1.Сообщение представлено от имени автора, гражданки Австралии, родившейся в 1973 году. Она утверждает, что государство-участник нарушило ее права, предусмотренные статьями 2 (пункты d) и f)), 11 (пункт e)) и 13 (пункт a)) Конвенции. Государство-участник ратифицировало Конвенцию 28 июля 1983 года, а Факультативный протокол к ней — 4 декабря 2008 года. Автора представляет адвокат.
Факты в изложении автора
2.1Автор является матерью троих детей, родившихся 18 мая 2004 года, 14 мая 2006 года и 28 марта 2009 года. Когда она только что рассталась со своим партнером, она работала полный рабочий день, чтобы финансово обеспечивать семью, но была вынуждена уйти с работы, так как не могла сбалансировать потребности своих детей в родительском внимании и их благополучие с требованиями своей трудовой деятельности. Автор решила поступить в университет, чтобы расширить свои возможности трудоустройства в долгосрочной перспективе и чтобы, как только ее дети пойдут в среднюю школу и, следовательно, станут более самостоятельными, иметь возможность вернуться на работу с официальным документом, подтверждающим квалификацию, что позволило бы ей быть конкурентоспособной на рынке труда.
2.2Автор заявляет, что в 2005 году, за год до рождения ее второго ребенка, правительство провело реформу под девизом «От пособий к трудоустройству», в частности приняло Закон о занятости и трудовых отношениях (Трудоустройство получателей социальных пособий и другие меры), а в 2006 году — последующие поправки к нему. В результате принятия этих поправок с 1 января 2013 года максимальный возраст детей, родители которых имеют право на получение детского пособия, был понижен с 16 до 8 лет в случае, если ребенок воспитывается одним родителем, и до 6 лет в случае родителей, состоящих в постоянных отношениях. В поправки были включены переходные положения, согласно которым на тех лиц, которые уже получали выплаты по состоянию на 1 июля 2006 года, эти изменения не распространялись, так что они должны были продолжать получать пособие для одиноких родителей до тех пор, пока их младшему ребенку не исполнится 16 лет. 31 мая 2012 года в парламент был внесен законопроект 2012 года о внесении изменений в Закон о социальном обеспечении (Справедливые стимулы к трудоустройству), который отменил «дедушкину» оговорку (т. е. оговорку об изъятиях).
2.315 июня 2012 года консорциум, возглавляемый Австралийским советом социальных служб и включающий Национальный совет матерей-одиночек и их детей, обратился в Объединенный парламентский комитет по правам человека с просьбой провести расследование. 21 июня 2012 года Объединенный парламентский комитет получил письменные материалы и заслушал устные показания, а также обратился за помощью к Специальному докладчику по вопросу о крайней нищете и правах человека, который направил государству-участнику письмо с вопросами, касающимися реформ.
2.4Автор отмечает, что в октябре 2012 года Объединенный парламентский комитет по правам человека опубликовал промежуточный доклад, в котором рекомендовал отложить вступление в силу законопроекта 2012 года о внесении изменений в Закон о социальном обеспечении (Справедливые стимулы к трудоустройству) до проведения комитетом Сената расследования по вопросу об адекватности замены детских пособий для семей, затронутых отменой переходных положений, пособием по безработице, известным как пособие «Ньюстарт» (Новое начало). Правительство не последовало рекомендации Объединенного комитета, и законопроект вступил в силу 24 октября 2012 года.
2.529 ноября 2012 года Комитет Сената по трудовому законодательству и трудовым отношениям опубликовал доклад по вопросу об адекватности пособия «Ньюстарт», в котором сделал следующее заключение: «совершенно очевидно, что размер пособия «Ньюстарт» недостаточен, особенно для одиноких лиц. По этой причине пособие «Ньюстарт» для одиноких лиц должно быть увеличено с учетом других потенциальных надбавок, вытекающих из рекомендаций, представленных в отчете Комитета». Несмотря на это, правительство продолжило имплементацию законопроекта о внесении изменений в Закон о социальном обеспечении (Справедливые стимулы к трудоустройству), и законопроект вступил в силу 1 января 2013 года.
