотра состояла в улучшении оперативных предпосылок саамской культурной автономии и Саамского парламента. На основе предложения Рабочей группы в сентябре 2014 года национальному парламенту был представлен законопроект, который содержал среди прочего положения о пересмотре определения. Предлагаемое определение было поддержано Саамским парламентом. В ходе обсуждения законопроекта на уровне парламентского комитета стало ясно, что парламент Финляндии не одобрит предлагаемое определение. Поскольку вопрос об определении является самой важной частью законопроекта, 12 марта 2015 года правительство решило отозвать этот законопроект. Министерство юстиции намерено внести в парламент Финляндии новый законопроект.

2.2Государство-участник указывает, что в 2009 году в своих заключительных замечаниях по семнадцатому-девятнадцатому периодическим докладам государства-участника Комитет по ликвидации расовой дискриминации подтвердил, что подход государства-участника к определению того, кто может считаться саамом по Закону о Саамском парламенте, и толкование Закона Верховным административным судом носили чересчур ограничительный характер. В 2012 году в своих заключительных замечаниях по двадцатому – двадцать второму периодическим докладам Финляндии тот же Комитет отметил, что, хотя в своем решении от 2011 года, определяющем, кто является саамом, правомочным голосовать за членов Саамского парламента, Верховный административный суд полагался на предыдущие заключительные замечания Комитета, такое решение делает недостаточный акцент на правах саамского народа, признанных в Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, на самоопределении (статья 3), и в особенности на их праве определять свою собственную идентичность или принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями (статья 33), а также на их праве не подвергаться принудительной ассимиляции или уничтожению своей культуры (статья 8). Соответственно, Комитет рекомендовал государству-участнику при определении того, кто правомочен избирать членов Саамского парламента, делать должный акцент на правах саамского народа реализовывать самоопределение в отношении своего статуса в пределах Финляндии, определять свою собственную принадлежность и не подвергаться принудительной ассимиляции.

2.3Что касается определения саама, то в качестве ключевого критерия для определения группы лиц или индивидов в качестве представителей коренных народов, как предусмотрено среди прочего пунктом 2 статьи 1 Конвенции (№ 169) 1989 года о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни Международной организации труда (МОТ), правительство уважает самоидентификацию. Правительство также уважает право Саамского парламента определять свой членский состав в соответствии с саамскими обычаями и традициями. И соответственно, принимаются меры по защите самобытности саамского народа и прав его представителей использовать и развивать свою культуру и язык в сообществе с другими представителями коренной общины. Эти меры уважают пункт 1 статьи 2 и статью 26 Пакта.

2.4Государство-участник напоминает замечание общего порядка № 25 (1996) об участии в ведении государственных дел и праве голоса (пункт 2), в котором Комитет по правам человека заявляет, что права по статье 25 Пакта связаны с правом народов на самоопределение, но в то же время и отличаются от него. В силу прав, охватываемых пунктом 1 статьи 1 Пакта, народы могут свободно определять свой политический статус и пользоваться правом выбирать форму своей конституции и правления. Статья 25 касается права отдельных лиц принимать участие в процессах, относящихся к ведению государственных дел. И такие права, как индивидуальные права, могут давать основания для претензий по Факультативному протоколу.

2.5Поскольку статья 25 касается права отдельных лиц на участие в процессах, имеющие отношение к ведению государственных дел, государство-участник подчеркивает, что право голоса на выборах Саамского парламента установлено законом. В этом отношении правительство принимает меры с целью обеспечить, чтобы осуществлять это право могли все лица, имеющие право голоса.

2.6В принципе голосование на выборах проводится на основе заверенного избирательного списка. Между тем Закон о Саамском парламенте предусматривает процедуру, по которой то или иное лицо может путем ходатайства об исправлении просить о его включении в избирательный список, если оно считает, что было исключено из него незаконно. В конечном счете дело может быть передано в порядке апелляции в Верховный административный суд. И поэтому, как устанавливает статья 26 d Закона, то или иное лицо может произвести голосование, если до подсчета голосов оно предъявляет Избирательной комиссии или в день выборов – участковой избирательной комиссии постановление Суда с подтверждением его права голоса. Это лицо также обязано передать Избирательной комиссии или участковой избирательной комиссии судебное постановление или его заверенную копию для внесения соответствующей записи в избирательный список.

2.7Государство-участник повторяет свои аргументы относительно приемлемости. Оно заключает, что в настоящем деле не произошло никаких нарушений Пакта.

Комментарии автора относительно замечаний государства-участника по существу

3.128 ноября 2016 года автор представила комментарии по замечаниям государства-участника. Автор повторяет, что решения Верховного административного суда от 30 сентября 2015 года нарушили права автора и других ее соплеменников из числа коренного саамского народа по статье 26, рассматриваемой как сама по себе, так и в сочетании со статьей 1 Пакта. Как показывает пристальный анализ 182 судебных постановлений от 30 сентября 2015 года, по которым в избирательный список было добавлено 93 человека, а остальные ходатайства были отклонены, Суд проигнорировал эксплицитные статутные критерии, изложенные в статье 3 Закона о Саамском парламенте, и применил свою собственную неопределенную конструкцию «общего соображения», что привело к беззаконию, непредсказуемости, произволу, а в конечном счете и дискриминации, поскольку идентичные случаи трактовались по-разному, а разные – одинаково. Эти постановления не только неблагоприятно сказались на лицах, чьи ходатайства были отклонены в результате того, что они трактовались иначе, нежели те, которые было удовлетворены. Таким произволом были затронуты и автор, и все саамы, ибо это ущемляет способность Саамского парламента представлять коренной саамский народ и его отдельных представителей и нарушает статью 26 в сочетании со статьей 1 Пакта.

