Comité contre la torture
Quarante-septième session
31 octobre-25 novembre 2011
État de la procédure facultative du Comité contre la torture pour l’établissement des rapports et propositions en vue de sa révision
Rapport du secrétariat *
I.Introduction
1.À sa trente-huitième session, tenue en mai 2007, le Comité contre la torture a adopté une nouvelle procédure facultative pour l’établissement des rapports (voir A/62/44, par.23 et 24) consistant à élaborer et adopter des listes de points à traiter («liste des points à traiter établie avant la soumission des rapports») à transmettre aux États parties avant la soumission de leur rapport périodique.
2.À la même session, le Comité a tenu une réunion avec des représentants d’États parties pour présenter et examiner la nouvelle procédure, qui ne concernera pas les rapports initiaux ni les rapports périodiques des États parties qui ont déjà été soumis et que le Comité doit examiner.
3.Le Comité est d’avis que cette procédure aidera les États parties à élaborer et à soumettre des rapports plus précis. Les listes de points à traiter communiquées aux États parties avant la soumission de leurs rapports les aideront à élaborer leur rapport périodique et à en arrêter le contenu, faciliteront l’établissement des rapports par les États parties et renforceront leur capacité de s’acquitter de leur obligation de présenter des rapports en temps voulu et efficacement.
4.Les listes de points à traiter seront élaborées et adoptées en fonction de la date à laquelle le rapport de chaque État partie est attendu (conformément à la périodicité prévue par la Convention ou à la date fixée dans les observations finales) et communiquées à l’État partie concerné au moins un an avant la date à laquelle le rapport est attendu (voir http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/reporting-procedure.htm).
5.Les réponses de l’État partie à la liste des points à traiter constitueront son rapport au titre de l’article 19 de la Convention.
6.Après la soumission des réponses de l’État partie à la liste des points à traiter, aucune nouvelle demande de renseignements, par l’intermédiaire d’une liste de questions, ne sera soumise à l’État partie avant l’examen de son rapport. En conséquence, les rapports reçus en application de cette nouvelle procédure seront examinés par le Comité à titre prioritaire afin de tirer avantage de l’actualité des renseignements fournis et de préserver la valeur ajoutée de la procédure. Si les rapports ne sont pas examinés en temps opportun, le Comité devra adopter de nouvelles listes de points à traiter et les communiquer aux États parties afin qu’ils mettent à jour les renseignements fournis, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de la procédure.
7.C’est pourquoi, dans le calendrier des sessions à venir, seuls les rapports initiaux auront la priorité sur les rapports soumis conformément à la procédure facultative.
8.En 2007, le Comité a lancé cette procédure à titre d’essai pour les rapports périodiques attendus en 2009 et 2010.
9.Compte tenu des réactions positives des États parties et de l’accueil favorable qu’ils ont réservé à la nouvelle procédure, le Comité a décidé à sa quarante-deuxième session, tenue en mai 2009, de poursuivre régulièrement cette procédure (A/64/44, par.27).
10.À sa quarante-sixième session, tenue en mai 2011, le Comité a entrepris une évaluation préliminaire de la procédure facultative pour les rapports périodiques attendus en 2009, 2010, 2011 et 2012.
11.En outre, il a prié le secrétariat (A/66/44, par.38) d’élaborer et de soumettre un rapport sur l’état de la procédure facultative pour l’établissement des rapports et d’y faire figurer des informations sur tout fait nouveau s’y rapportant, y compris en ce qui concerne les autres organes conventionnels ayant adopté une procédure analogue. Le présent document a été établi pour faire suite à cette demande.