2.6В марте 2013 года Объединенный парламентский комитет по правам человека представил свой заключительный доклад, в котором рассмотрел опасения о том, что ретроспективное сужение охвата программы по выплате пособий может косвенно дискриминировать женщин, поскольку подавляющее большинство получателей выплат, причитающихся одиноким родителям (95 процентов), составляют женщины, и заключил, что «правительство не представило необходимых доказательств того, что общий пакет мер поддержки, доступный лицам, которые были затронуты изменениями в законодательстве, достаточен для обеспечения минимального уровня социальной защиты, гарантированного статьей 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, и удовлетворения минимальных потребностей, связанных с правом на достаточный уровень жизни в Австралии, гарантированным статьей 11 Пакта. Оно также не указало, на чем оно основывалось при проведении своей оценки. В отсутствие этой информации Комитет не может сделать вывод о том, что принятые меры совместимы с правами человека». Автор отмечает, что с этим согласился один из членов правительства, внесших законопроект, после того как покинул свой пост.
2.7Автор поясняет, что дальнейшие изменения системы социального обеспечения были введены в действие Законом 2017 года о внесении изменений в Закон о социальном обеспечении, вступавшим в силу поэтапно с 12 апреля по 1 июля 2017 года. Изменения включали введение недельного периода отсрочки начала выплат детских пособий одиноким родителям.
2.828 марта 2017 года автор потеряла право на получение детского пособия для одиноких родителей, поскольку ее младшему ребенку исполнилось 8 лет. Она утверждает, что она и ее семья сразу же столкнулись с финансовыми трудностями, повышенным стрессом и отсутствием безопасности. Она отмечает, что по программе выплат одиноким родителям она могла зарабатывать до 2088,85 австралийских долларов в двухнедельный период до потери права на пособие. Однако по программе «Ньюстарт» она могла зарабатывать максимум 1576,00 австралийских долларов в две недели, иначе она теряла право на денежную поддержку. Она утверждает, что с учетом ее дохода она все равно имела бы право на получение детского пособия для одиноких родителей, если бы возрастные границы не были изменены в результате реформы, из-за чего она утратила доступ к этим выплатам.
2.9Автор заявляет, что у нее не было возможности оспорить последствия этих изменений, поскольку законодательство, имплементирующее Конвенцию, а именно Закон 1984 года о дискриминации по признаку пола, исключает возможность подавать жалобы на дискриминацию в законах о социальном обеспечении. Она заявляет, что, поскольку в Австралии нет билля о правах, то не существует и эффективных средств оспаривания дискриминационного законодательства в области социального обеспечения или законов, нарушающих права женщин, предусмотренные Конвенцией. Она отмечает, что несмотря на то, что Объединенный парламентский комитет по правам человека не признал законопроект о внесении изменений в систему социального обеспечения соответствующим международным обязательствам государства-участника в области прав человека, реформы были проведены в жизнь без каких-либо корректировок.
Жалоба
3.1.Автор утверждает, что государство-участник нарушило следующие статьи Конвенции.
3.2.Что касается статьи 2, то автор утверждает, что государство-участник не выполнило свои обязательства по пунктам d) и f) этой статьи, не осудив и не ликвидировав дискриминацию и не предприняв шагов по изменению дискриминационных законов. Она утверждает, что, лишив детских пособий одиноких родителей, младшему ребенку которых исполняется 8 лет, т. е. понизив прежний верхний возрастной предел в 16 лет, а также отменив переходные положения, направленные на ограждение от последствий этих реформ одиноких родителей, уже получавших детские пособия на момент их проведения в жизнь, государство-участник проводило политику, которая, как следовало ожидать, могла иметь косвенные дискриминационные последствия, и что оно не изменило эту политику в соответствии со своими действующими обязательствами по ликвидации дискриминации даже после того, как последствия такой косвенной дискриминации стали очевидными.
3.3Обращаясь к пункту а) статьи 13, автор утверждает, что государство-участник не смогло ни в ходе этих реформ, ни впоследствии принять надлежащие меры по ликвидации дискриминации в других областях экономической и социальной жизни в целях обеспечения того, чтобы женщины пользовались теми же правами в плане получения семейных пособий, что и мужчины.