3.2Как показывают основные принципы, воплощенные в Законе о Саамском парламенте, эффективное функционирование и способность парламента адекватно представлять взгляды саамского народа имеет существенное значение для осуществления государством-участником статей 25 и 27 Пакта. Для саамов как индивидуально, так и коллективно парламент является важным инструментом для использования и осуществления своих прав по статьям 25 и 27 Пакта. Статья 9 закона в особенности вменяет всем ведомствам в обязанность вести переговоры с Саамским парламентом по пространному перечню дел, касающихся саамов в качестве коренного народа и событий в пределах исконной территории обитания саамов. И поэтому недавние постановления Суда нарушают эти положения. За счет нарушений статей 25, 26 и 27 государство-участник также нарушает право коренного саамского народа на пользование своим правом на самоопределение, как оно защищено по статье 1 Пакта.

3.3В своем нынешнем составе Саамский парламент продолжает отстаивать права и интересы коренного саамского народа, но зачастую это затягивается или ущемляется по причине затрат времени и усилий на разрешение внутренних разногласий, которые нередко касаются вопроса о том, как парламенту относиться к финляндскому государству и к его непрестанным посягательствам на саамские земли и к их издержкам для жизнеобеспечения. А в результате Саамский парламент не в состоянии удержать правительство и парламент Финляндии от введения нового закона о правительственном лесохозяйственном агентстве, что игнорирует озабоченности саамского народа и отрицает их будущее участие.

3.4Аналогичное текущее событие связано с подготовкой нового проекта договора между Финляндией и Норвегией относительно общей границы вдоль реки Тено. Саамы были в значительной мере отстранены от эффективного участия в переговорах между двумя правительствами, несмотря на то, что эта река с незапамятных времен используется саамами для промысла лосося. Этот вид деятельности всегда был основным источником жизнеобеспечения для местного саамского населения и является частью их жизненного уклада и культуры. Он определяет их социальную организацию, еженедельный и ежегодный циклы работы, трансграничное сотрудничество, ремесла и искусства и фольклор. Цель проекта была публично представлена как попытка сохранить устойчивость лососевого стада, тогда как на деле это представляло бы собой крупномасштабную экспроприацию незапамятных промысловых прав коренного саамского народа. Он необратимо отстранит значительные контингенты саамов, которым в настоящее время позволено практиковать традиционные формы рыболовства, и в то же время непропорционально позволит отдыхающим практиковать этот вид деятельности. Вот еще один практический пример последствий постановлений Суда от 30 сентября 2015 года не только для жизни автора и ее коллег – членов избранного Саамского парламента, но и для жизни всех саамов Финляндии.

3.5Консультации Верховного административного суда с советом Саамского парламента до вынесения своих постановлений от 30 сентября 2015 года были чистой формальностью. В сентябре 2015 года Саамский парламент столкнулся с такой ситуацией, когда от лиц, добивающихся внесения в избирательные список, поступило одновременно почти 200 апелляций. Суд дал ему для ответа лишь от трех до пяти рабочих дней. Совет сделал все возможное, чтобы дать индивидуализированную оценку, установив, соблюдены ли условия, предписанные в статье 3 Закона о парламенте. Однако взгляды и доводы Саамского парламента не сказались на выводах Суда, которые были основаны не на надлежащей фактологической оценке и на юридическом толковании Закона о Саамском парламенте, а в большинстве случаев на феномене, который Суд охарактеризовал как «общее соображение» и «благоприятное для прав человека толкование закона», без опоры на фактические обстоятельства или надлежащую правовую оценку и без ссылок на Пакт, права коренных народов или любое другое конкретное индивидуальное право человека.

3.6Настоящее дело коренится в расширительном применении, особенно со стороны Верховного административного суда, статьи 3 Закона о Саамском парламенте. В отношении выборов 2011 года в Саамский парламент Суд отошел от формулировки Закона и включил в избирательный список лиц, которые не отвечали никаким из объективных критериев статьи 3 вдобавок к субъективному критерию индивидуальной самоидентификации. Эти постановления обернулись рекомендацией Комитета по ликвидации расовой дискриминации в 2012 году с призывом к Финляндии делать в решениях относительно включения в избирательный список больший упор на самоопределение саамов. Эти постановления также обернулись процессом переговоров между правительством и Саамским парламентом. В 2013 году было достигнуто решение, которое удовлетворяло саамов, и в сентябре 2014 года в национальный парламент был внесен соответствующий законопроект. Законопроект не снискал себе достаточной поддержки в значительной мере под нажимом несаамского большинства населения самой северной части Финляндии. А это позволило Суду и далее практиковать расширительное применение статьи 3, выходя за рамки ее формулировок.