II.État de la procédure facultative pour les rapports attendus en 2009, 2010, 2011 et 2012
12.En ce qui concerne les rapports attendus en 2009, le Comité a adopté et communiqué, en 2008, des listes de points à traiter à 11 États parties, à savoir l’Afrique du Sud, la Bosnie-Herzégovine, le Cambodge, l’Équateur, la Grèce le Koweït, Monaco, le Pérou, la République démocratique du Congo, la République tchèque et la Turquie. Neuf de ces États ont accepté la nouvelle procédure d’établissement des rapports et huit d’entre eux ont soumis leur rapport conformément à la nouvelle procédure, tandis qu’un (la République tchèque) a soumis le sien conformément à la procédure habituelle. Six des rapports soumis conformément à la nouvelle procédure ont été examinés par le Comité à ses quarante-cinquième et quarante-sixième sessions, tenues en novembre 2010 et en mai 2011, respectivement. Le rapport de la Grèce, reçu en 2010, doit être examiné en novembre 2011 et celui du Pérou, reçu en 2011, sera inscrit au programme d’une prochaine session. Conformément à la décision prise par le Comité, les rapports élaborés conformément à cette procédure doivent être examinés dans les plus brefs délais possibles après leur soumission.
13.En ce qui concerne les rapports attendus en 2010, le Comité a adopté et transmis, en 2009, des listes de points à traiter à neuf États parties, à savoir l’Arabie saoudite, le Brésil, la Fédération de Russie, la Finlande, la Hongrie, la Jamahiriya arabe libyenne, le Kirghizistan, Maurice et le Mexique. Huit de ces États ont accepté la nouvelle procédure et quatre d’entre eux ont présenté leurs rapports conformément à cette procédure. Deux rapports (Finlande et Maurice) ont été examinés par le Comité à sa quarante-sixième session tenue en mai 2011 et deux (Fédération de Russie et Mexique) seront examinés en mai 2012.
14.En ce qui concerne les rapports attendus en 2011, le Comité a adopté et transmis, en 2010, des listes de points à traiter à 19 États parties, à savoir Bahreïn, le Bénin, le Danemark, l’Estonie, les États-Unis d’Amérique, la Géorgie, le Guatemala, l’Italie, le Japon, la Lettonie, le Luxembourg, la Namibie, la Norvège, l’Ouzbékistan, le Paraguay, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal et l’Ukraine. Seize de ces États ont accepté la nouvelle procédure d’établissement des rapports et un (l’Ouzbékistan) ne l’a pas acceptée. Ces rapports étaient attendus le 15 juillet 2011; à ce jour, quatre États parties (l’Estonie, le Japon, la Norvège et le Paraguay) ont soumis leurs rapports conformément à la nouvelle procédure.
15.En ce qui concerne les rapports attendus en 2012, le Comité a adopté et transmis, en 2010, des listes de points à traiter à 36 États parties, à savoir l’Afghanistan, l’Algérie, l’Argentine, l’Australie, la Belgique, le Belize, la Bolivie, le Burundi, la Chine (y compris les Régions administratives spéciales de Hong Kong et de Macao), Chypre, le Costa Rica, la Croatie, l’Égypte, l’ex-République yougoslave de Macédoine, le Guyana, l’Indonésie, l’Islande, le Kazakhstan, le Kenya, la Lituanie, Malte, le Monténégro, le Népal, l’Ouganda, le Panama, le Qatar, la République de Corée, la Roumanie, le Sénégal, la Serbie, la Suède, le Tchad, le Togo, l’Uruguay, le Venezuela (République bolivarienne du) et la Zambie. Vingt-deux de ces États ont accepté la nouvelle procédure d’établissement des rapports. Ces rapports sont attendus avant le 1er août 2012; cependant, 3 États parties (le Qatar, le Sénégal et le Togo) ont déjà soumis leurs rapports conformément à la procédure habituelle et un (la Bolivie) élabore actuellement son rapport conformément à la procédure habituelle. Deux États parties n’ont pas accepté la procédure (l’Algérie et la Chine); les huit autres n’ont pas encore répondu.
16.Depuis le lancement de la procédure facultative en 2007, le Comité s’est réuni chaque année avec les représentants des États parties à la Convention pour discuter, notamment, de la nouvelle procédure et tenir les États parties informés de son avancement. En outre, tous les ans, le secrétariat donne aux États parties concernés des informations sur la procédure lorsqu’il leur transmet la liste des points à traiter.