3.4Обращаясь к подпунктам d) и e) пункта 1 статьи 11, автор утверждает, что государство-участник не выполнило своего обязательства по обеспечению субстантивного равноправия между мужчинами и женщинами в отношении права на социальное обеспечение, в частности отменив переходные положения, которые защищали лиц, получавших пособия на момент принятия законодательных поправок, от наихудших последствий реформ. Таким образом, государство-участник не признало и не устранило барьеры, с которыми сталкиваются одинокие родители при возвращении на работу и совмещении семейных и рабочих обязанностей, а также усиленное воздействие таких барьеров на матерей, составляющих подавляющее большинство затронутой группы вследствие существующего структурного неравенства.
Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения
4.1Государство-участник представило свои замечания относительно приемлемости и существа сообщения 11 декабря 2018 года.
4.2Государство-участник указывает на свои текущие усилия по ликвидации дискриминации в отношении женщин и отмечает три приоритетных направления деятельности по достижению гендерного равенства, а именно: укрепление экономической безопасности женщин; оказание поддержки в целях обеспечения занятия женщинами большего числа руководящих должностей; и обеспечение защиты от домашнего насилия.
4.3Государство-участник отмечает, что комплексный пакет законодательных реформ, принятый парламентом 7 декабря 2005 года, был направлен на повышение уровня участия лиц трудоспособного возраста в рабочей силе. Оно подтверждает, что эти реформы включали изменения требований, предъявляемых к лицам, претендующим на получение детских пособий для одиноких родителей, и что в результате реформ данные требования были приведены в соответствие с критериями, применимыми к большинству других финансовых выплат.
4.4Государство-участник утверждает, что, поскольку автор во все соответствующие периоды была трудоустроена, а ее доход превышал максимальный порог для получения права на такое пособие по безработице, ее жалобы относительно недостаточности пособия «Ньюстарт», а также тяжелых последствий недельного периода отсрочки, предшествующего началу выплаты этого пособия, являются неприемлемыми, поскольку они касаются мер, применение которых не делает автора «жертвой» по смыслу статьи 2 Факультативного протокола к Конвенции.
4.5Что касается обоснованности утверждений автора, то государство-участник отмечает, что автор не утверждает, что изменения в требованиях к получению права на выплаты одиноким родителям представляют собой прямую дискриминацию в отношении женщин. Однако, ссылаясь на ее утверждения о том, что эти изменения представляют собой косвенную дискриминацию женщин в нарушение пунктов d) и f) статьи 2, оно отмечает, что фактически законопроект, отменивший переходные положения и приведший к тому, что автор подпала под действие пересмотренных критериев получения пособия, восстановил справедливость в плане выплаты детских пособий, поскольку в результате его вступления в силу отношение ко всем семьям, находящимся в одинаковых обстоятельствах, стало равным.
4.6Государство-участник отвергает утверждение автора о том, что отмена «дедушкиной» оговорки равносильна дифференцированному отношению к женщинам по гендерному признаку. Оно ссылается на определение дискриминации в отношении женщин, содержащееся в пунктах d) и f) статьи 2, отмечая, что косвенная дискриминация возникает, когда законы, политика и практика, пусть и нейтральные на первый взгляд, являются дискриминационными в силу воздействия, которое они оказывают на женщин. Оно утверждает, что для того, чтобы прийти к такому выводу в данном контексте, необходим, во-первых, зафиксированный факт дифференцированного отношения, а во-вторых — чтобы такое дифференцированное отношение было неоправданным, причем для установления последнего необходимо обратиться к судебной практике договорных органов.
4.7Государство-участник принимает к сведению утверждение автора о том, что отмена переходных положений представляет собой косвенную дискриминацию в отношении женщин, поскольку именно женщины чаще бывают одинокими родителями. Государство-участник утверждает, что при таком ходе рассуждений можно сделать вывод о том, что отмена переходных положений оказала значительно более сильное воздействие на одиноких родителей, чем на родителей, состоящих в постоянных отношениях. Таким образом, государство-участник заключает, что объектом сравнения должны быть лица, состоящие в постоянных отношениях, которые получали пособия до отмены переходных положений в 2013 году. По его мнению, отмена этих положений не может быть признана дискриминацией в отношении одиноких родителей, поскольку изменения затрагивают всех лиц в равной степени, независимо от их семейного положения. В той степени, в которой данная схема проводит различие между одинокими родителями и родителями, состоящими в постоянных отношениях, она делает это в пользу одиноких родителей, поскольку они имеют право на получение пособия в течение двух дополнительных лет. Более того, в соответствии с ней бывшие получатели выплат одиноким родителям, чьи пособия были заменены пособиями «Ньюстарт», будут получать более крупную сумму, чем лица, оказавшиеся в схожей ситуации, но состоящие в партнерских отношениях.