3.7Автор не возражает, что Суд в принципе правомочен рассматривать применение статьи 3 Закона соответствующими органами Саамского парламента. Однако, чтобы быть совместимым с Пактом, стандарт внешней судебной проверки таких решений не должен быть сопряжен с произволом или дискриминацией. Между тем ни в каком из 93 случаев Суд не заключил, что решения соответствующих органов парламента не признавать соответствующих лиц в качестве правомочных избирателей было равносильно произволу или дискриминации.

3.8Автор добавляет, что постановление Суда от 13 января 2016 года представляет собой новое нарушение прав автора и ее соплеменников из числа коренного саамского народа по статьям 25 и 27 порознь и в сочетании со статьей 1 Пакта. Постановление ослабило способность Саамского парламента отстаивать права и интересы коренного саамского народа, включая права автора и саамов как индивидов пользоваться своей культурой в сообществе с другими членами группы. В результате постановления Саамскому парламенту пришлось оплатить судебные издержки 27 человек, которые оспорили решение о проведении новых выборов, в размере 11 645 евро. А это обернулось значительным финансовым бременем для и без того уже очень ограниченного бюджета парламента.

Дальнейшие объяснения государства-участника

4.1Вербальными нотами от 27 июля 2017 года, 29 ноября 2017 года и 12 июля 2018 года государство-участник ответило на просьбу Комитета в отношении дальнейших разъяснений. Оно повторяет, что автор не смогла обосновать, каким образом она была прямо затронута постановлениями Верховного административного суда. Лицо, имеющее право голоса, должно быть вправе голосовать за любого кандидата, и государство-участник будет всегда уважать результаты подлинных, демократических выборов Саамского парламента. Государство-участник также не будет занимать никакой позиции по любым возможным внутренним разногласиям в рамках Саамского парламента.

4.2В настоящее время рассмотрения в договорных органах ожидают три разных сообщения по одной и той же проблематике: два – в Комитете по правам человека и одно – в Комитете по ликвидации расовой дискриминации. Еще одно сообщение, представленное в Комитет по правам человека, было подано от имени 25 человек, 2 из которых являются членами Саамского парламента. Сообщение, представленное Комитету по ликвидации расовой дискриминации, было подано от имени членов саамского совета и 23 человек, 2 из которых являются членами Саамского парламента.

4.3Статья 14 Закона о Саамском парламенте предусматривает назначение Саамским парламентом избирательной комиссии. Как устанавливает статья 26 (с поправками 2002 года), лица, которые полагают, что их незаконно исключили из избирательного списка, могут просить Избирательную комиссии экстренно исправить это. Это решение может быть обжаловано в совете Саамского парламента. Согласно статье 26 b (с поправками 2002 года) решения совета могут быть обжалованы в Верховном административном суде в течение 14 дней с даты получения соответствующим лицом уведомления о решении. Суд надзирает над законностью и единообразием принимаемых решений.

4.4Как указывается в недавнем докладе канцелярии премьер-министра, в решениях Верховного административного суда от 2011 и 2015 годов применяются рекомендации, вынесенные Комитетом по ликвидации расовой дискриминации в своих заключительных замечаниях в отношении девятого, десятого и семнадцатого–девятнадцатого периодических докладов Финляндии, с тем чтобы лучше принимать в расчет самоидентификацию индивида в рамках определения саамов.

4.5Статья 9 Закона о Саамском парламенте, в которой говорится об обязанности публичных ведомств вести переговоры с Саамским парламентом, гласит:

1)Ведомства ведут переговоры с Саамским парламентом по всем кардинальным и важным мерам, которые могут напрямую и конкретно затронуть статус саамов как коренного народа и которые касаются следующих вопросов на исконной территории обитания саамов:

1)планирование на уровне общин;

2)управление, использование, аренда и передача прав в отношении государственных земель, заповедных зон и районов дикой природы;

3)заявки на лицензии на право разработки запасов минеральных ресурсов или оформление патентов на ведение горнорудных работ;

4)законодательные или административные изменения в перечне занятий, имеющих отношение к саамской культуре;

5)развитие преподавания и использования саамского языка в школах, а также социальные и медико-санитарные услуги; и

6)любые другие вопросы, затрагивающие язык, культуру и статус саамов как коренного народа.

2)С целью выполнения своей обязанности по ведению переговоров профильное ведомство предоставляет Саамскому парламенту возможность высказаться и обсудить вопросы. Неиспользование этой возможности никоим образом не мешает ведомству заниматься этим вопросом.

4.68 ноября 2017 Министерство юстиции назначило комитет для составления ряда поправок к Закону о Саамском парламенте. Мандат его работы проистекает из основных прав и других обязанностей, возлагаемых Конституцией Финляндии, международными правозащитными договорами, связывающими Финляндию, и Декларацией Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Комитет также принимал в расчет парафированную Саамскую конвенцию Северных стран и Конвенцию МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни. Предлагаемые поправки включают модификации права голоса на выборах в Саамский парламент. Соответствующее положение в модифицированном виде, как и действующие в настоящее время критерии, будет требовать и субъективного согласия, и соблюдения определенных объективных критериев: чтобы лицо либо по крайней мере один из его родителей или прародителей изучили саамский язык в качестве своего первого языка или чтобы по крайней мере один из родителей был включен избирательный список. Предлагаемый текст в значительной степени аналогичен соответствующему положению парафированной Саамской конвенции Северных стран. Еще одно предлагаемое изменение предусматривает обязанность государственных ведомств сотрудничать и вести переговоры с Саамским парламентом по определенным делам, которые могут затронуть статус саамов; однако это не предполагало бы, что Саамский парламент имеет право вето на решения других органов.