III.Résumé et évaluation préliminaire du premier cycle d’établissement des rapports (2009 à 2012)
17.Depuis l’adoption de la procédure facultative pour l’établissement des rapports, le Comité a adopté et transmis des listes de points à traiter à 75 États parties en vue de l’élaboration des rapports attendus en 2009, 2010, 2011 et 2012:
a)En ce qui concerne les 11 rapports attendus en 2009: 9 États parties ont accepté la procédure (dont 1 qui a soumis son rapport conformément à la procédure habituelle) et 2 n’ont pas répondu;
b)En ce qui concerne les 9 rapports attendus en 2010: 8 États parties ont accepté la procédure et un n’a pas répondu;
c)En ce qui concerne les 19 rapports attendus en 2011: 16 États parties ont accepté la procédure, 1 ne l’a pas acceptée et 2 n’ont pas répondu;
d)En ce qui concerne les 36 rapports attendus en 2012: 22 États parties ont accepté la procédure, 2 ne l’ont pas acceptée, 8 n’ont pas répondu et 4 élaborent leur rapport ou l’ont déjà soumis conformément à la procédure habituelle.
18.En résumé, sur les 75 États parties dont les rapports étaient attendus entre 2009 et 2012, 55 ont accepté la procédure facultative, 3 ne l’ont pas acceptée et 17 n’ont pas répondu. Parmi ceux qui l’ont acceptée, 5 sont en train d’élaborer leur rapport conformément à la procédure habituelle ou ont soumis un rapport conformément à la procédure habituelle en précisant qu’ils avaient presque fini d’élaborer leur rapport conformément à cette procédure au moment où la liste des points à traiter leur était parvenue. L’état de la nouvelle procédure est donc le suivant:
Acceptation: 73 %;
Pas de réponse, autre: 23 %;
Refus: 4 %.
19.Cela montre clairement que la nouvelle procédure, sous sa forme actuelle, a reçu un accueil nettement favorable des États parties.
20.En ce qui concerne les rapports soumis au Comité, seuls ceux qui sont attendus en 2009, 2010 et 2011 peuvent être pris en considération, étant donné que les rapports pour 2012 ne sont pas encore attendus:
a)En ce qui concerne les rapports attendus en 2009, sept des neuf États parties qui ont accepté la procédure ont soumis leur rapport;
b)En ce qui concerne les rapports attendus en 2010, quatre des huit États parties qui ont accepté la procédure ont soumis leur rapport;
c)En ce qui concerne les rapports attendus en 2011, 4 des 19 États parties qui ont accepté la procédure ont soumis leur rapport.
21.En résumé, 15 des 36 États parties qui ont accepté la procédure facultative d’établissement des rapports attendus en 2009, 2010 et 2011 ont présenté leur rapport (42 %). Cependant, étant donné qu’il reste encore quelques mois avant la fin de 2011, seuls les rapports attendus en 2009 et 2010 sont pris en considération à ce stade. Onze des 17États parties qui ont accepté la procédure pour 2009 et 2010 ont soumis des rapports (65 %). Cette proportion relativement élevée montre clairement que les États parties souhaitent appliquer cette procédure pour s’acquitter de leur obligation de présenter des rapports.
IV.Procédure analogue adoptée par d’autres organes conventionnels
22.Le secrétariat a élaboré un document (HRI/ICM/2010/3) pour examen par la onzième Réunion intercomités, tenue du 28 au 30 juin 2010, sur les listes de points à traiter à transmettre aux États parties avant la soumission de leur rapport, en vue d’obtenir des rapports précis et ciblés. Ce document donnait un aperçu de la procédure et proposait des moyens de l’améliorer. D’autres organes conventionnels, à savoir le Comité des droits de l’homme et le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, ont adopté des procédures analogues depuis lors.
A.Comité des droits de l’homme
23.À sa quatre-vingt-dix-septième session, tenue en octobre 2009, le Comité des droits de l’homme a décidé d’adopter une nouvelle procédure pour la soumission des rapports, consistant à adresser aux États parties une liste de points à traiter et à examiner leurs réponses écrites au lieu d’un rapport périodique. Dans le cadre de la nouvelle procédure, les réponses de l’État partie constitueront le rapport aux fins de l’article 40 du Pacte. Les États parties concernés auront au moins un an pour répondre à la liste préalable, c’est-à-dire pour établir leur rapport ciblé conformément à la nouvelle procédure (CCPR/C/99/4).