4.8По этим причинам государство-участник утверждает, что отмена переходных положений не может быть названа дискриминацией в отношении одиноких родителей (и, следовательно, в отношении женщин) ни по форме, ни по существу. Таким образом, согласно государству-участнику, оно не нарушило свои обязательства, вытекающие из пунктов d) и f) статьи 2 Конвенции.
4.9Государство-участник утверждает далее, что в той мере, в какой отмена переходных положений могла бы быть приравнена к дифференцированному отношению к женщинам (утверждение, справедливость которого оно отрицает), любая такая дифференциация будет оправданной в том случае, если она направлена на достижение законной цели, основана на разумных и объективных критериях и соразмерна цели, которая должна быть достигнута. Государство-участник утверждает, что исключение соответствующих переходных положений из Закона о социальном обеспечении направлено на достижение законной цели повышения уровня участия родителей детей школьного возраста в рабочей силе и что требования к такому участию являются разумными, объективными и соразмерными этой цели, так как любые потери в значительной степени компенсируются другими льготами.
4.10Государство-участник утверждает, что право на получение детского пособия сохраняется до тех пор, пока младший ребенок получателя не достигнет школьного возраста (или, в случае одиноких родителей, 8 лет). Как только младшему ребенку исполнится соответственно 6 или 8 лет, родители, обеспечивающие основной уход и желающие продолжать получать пособие, должны (за некоторыми исключениями) выполнить требование об обязательной неполной занятости, например искать или выполнять работу в объеме 30 оплачиваемых часов за двухнедельный период или же обучаться или выполнять добровольные работы (в ограниченных обстоятельствах) или комбинацию таких видов деятельности в том же объеме. По мнению государства-участника, это отражает мнение большинства родителей о том, что по мере взросления детей они могут уделять больше времени работе и уменьшить зависимость от социальных выплат.
4.11Государство-участник ссылается на пояснительную записку к законопроекту о поправках, в которой подтверждается, что цель реформ заключалась в расширении участия в рабочей силе лиц, получающих денежное вспомоществование, и смягчении негативных последствий зависимости от социального обеспечения.
4.12Кроме того, государство-участник отмечает преимущества участия в рабочей силе, включая улучшение физического и психического здоровья отдельных лиц, семей и общества в долгосрочной перспективе. Оно утверждает, что повышение уровня участия в рабочей силе особенно важно для одиноких родителей в Австралии — группы, для которой в целом характерен крайне низкий по международным стандартам уровень участия в рабочей силе. Оно отмечает, что в государстве-участнике начальное школьное образование является обязательным с 6 лет, т. е. предельного возраста ребенка для получения его родителями, состоящими в постоянных отношениях, детского пособия, и, следовательно, прекращение выплат по достижении ребенком этого возраста является оправданным, так как с этого момента у родителей появляется больше времени на оплачиваемую занятость.
4.13Поэтому государство-участник утверждает, что новые критерии выплаты детского пособия, введенные Законом 2012 года о внесении изменений в Закон о социальном обеспечении (Справедливые стимулы к трудоустройству), объективны и разумны, подкреплены доказательствами и менее жестки, чем требования к участию в рабочей силе, которые являются условием получения социальных доплат в ряде стран с сопоставимыми экономическими системами.