4.7Предлагаются также модификации процедур внесения в избирательный список. Они включают предложение о продлении предельных сроков для заявок на включение в избирательный список, предоставление достаточного времени для рассмотрения Избирательной комиссией ходатайств и возможных просьб о пересмотре. Для рассмотрения решений Избирательной комиссии в случае апелляции будет создан независимый и автономный комитет по пересмотру в составе председателя, имеющего юридическую подготовку, и троих членов. Решения комитета по пересмотру могут быть обжалованы в Верховном административном суде. Цель состоит в том, чтобы поправки к Закону о Саамском парламенте вступили в силу достаточно заблаговременно до следующих выборов Саамского парламента, которые должны состояться в 2019 году. Саамский парламент пока еще не рассматривал нынешний проект, а без его согласия правительство не будет предпринимать каких-то действий.

Дальнейшие разъяснения автора

5.1Письмами от 23 февраля 2017 года, 28 июля 2017 года, 13 апреля 2018 года и 3 августа 2018 года автор откликнулась на просьбу Комитета в отношении дальнейших разъяснений.

5.2Вначале автор подчеркивает, что она представила сообщение от своего имени и от имени представителей саамского народа Финляндии с санкции совета Саамского парламента. Такая санкция соответствует критериям, установленным юриспруденцией Комитета по делу Племя озера Любикон против Канады. И поэтому она просит Комитет принять в расчет индивидуальные и коллективные аспекты дела, а также ее право представлять всех членов своей группы.

5.3Любые сообщения, представляемые другим лицом в отношении того же самого поведения государства-участника, не затрагивают право автора представлять сообщение или его право представлять других членов своей группы.

5.4Ввиду решения Комитета о приемлемости автор модифицирует свою просьбу об эффективном средстве правовой защиты и просит, чтобы такие средства включали: а) публичное извинение за нарушения прав автора и коренного саамского народа на недискриминацию, на политическое участие и пользование своей собственной культурой с интерпретацией в свете их права на самоопределение; b) немедленное прекращение текущих законодательных, договорных или административных процедур, которые значительно затронули бы права и интересы коренного саамского народа там, где не было получено свободное, предварительное и осознанное согласие саамов; с) немедленное инициирование поправки к статье 3 Закона о Саамском парламенте с целью определить критерии правомочности голосования на выборах Саамского парламента таким образом, чтобы обеспечить уважение права саамского народа на осуществление самоопределения и ограничить внешний судебный пересмотр государственными судами решений, принятых органами парламента, ситуациями, когда то или иное решение носит произвольный или дискриминационный характер; d) компенсацию Саамскому парламенту судебных издержек, выплаченных им в результате постановления от 13 января 2016 года; е) компенсацию Саамскому парламенту его собственных судебных расходов, сопряженных с тяжбами в связи с выборами 2015 года.

5.5Автор утверждает, что государство-участник не ссылается на два последних заключительных замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации, в которых этот Комитет счел, что в постановлениях Верховного административного суда делается недостаточный акцент на самоопределение саамского народа.

5.6Что касается процесса составления поправок к Закону о Саамском парламенте, то нынешнее предложение удовлетворяет саамов. Этот процесс частично уладил бы претензии авторов на нарушения Пакта, но не устранил бы текущие последствия этих нарушений. В сущности, представляя информацию о предлагаемых изменениях к Закону, государство-участник имплицитно признает, что толкование Верховным административным судом нынешней статьи 3 нарушает Пакт. Вдобавок половина членов редакционного комитета не являются саамами и принадлежат к политическим партиям, за которых голосуют преимущественно финны, не принадлежащие к числу саамов, тогда как обсуждаемый вопрос должен решаться только саамами. Кроме того, в нынешний проект включено переходное положение, что задерживает вступление в силу поправок по крайней мере до 2020 года. Таким образом, нынешний проект не обеспечивает свободного, предварительного и осознанного согласия саамского народа, что являет собой требование, отраженное в Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов и упоминаемое в юриспруденции Комитета по правам человека. И поэтому перед саамским народом встает дилемма: статья 3 Закона будет скорректирована, только если они согласятся с нынешним предложением, но это предложение не выдерживает международные стандарты в отношении свободного, предварительного и осознанного согласия. Кроме того, попытки реформировать этот Закон в прошлом оборачивались неудачей, и нет никакой гарантии того, что такое предложение будет принято на этот раз.