24.La liste des pays dont le rapport sera examiné selon la nouvelle procédure sera publiée sur le site Web du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, dans la mesure du possible neuf mois au moins avant la session pendant laquelle les listes préalables correspondantes seront adoptées par le Comité.
25.Lorsqu’il élaborera le calendrier d’examen des rapports pour ses futures sessions, le Comité donnera la priorité aux rapports établis conformément à la nouvelle procédure afin de garantir qu’il s’écoule le moins de temps possible entre la soumission des rapports ciblés et leur examen et d’éviter ainsi que les informations contenues dans ces rapports ne perdent de leur actualité, ce qui obligerait à établir une nouvelle liste de points et de nouvelles réponses.
26.Sachant qu’à chaque session il devra continuer à adopter des listes de points habituelles en plus des listes préalables, le Comité ne sera en mesure d’adopter que cinq listes préalables par session pendant la période d’essai. Cinq listes habituelles et cinq listes préalables seront donc adoptées à chaque session −soit un total de 30 listes (ensemble des listes habituelles et des listes préalables) par année.
27.Les cinq États auxquels une liste préalable sera adressée à chaque session seront sélectionnés selon les critères ci-après:
a)Les États concernés seront sélectionnés en priorité parmi les États dont le rapport est attendu en 2013 et au-delà et qui auront fait savoir qu’ils acceptent la nouvelle procédure pour la soumission des rapports;
b)Des listes préalables pourront être adressées aux États ayant accepté la nouvelle procédure et qui ont plus de dix ans de retard au moins dans la soumission de leur rapport;
c)Les États seront sélectionnés par ordre chronologique, en fonction de la date à laquelle leur prochain rapport périodique est attendu. Si plusieurs rapports sont attendus à la même date, les États seront sélectionnés en fonction de la date à laquelle ils auront fait savoir au Comité qu’ils acceptaient d’appliquer la nouvelle procédure facultative.
28.Les cinq premiers États parties pour lesquels des listes préalables seront adoptées en octobre 2011 devront soumettre leur rapport ciblé au plus tard le 31 mars 2013. Si les premiers rapports ciblés sont soumis en temps voulu, leur examen pourra être programmé pour 2014. À sa cent unième session, tenue du 14 mars au 1er avril 2011, le Comité a annoncé les cinq premiers États parties pour lesquels des listes préalables seraient adoptées à sa cent troisième session, prévue du 17 octobre au 4 novembre 2011.
B.Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille
29.À sa quatorzième session, en avril 2011, et après avoir examiné la question pendant deux sessions, le Comité des travailleurs migrants a adopté une procédure consistant à adopter une liste de points à traiter portant sur les questions prioritaires avant la soumission du rapport de l’État partie. Cette nouvelle procédure s’inspirait de la procédure de liste préalable adoptée par le Comité contre la torture.
30.Lors de la session au cours de laquelle la procédure de liste préalable a été adoptée, le secrétariat a donné au Comité un aperçu de trois solutions possibles pour simplifier sa procédure d’établissement des rapports:
a)Approche inspirée de la procédure de la liste des points à traiter établie avant la soumission des rapports appliquée par le Comité contre la torture;
b)Approche par liste de thèmes mise en œuvre par le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale;
c)Synthèse des deux approches.
Après avoir examiné les avantages et les limites de chaque approche, le Comité des travailleurs migrants a décidé que la procédure adoptée par le Comité contre la torture convenait mieux à ses travaux. Cette approche va également dans le sens du processus de renforcement des organes conventionnels.
31.Les réponses des États parties à la liste des points à traiter constitueront leurs rapports aux fins de l’article 73 de la Convention. La nouvelle procédure ne s’appliquera qu’aux rapports périodiques; le Comité continuera de demander aux États parties des rapports initiaux complets qui devront être élaborés conformément à ses directives concernant l’établissement des rapports.