4.14Наконец, оно отмечает, что сужение критериев получения детского пособия является пропорциональным средством достижения намеченной цели, в частности в свете поддержки, оказываемой всей системой социального обеспечения, в рамках которой доплаты малоимущим являются лишь одним из компонентов помощи и которая, по утверждению правительства, в полной мере учитывает особые обстоятельства родителей детей школьного возраста. Например, в документе отмечается, что размер пособия «Ньюстарт», выплачиваемого лицам, в одиночку осуществляющим основной уход за ребенком, превышает размер пособия, выплачиваемого родителям, состоящим в постоянных отношениях, а также бездетным лицам. Кроме того, родители, имеющие более трех детей, получают более крупные выплаты, чем другие одинокие родители, а значит и чем другие получатели пособий «Ньюстарт». Другие исключения касаются ситуаций, когда человек временно нетрудоспособен или находится в особых обстоятельствах, таких как серьезный личностный кризис или бездомность, при этом для родителей, в одиночку осуществляющих основной уход за ребенком, действуют гибкие требования к участию в социальных программах материальной помощи, например они не обязаны соглашаться на работу, если она предполагает занятость во внеурочное время или во время школьных каникул, или если они не могут найти подходящий вариант ухода за ребенком на время работы. Гибкий подход применяется также и в ряде других случаев, например когда работа может потребовать неоправданно длительного времени на дорогу, предлагается только на короткий срок или если устройство на такую работу приведет к ухудшению финансового положения родителя. Кроме того, родительские доплаты осуществляются параллельно с инициативами по оказанию поддержки и помощи в развитии навыков, необходимых для участия в трудовой деятельности, а также в покрытии расходов на присмотр за детьми в период обучения или работы. Государство-участник утверждает, что в этой связи было бы неточным и вводящим в заблуждение рассматривать достаточность таких доплат малоимущим, как пособие «Ньюстарт», в отрыве от общего контекста.
4.15По вышеуказанным причинам государство-участник считает, что отмена переходных положений является пропорциональным и разумным способом достижения законной цели расширения участия родителей детей школьного возраста в рабочей силе и не нарушает границы свободы действий, предоставленной государствам-участникам при определении политики, с помощью которой они достигают законные и важные национальные цели. Соответственно, отмена переходных положений не является «дискриминацией в отношении женщин» по смыслу пунктов d) и f) статьи 2.
4.16В связи с претензиями автора по пункту 1 статьи 11 государство-участник отмечает, что статья 11 требует от государств-участников принять надлежащие меры «для ликвидации дискриминации в отношении женщин в области занятости, с тем чтобы обеспечить на основе равенства мужчин и женщин равные права», и далее перечисляет ряд прав, которые подпадают под это обязательство, включая «право на социальное обеспечение, в частности в случае ухода на пенсию, безработицы, болезни, инвалидности, по старости и в других случаях потери трудоспособности», которым женщины должны пользоваться наравне с мужчинами как по форме, так и по существу. Государство-участник отмечает, что в той мере, в какой измененное законодательство проводит различие между одинокими родителями с одной стороны и родителями, состоящими в постоянных отношениях, и бездетными лицами с другой стороны, это различие делается в пользу одиноких родителей и заключается в более высокой ставке выплат и более гибких требованиях для получения права на пособие. Кроме того, государство-участник подчеркивает, что конкретные меры не выходят за рамки свободы принятия решений, предоставляемой государствам-участникам при выполнении ими своих обязательств по статье 11.
4.17Государство-участник утверждает далее, что статья 1 также предоставляет свободу принятия решений при определении формы, в которой будет осуществляться выплата пособий по социальному обеспечению. В частности, в ней на прописаны критерии признания права на какую-либо определенную форму выплат, например детского пособия вместо пособия «Ньюстарт». Государства-участники могут гарантировать социальное обеспечение через сочетание таких мер, как доплаты малоимущим, выплаты семьям, обеспечение ухода за детьми, в том числе во внеурочное время, помощь в аренде жилья и другие меры социальной поддержки, а не только лишь посредством пособий для малоимущих родителей. Кроме того, оно отмечает, что статья 1 не запрещает государствам определять условия получения права на социальные выплаты, такие как требование участия родителей трудоспособного возраста, которые способны работать, в рабочей силе. Условия такого рода соответствуют законной цели повышения уровня участия родителей детей школьного возраста в рабочей силе.
4.18В целом государство-участник утверждает, что отмена переходных положений не влияет на возможность женщин пользоваться правом на социальное обеспечение наравне с мужчинами, особенно если рассматривать ее в контексте комплексной системы социальной поддержки, действующей в государстве-участнике. Поэтому оно утверждает, что отмена переходных положений не подпадает под действие подпункта e) пункта l) статьи 11 Конвенции.