5.7В ответ на вопрос Комитета относительно судебной оценки в 93 решениях и толкования Судом определения саамов, содержащегося в Законе о Саамском парламенте, автор ссылается на некоторые решения Верховного административного суда. В первом примере Саамский парламент отклонил просьбу заявителя, ибо она не отвечала объективным критериям, содержащимся в статье 3 Закона. Суд согласился, что апеллянт не отвечала этим критериям, но потом счел, что она продемонстрировала твердую приверженность саамскому языку и культуре. Он заключил, что в плане общего соображения апеллянта следует расценивать как саама. Автор также приводит примеры двоих сиблингов с одной и той же семейной историей. Апелляция одного была принята по мотиву судебного «общего соображения», а апелляция другого из сиблингов была отклонена. А ведь единственное разница между этими двумя апелляциями заключается в описании заявителями своей самоидентификации в качестве саамов. Таким образом, оценка Суда полагается на самоидентификацию каждого индивида в качестве саама, что ущемляет право саамского народа на самоопределение и его чаяние на применение закона предсказуемым и слаженным образом. Автор хотела бы подчеркнуть, что два из этих постановлений были опубликованы в ФИНЛЕКС (базе данных финских правовых документов Министерства юстиции), а это предполагает, что они считаются авторитетными правовыми прецедентами. Автор также ссылается на доклад по итогам исследовательского проекта, заказанного правительством Финляндии, в котором авторы полагают, что постановления Суда приводят к разным исходам по идентичным искам и что в задачу Верховного административного суда не может входить определение того, кто же является саамом в Финляндии, ибо его основная задача состоит в контроле за законностью решений.

5.8Что касается вопроса Комитета о том, какое воздействие оказали решения Верховного административного суда на функционирование Саамского парламента, то автор повторяет свои предыдущие аргументы. Оценка последствий включения новых избирателей носит умозрительный характер по причине тайны баллотировки, но, по скромным подсчетам, за счет модификации избирательного списка было избрано по крайней мере два члена Саамского парламента. Нынешний состав Саамского парламента также больше разделен, и в результате одни члены отводят приоритет саамскому самоопределению и правам коренного народа, а другие члены ищут компромиссов с финским государством и основной массой финского населения. Эта тенденция также подрывает растущее лидерство, демонстрируемое молодыми саамскими женщинами, такими как автор.

5.9Что касается вопроса Комитета относительно лесохозяйственной и другой коммерческой деятельности, то обязанность в плане консультаций с Саамским парламентом, установленная в статье 9 Закона о Саамском парламенте, уступает нынешнему международному стандарту, отраженному в Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов и юриспруденции Комитета. Адекватные гарантии были исключены из нового закона о правительственном лесохозяйственном агентстве. Постановления Верховного административного суда способствуют атмосфере пренебрежения Саамским парламентом, а обязанность в плане консультаций все больше игнорируется правительственными ведомствами. Еще одной иллюстрацией этой тенденции является объявление Министерством транспорта в марте 2018 года, после того как саамов «выслушали», но не провели с ними истинных консультаций, своих планов по строительству железной дороги к Северному Ледовитому океану, которая пересечет саамские оленеводческие угодья и разрушит их жизненный уклад.

5.10Что касается вопроса Комитета о переговорах с Норвегией в отношении промысла лосося на реке Тено, то между двумя странами был подписан новый двусторонний договор, но Саамский парламент был отстранен от участия в переговорах. Решающий этап переговоров совпал со временем, когда Саамский парламент был ослаблен постановлениями Суда. Неопределенность, последовавшая за выборами, прямо сказалась на способности Саамского парламента производить успешное вмешательство. Новый договор неблагоприятно скажется на рыболовецкой деятельности и на культуре саамского народа Финляндии. И Комитет парламента Финляндии по конституционному праву, и правительственное бюро по надзору над внутренней законностью заключили, что с Саамским парламентом не проконсультировались надлежащим образом. Парламент Финляндии одобрил договор большинством 111 голосов из 200 членов, ни один из которых не является саамом. Такое отсутствие полноценных консультаций представляет собой отдельное нарушение прав автора и ее коллег в Саамском парламенте по статьям 25 и 27 Пакта c учетом статьи 1.

5.11Что касается вопроса Комитета о воздействии решений Суда на культурные и языковые права автора, то автор напоминает свои первоначальные претензии. Далее она отмечает, что она является оленеводом и рыболовом; деятельность на базе природы, которой она занимается, по-прежнему являет собой часть ее саамской самобытности и культуры в индивидуальном ракурсе. Она считает важной частью своей идентичности передачу последующим поколениям знаний о саамских методах оленеводства и рыболовства.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение по существу

6.1Комитет рассмотрел сообщение в свете всей информации, предоставленной ему сторонами, в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола.

6.2Комитет отмечает утверждения автора о том, что решение Верховного административного суда нарушило статьи 25 и 27 Пакта, не позволив автору принять участие в подлинных периодических выборах, и негативно сказалось на использовании автором и саамским народом своего языка и на пользование своей культурой в сообществе с другими членами. По словам автора, эти решения породили ситуацию беззакония и произвола и еще больший раскол в рамках Саамского парламента, который стал менее действенным в поощрении и защите прав саамского народа. Комитет также отмечает, что, по словам государства-участника, по закону и в полном соответствии со статьей 25 Пакта предусмотрен и уважает право каждого избирателя свободно голосовать за любого кандидата надзор со стороны Суда.