32.Le 11 juillet 2011, le secrétariat a envoyé une lettre aux États parties dont les rapports périodiques étaient attendus, les informant de la nouvelle procédure et leur demandant d’indiquer, avant le 1er septembre 2011, s’ils souhaitaient appliquer la nouvelle procédure ou continuer de suivre la procédure habituelle. À ce jour, El Salvador s’est prononcé en faveur de la nouvelle procédure. À sa quinzième session, en septembre 2011, le Comité débattra des moyens d’étendre l’application de cette procédure.
V.Évaluation préliminaire et nouvelles décisions
33.À sa quarante-sixième session, en mai 2011, le Comité contre la torture a entrepris une évaluation préliminaire de sa procédure facultative pour l’établissement des rapports pour les rapports périodiques attendus en 2009, 2010, 2011 et 2012. Tout en prenant note avec satisfaction du document établi à titre officieux par le secrétariat qui contenait des propositions en vue de la révision de la procédure, il a décidé, à titre d’évaluation préliminaire:
a)De considérer la nouvelle procédure comme une étape positive, comme l’ont également indiqué des États parties;
b)De continuer d’appliquer cette procédure pour le prochain cycle de rapports;
c)De chercher à obtenir l’acceptation préalable des États parties qui n’avaient pas encore accepté d’appliquer cette procédure, pour les rapports attendus en 2013.
34.En outre, le Comité a également décidé que:
a)La procédure devrait être évaluée au regard de chacun des États parties ayant soumis un rapport conformément à celle-ci (deux membres du Comité ont estimé que cette évaluation devrait inclure une composante extérieure);
b)Les priorités des pays devraient être discutées et établies conformément aux dispositions de la Convention;
c)Les aspects procéduraux, tels que la date limite de soumission du rapport, le nombre de questions, le nombre de pages du rapport, les rappels, les directives, la validité prolongée des listes adoptées, notamment, devraient également être pris en considération;
d)Le Comité évaluera de nouveau la procédure à sa quarante-septième session qui doit se tenir en novembre 2011.
35.Le Comité a en outre recensé les États parties dont les rapports sont attendus en 2013 et qui peuvent prétendre à la procédure facultative pour l’établissement de leur rapport, à savoir l’Azerbaïdjan, le Chili, la Colombie, El Salvador, l’Espagne, le Honduras, Israël, la Nouvelle-Zélande, le Nicaragua, les Philippines, la République de Moldova et la Slovaquie. Il leur a ensuite envoyé des notes verbales leur demandant d’indiquer avant le 1er septembre 2011 s’ils souhaitaient appliquer la procédure facultative, afin qu’il puisse établir et transmettre les listes de points à traiter nécessaires, le cas échéant.
36.À ce jour, 6 de ces 12 États ont accepté de soumettre leur rapport conformément à la procédure facultative.
VI.Révision de la procédure: solutions possibles pour le cycle 2013-2016 d’établissement des rapports
37.Lors de ses réunions annuelles informelles avec les représentants des États parties à la Convention, le Comité a été saisi de propositions visant à améliorer la procédure. En outre, des ONG ont fait des propositions en vue de participer davantage à la procédure. Enfin, le secrétariat a rencontré, à plusieurs reprises, des représentants d’États parties qui souhaitaient obtenir des éclaircissements sur la procédure et qui ont aussi fait des propositions pour la rendre plus efficace.