6.3Комитет отмечает представление государства-участника о том, что оно в полной мере уважает самоидентификацию в качестве критерия для определения того или иного лица как представителя коренного народа в соответствии с рекомендациями Комитета по ликвидации расовой дискриминации. Он также отмечает утверждение автора о том, что государство-участник не признает озабоченность этого же Комитета в связи с тем, что определение, принятое Верховным административным судом, делает недостаточный акцент на правах саамского народа определять свою собственную идентичность или принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями и на его праве не подвергаться принудительной ассимиляции или уничтожению своей культуры, как признано соответственно по статьям 33 и 8 Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов.

6.4Комитет отмечает, что в настоящее время идет процесс внесения поправок в Закон о Саамском парламенте, включая критерии для определения права голоса. Он далее отмечает неопровергнутое утверждение автора о том, что поправки не могут вступить в силу до 2020 года и лишь частично устранят пережитые нарушения, поскольку не положат конец последствиям предполагаемых нарушений. Как считает автор, уже сам тот факт, что государство-участник стремится скорректировать Закон, является имплицитным признанием нарушения Пакта.

6.5Комитет напоминает, что, в соответствии с его замечанием общего порядка № 25 (1996) об участии в ведении государственных дел и праве голоса, любые условия, применимые к осуществлению прав принимать участие в ведении государственных дел напрямую или через свободно избранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, должны основываться на объективных и обоснованных критериях. Комитет также напоминает свою юриспруденцию по делу Лавлейс против Канады на тот счет, что в некоторых случаях для защиты жизнеспособности и благополучия меньшинства в целом может потребоваться определение категории лиц, принадлежащих к коренному народу. В деле Киток против Швеции Комитет счел, что ограничение права отдельного представителя меньшинства должно быть доказано как имеющее разумное и объективное обоснование и необходимое для сохранения жизнеспособности и благополучия меньшинства в целом.

6.6Комитет напоминает, что, по статье 33 Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, коренные народы имеют право определять свою идентичность или принадлежность в соответствии со своими обычаями и традициями и право устанавливать структуры и избирать членский состав своих институтов в соответствии со своими собственными процедурами. А статья 9 Декларации предусматривает, что коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право принадлежать к коренной общине или народности в соответствии с традициями и обычаями соответствующей общины или народности и осуществление такого права не может порождать никакой дискриминации в какой бы то ни было форме. В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Декларации, коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право не подвергаться принудительной ассимиляции или уничтожению их культуры.

6.7В этом контексте Комитет отмечает, что, согласно статье 3 Закона о Саамском парламенте, для того, чтобы признать то или иное лицо саамом в целях допущения к голосованию на выборах в парламент, оно вдобавок к тому, что оно считает себя саамом, должно обладать следующими признаками: a) он или она или по крайней мере один из его родителей либо прародителей должны были выучить саамский как свой первый язык; b) он или она должны быть потомками человека, который внесен в земельный, налоговый или загсовый реестр как горный саам, лесной саам или саам-рыболов; или c) по крайней мере один из его родителей должен был или мог бы быть зарегистрирован в качестве избирателя на выборах в саамскую делегацию или в Саамский парламент. Комитет также отмечает, что, поскольку это не оспаривается сторонами, Верховным административным судом в большинстве случаев не были применены объективные элементы.

6.8Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 23 (1994) о правах меньшинств, и в особенности на свое замечание относительно осуществления культурных прав, а именно: культура проявляется во многих формах, включая особенный образ жизни, связанный с использованием земельных ресурсов, особенно в случае коренных народов. Это право может включать такие традиционные виды деятельности, как рыболовство или охота, и право жить в заповедниках, охраняемых законом. Пользование этими правами может требовать позитивных защитных правовых мер и мер с целью обеспечить эффективное участие членов общин меньшинств в решениях, которые их затрагивают. Комитет далее отмечает, что статья 27 Пакта, толкуемая в свете Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов и статьи 1 Пакта, закрепляет неотъемлемое право коренных народов свободно устанавливать свой политический статус и свободно практиковать свое экономическое, социальное и культурное развитие. Статья 1 Пакта и соответствующие обязательства, касающиеся ее осуществления, взаимосвязаны с другими положениями Пакта и нормами международного права.

6.9Комитет отмечает, что, по мнению государства-участника, автор не установила, каким образом она была прямо затронута постановлениями Верховного административного суда. Он также отмечает просьбу автора о том, чтобы Комитет принял в расчет индивидуальные и коллективные аспекты дела. В этом отношении Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 23 (пункт 9), в котором он признает, что защита прав по статье 27 Пакта направлена на обеспечение сохранения и непрерывного развития культурной, религиозной и социальной самобытности соответствующих меньшинств, обогащая тем самым ткань общества в целом. Соответственно, Комитет отмечает, что такие права подлежат защите как таковые и не должны смешиваться с другими персональными правами, предоставляемыми по Пакту всем и каждому. Кроме того, хотя права, защищаемые по статье 27, являются индивидуальными правами, они в свою очередь зависят от способности группы сохранять свою культуру, язык или религию. Комитет далее напоминает, что, как устанавливает преамбула Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов, коренные народы обладают коллективными правами, которые необходимы для их существования, благополучия и комплексного развития в качестве народов. Ввиду этого Комитет считает, что в контексте прав коренных народов статьи 25 и 27 Пакта имеют коллективное измерение, и некоторыми из этих прав можно пользоваться в сообществе с другими. Права на политическое участие коренной общины в контексте внутреннего самоопределения по статье 27, рассматриваемой в свете статьи 1 Пакта, и в порядке сохранения прав членов общины пользоваться своей собственной культурой или использовать свой собственный язык в сообществе с другими членами той же группы не реализуются сугубо в индивидуальном порядке. А следовательно, при рассмотрении индивидуального вреда в контексте данного сообщения Комитет должен принимать в расчет коллективное измерение такого вреда. Что касается размывания голоса коренной общины в контексте внутреннего самоопределения, то вред, прямо причиненный коллективу, может ущемлять каждого и всякого члена общины. Автор является членом коренной общины, и все ее претензии касаются ее прав в таком ракурсе.

6.10Комитет отмечает претензию автора о том, что с учетом мандата Саамского парламента эффективное функционирование парламента и его способность адекватно представлять взгляды саамов имеет существенное значение для осуществления государством-участником статей 25 и 27 Пакта и что Саамский парламент является для саами, и в индивидуальном, и коллективном разрезе, важным инструментом для использования и осуществления прав, защищаемых по этим статьям. Комитет отмечает, что полномочия и обязанности Саамского парламента включают заботу о языке и культуре саамов, разбирательство дел, касающихся статуса саамов как коренного народа, деятельность в качестве представителя саамского народа на национальном и международном уровнях по вопросам, касающимся его задач, и консультирование с ним со стороны всех ведомств в отношении пространного перечня дел, касающихся саамов как коренного народа или событий в пределах исконной территории обитания саамского народа. Комитет соответственно считает, что Саамский парламент является институтом, за счет которого государство-участник обеспечивает эффективное участие представителей саамского народа как коренной общины в решениях, которые их касаются. А следовательно, выполнение государством-участником обязательств, содержащихся в статье 27 Пакта, зависит от эффективной роли, которую может играть Саамский парламент в решениях, затрагивающих права членов саамской общины на пользование своей собственной культурой или использование своего собственного языком в сообществе с другими членами своей группы. И избирательный процесс применительно к Саамскому парламенту должен соответственно обеспечивать эффективное участие всех заинтересованных лиц во внутреннем процессе самоопределения, что необходимо для сохранения жизнеспособности и благополучия коренной общины в целом. Согласно статье 25 Пакта, Комитет также считает, что ограничения, затрагивающие право членов коренной саамской общины на эффективное представительство в Саамском парламенте, должны иметь разумное и объективное обоснование и быть совместимы с другими положениями Пакта, включая принцип внутреннего самоопределения в отношении коренных народов.

6.11В данном случае автор является представителем саамского народа и членом Саамского парламента, председателем которого она является, и в этом качестве она активно вовлечена в избирательный процесс. Комитет отмечает неоспариваемые представления автора о том, что с 2011 года и далее решения Верховного административного суда отступали от согласованного толкования статьи 3 Закона о Саамском парламенте на предмет определения состава избирательных списков применительно к такому парламенту. В частности, в большинстве случаев Суд не потребовал соблюдения хотя бы одного объективного критерия; вместо этого он применил критерий «общего соображения» и изучения вопроса о том, «твердый ли характер» носит собственное мнение лица о своей принадлежности к числу саамов, ущемив тем самым способность саамского народа осуществлять через Саамский парламент ключевое измерение саамского самоопределения при решении вопроса о том, кто является саамом. Комитет считает, что постановления Верховного административного суда затрагивают права автора и саамской общины, к которой она принадлежит, на вовлеченность в избирательный процесс в отношении института, призванного государством-участников обеспечивать эффективное внутреннее самоопределение и право членов коренного саамского народа на свой собственный язык и культуру. Комитет далее считает, что, отступая таким образом от согласованного толкования Закона, определяющего состав избирательных списков Саамского парламента, интерпретация Суда не была основана на разумных и объективных критериях. И соответственно, Комитет считает, что имеющиеся у него факты равносильны нарушению прав автора по статье 25, рассматриваемой в отдельности и в сочетании со статьей 27 с их интерпретацией в свете статьи 1 Пакта.

6.12Констатировав нарушение статьи 25, рассматриваемой в отдельности и в сочетании со статьей 27, Комитет не считает необходимым рассматривать другие претензии автора по Пакту.

7.В свете вышеизложенного Комитет, действуя по пункту 4 статьи 5 Факультативного протокола, считает, что представленные ему факты свидетельствуют о нарушении статьи 25, рассматриваемой в отдельности и в сочетании со статьей 27 Пакта.

8.Согласно пункту 3 а) статьи 2 Пакта, государство-участник несет обязанность предоставить автору эффективное средство правовой защиты. А для этого ему требуется предоставить полное возмещение лицам, чьи права по Пакту были нарушены. Соответственно, государство-участник обязано среди прочего пересмотреть статью 3 Закона о Саамском парламенте с целью обеспечить, чтобы критерии правомочности для голосования на выборах в Саамский парламент определялись и применялись с уважением права саамского народа на осуществление своего внутреннего самоопределения в соответствии со статьями 25 и 27 Пакта. Государство-участник также несет обязанность принять все необходимые меры к тому, чтобы не допускать повторения подобных нарушений в будущем.