38.En se fondant sur ces considérations et en tenant compte de l’évaluation préliminaire de la procédure, les solutions ci-après pourraient être envisagées en vue d’améliorer la procédure facultative d’établissement des rapports ainsi que l’efficacité des méthodes de travail du Comité:
a)Deux des trois principaux critères de sélection des États parties pourraient être retenus:
i)La procédure s’appliquerait pour les rapports attendus pour une année donnée, en fonction du calendrier de périodicité ou de la date indiquée dans les observations finales;
ii)La procédure ne s’appliquerait pas aux rapports déjà soumis et que le Comité doit examiner;
b)Le troisième critère, selon lequel la procédure ne s’applique pas aux rapports initiaux, pourrait être révisé au vu des 30 États parties dont les rapports initiaux sont en retard. Le rapport initial de plusieurs de ces États parties est attendu depuis plus de quinze ans. Le Comité ne devrait pas fermer les yeux sur cette situation car la soumission de rapports est une obligation qui incombe aux États parties conformément à la Convention qu’ils ont librement ratifiée. La procédure facultative pourrait les aider à soumettre un rapport initial et de ce fait à coopérer avec le Comité. Par le passé, d’autres organes conventionnels ont envoyé des listes de points à traiter préalablement à l’élaboration de rapports initiaux et ont obtenu des résultats positifs;
c)Des rappels pourraient être envoyés aux États parties qui n’ont pas encore accepté la procédure ou qui n’ont pas encore répondu à la liste des points à traiter qui leur a été transmise, en indiquant, dans le premier cas, qu’ils peuvent élaborer leur rapport conformément à la procédure facultative et, dans le second cas, que la validité de la liste des points à traiter sera prolongée de deux ou trois ans, selon ce qui sera décidé. Cela valoriserait le travail fait par le Comité ces quatre dernières années pour élaborer des listes de points à traiter et cela lui éviterait d’avoir à élaborer de nouvelles listes si les États parties décident d’appliquer cette procédure;
d)S’il indiquait sur son site les États parties qui ont donné leur accord préalable à la procédure facultative, le Comité pourrait chercher à obtenir, en temps opportun, des renseignements émanant d’autres parties prenantes, notamment les institutions nationales de défense des droits de l’homme et les organisations de la société civile, afin de recueillir des informations qui l’aideront à élaborer les listes de points à traiter établies avant la soumission des rapports, comme cela se fait actuellement pour les listes de questions et les observations finales. Ces informations seraient également affichées sur le site;
e)Une fois adoptées, les listes de points à traiter devraient être transmises aux États parties au moins un an avant la date limite de soumission de leurs rapports au Comité. Il faudrait offrir une assistance technique aux États parties qui ont des difficultés à élaborer leur rapport;
f)Le Comité devrait envisager d’adopter des listes de points à traiter simplifiées pour les États parties qui soumettent des rapports régulièrement, notamment ceux qui ont opté pour la procédure facultative dans le cycle précédent, et qui coopèrent avec le Comité dans toutes ses procédures, y compris la soumission de rapports au titre du suivi. Cela encouragerait les États parties à envisager de présenter leur rapport conformément à la procédure facultative. Les listes simplifiées pourraient comporter un projet de modèle (par exemple un modèle informel de rapport) pour présenter les réponses aux recommandations figurant dans les observations finales, en plus des deux sections actuelles portant sur les renseignements spécifiques et les renseignements d’ordre général (paragraphes standard), qui pourraient de ce fait être plus courtes;
g)On pourrait également, dans le cadre de cette solution, prévoir la possibilité, si le Comité et l’État partie en conviennent, que le dialogue soit mené par vidéoconférence si l’État partie a du mal à envoyer une délégation pour rencontrer le Comité, ou envisager un examen sur dossier. Cela pourrait aussi s’appliquer à l’examen d’autres rapports;
h)Le Comité pourrait envisager d’indiquer aux États parties que, si un rapport n’est pas soumis dans un certain délai conformément à la procédure habituelle ou à la procédure facultative, il envisagera d’examiner l’application des dispositions de la Convention dans l’État partie en l’absence de rapport (procédure d’examen). Dans certaines circonstances, cela pourrait également s’appliquer aux rapports initiaux en retard;
i)Le Comité pourrait limiter le nombre de points de la liste des points à traiter (par exemple, limiter cette liste à 30 questions ou paragraphes précis). Cela lui permettrait de mettre l’accent sur le nombre de pages requis pour les réponses des États parties qui est prévu par les directives pour le document de base commun (HRI/GEN/2/Rev.6, par. 19). La longueur des rapports permettrait également d’améliorer le délai dans lequel leur examen par le Comité est prévu;
j)Le Comité pourrait envisager d’adopter des lignes directrices très succinctes pour les réponses aux listes de points à traiter, au sujet notamment du format mais surtout de la qualité des renseignements devant être fournis par les États parties, ce qui contribuerait encore à aider les États parties à élaborer des rapports précis. Il pourrait aussi prévoir une harmonisation de la liste des points à traiter et des procédures de suivi en vue de rationaliser le cycle de présentation des rapports.