9.Памятуя о том, что, присоединившись к Факультативному протоколу, государство-участник признало компетенцию Комитета определять, имело ли место нарушение Пакта, и что согласно статье 2 Пакта государство-участник обязалось обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам признаваемые в Пакте права, а также эффективные и обладающие исковой силой средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника в течение 180 дней информацию о принятых мерах по осуществлению Соображений Комитета. Государству-участнику также предлагается опубликовать настоящие Соображения и обеспечить их широкое распространение на официальных языках государства-участника, и в том числе обеспечить их доступность для членов саамской коренной общины.

Приложение

[Подлинный текст на французском языке]

Особое (согласное) мнение Оливье де Фрувиля

1.Я согласен с выводом Комитета о том, что в этом деле имело место нарушение статьи 25, рассматриваемой как в отдельности, так и в сочетании со статьей 27 с их интерпретацией в свете статьи 1 Международного пакта о гражданских и политических правах.

2.Вместе с тем я считаю, что Комитет не корректно мотивировал свое решение о приемлемости, принятое отдельно 28 марта 2017 года. В этом решении Комитет констатировал, что, представляя сообщение от своего собственного имени, автор озадачивает Комитет в своем качестве члена коренного саамского народа и члена Саамского парламента, председателем которого она является. Она сочла, что в этом качестве она могла бы быть лично затронута проблемами, касающимися функционирования парламента и законодательных выборов. Точно так же несколько далее в том же решении Комитет отметил, что решения институтов финляндского государства, которые влияют на состав Саамского парламента и на равенство представленности саамов, могут быть сопряжены с издержками для права членов саамской общины вести собственную культурную жизнь и использовать свой язык с другими членами общины, а также для их права на равенство перед законом. Так что решение о приемлемости базировалось на констатации наличия двойной причинно-следственной связи: между постановлениями Верховного административного суда и составом и функционированием Саамского парламента, c одной стороны, и между составом и функционированием Саамского парламента и правами представителей саамского народа в силу статьи 27 Пакта – с другой. А между тем аргументы, изложенные автором, не подкрепляли четко такую двойную причинно-следственную связь, да столь же уклончивым оставалось и решение Комитета. Она не продемонстрировала, в чем применение принципа самоидентификации действительно значительным образом затронуло состав избирательного корпуса и – еще в меньшей степени – затронуло состав или функционирование Саамского парламента. И не было приведено никакого конкретного примера, чтобы продемонстрировать, как в том или ином конкретном случае эти изменения в составе избирательного корпуса обернулись издержками для прав представителей саамского народа по статье 27. Так что Комитет не дал четких разъяснений на тот счет, в чем автор может притязать, что она является «жертвой» нарушений ее прав по статьям 25, 26 или 27 Пакта.

3.А вот констатации, принятые впоследствии Комитетом по другому смежному делу (Кяккяляярви и др. против Финляндии), позволяют апостериорно скорректировать этот дефицит мотивировки. Во-первых, в данном деле Комитет переориентируется на претензии авторов по статье 25 Пакта. В сущности, дело касается прежде всего права представителей саамского народа принимать участие в ведении публичных дел, ибо они принадлежат к коренному народу, что, впрочем, вполне оправдывает прочтение статьи 25 в увязке со статьей 27, равно как и со статьей 1 Пакта. Здесь речь идет о праве саамов определять свою собственную идентичность или принадлежность сообразно со своими обычаями и традициями, а также об их праве устанавливать структуры и свои институты и избирать их членов по своим собственным процедурам, т. е. о правах, признаваемых статьей 33 Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Решения Верховного административного суда действительно оказывают значительное воздействие на эту способность народа регулировать коллективно свой состав, а следовательно, и на его право принимать участие в ведении публичных дел через выборных представителей в рамках того или иного учрежденного органа. Тем более что в этих решениях Суд некорректно применил национальное законодательство, которое, однако, четко выдвигает на передний план объективный критерий принадлежности, как того желают сами саамы. Не применяя этот критерий и подменяя его критерием самоидентификации, толкователем которого он сам сделал себя в каждом отдельном случае, Суд ограничил права саамов осуществлять свое право на участие в публичных делах в контексте институтов, призванных гарантировать их права в качестве членов коренного народа, как это гарантируется статьей 27 Пакта.

4.Кроме того, констатации, принятые по делу Кяккяляярви и др. против Финляндии, эксплицитно вычленили причинно-следственную связь между решениями Верховного административного суда и политическими правами саамов. В своих констатациях Комитет принимает к сведению утверждение авторов о том, что применение критерия самоидентификации потенциально могло бы привести к включению в избирательный корпус 512 000 человек, не признаваемых Саамским парламентом в качестве саамов. Комитет также отмечает тревожное и не оспариваемое государством-участником утверждение о том, что с учетом подспудных экономических интересов антисаамские организации проводят кампанию и помогают несаамам подавать заявления о признании их саамами и о включении в избирательный корпус. И на мой взгляд, такие перспективы оправдывают статус «жертв», по крайней мере потенциальный, у 22 авторов, признанных Комитетом в качестве таковых.

5.Те же самые соображения применимы и к автору настоящего сообщения, и не как к председателю Саамского парламента, а как к избирателю и парламентскому избраннику, т. е., проще говоря, как к представителю саамского народа, чье право на участие в публичных делах было нарушено применением Верховным административным судом Закона о Саамском парламенте.