4.19Что касается претензий автора по статье 13, то государство-участник отмечает требование принять надлежащие меры для «ликвидации дискриминации в отношении женщин в других областях экономической и социальной жизни, с тем чтобы обеспечить на основе равенства мужчин и женщин равные права», включая право на семейные пособия. Оно утверждает, что, как и статья 11, статья 13 направлена на обеспечение того, чтобы женщины пользовались перечисленными правами наравне с мужчинами как по форме, так и по существу. Государство-участник отмечает, что автор не представила никаких доказательств того, что женщины прямо или косвенно подвергаются дискриминации через ущемление их прав на получение семейных пособий. Соответственно, отмена переходных положений не подпадает под сферу действия статьи 13.
4.20Государство-участник вновь заявляет о том, что его система социального обеспечения предусматривает широкий спектр семейных льгот и пособий, отмечая, что расходы государства-участника на поддержку семей в процентах от валового внутреннего продукта выше среднего показателя по ОЭСР. Государство-участник утверждает, что оно привержено делу оказания помощи семьям в покрытии расходов на воспитание детей посредством не только социальных пособий, но и таких инициатив, как предоставление семьям налоговых льгот, субсидии по уходу за ребенком и оплаченные отпуска по уходу за ребенком, а также посредством ряда других выплат в зависимости от индивидуальных обстоятельств.
4.21Государство-участник заключает, что вывод о том, что реформы, направленные на стимулирование перехода от получения пособий к трудоустройству, являются дискриминационными в отношении женщин, не имеет под собой никаких оснований.
Комментарии автора по замечаниям государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения
5.1.8 апреля 2019 года автор представила комментарии по замечаниям государства-участника.
5.2Автор указывает, что она была получателем пособия для одиноких родителей в 2006 году и входила в группу лиц, на которую распространялось действие переходных положений, предусмотренных законом о реформе, принятым в 2006 году. Она утверждает, что, поскольку эти положения, которые позволили бы ей продолжать получать пособие для одиноких родителей до 2025 года, когда ее младшему ребенку исполнится 16 лет, были отменены в 2013 году, она потеряла право на получение этого пособия в 2017 году. Таким образом, она утверждает, что является жертвой происшедших законодательных изменений, а потому все связанные с этим претензии являются приемлемыми.
5.3.Автор отмечает утверждение государства-участника о том, что после потери права на пособие для одиноких родителей она имела бы право на получение пособия «Ньюстарт», если бы ее доход был ниже порогового значения. Она отмечает, что потолок дохода для пособия «Ньюстарт» значительно ниже потолка дохода для пособия, выплачиваемого одиноким родителям, на которое, как ей дали понять, она могла рассчитывать до 2025 года, когда ее младшему ребенку исполнится 16 лет. Исходя из этого, она поступила в учебное заведение и работала неполный рабочий день, чтобы увеличить свой доход в рамках долгосрочного плана по повышению квалификации перед планируемым возвращением к полной занятости. Таким образом, когда переходные положения были отменены, она лишилась пособия для одиноких родителей, при этом не имея права на получение пособия «Ньюстарт», так как ее доход превышал соответствующее пороговое значение. В результате она не получала ни одной из этих выплат. По всем вышеуказанным причинам автор утверждает, что она является жертвой по смыслу Факультативного протокола, поскольку реформы сделали для нее невозможным получение равного с мужчинами доступа к программам социального обеспечения, так как из-за существующего структурного неравенства они нанесли ей особый и непропорционально большой ущерб в силу ее статуса матери-одиночки.
5.4Автор отмечает, что, будучи вынужденной обратиться за пособием «Ньюстарт» после того, как она потеряла работу, она получает меньшую сумму, чем пособие для одиноких родителей, которое она получала ранее.
5.5Автор утверждает, что 15 ноября 2018 года, после того как истек контракт, по которому она работала в режиме неполной занятости, она подала заявление на получение пособия «Ньюстарт». Она получила первую выплату 24 декабря 2018 года. Она и ее семья испытывали значительные трудности в течение пятинедельного периода рассмотрения заявления и обязательного недельного периода отсрочки. После подачи заявления на получение пособия «Ньюстарт» она столкнулась с обременительными и запутанными бюрократическими процедурами. Автор и ее семья живут за чертой бедности, и, несмотря на ее вклад в жизнь общества в качестве родителя, в одиночку воспитывающего троих детей, ее семья не обеспечена средствами к существованию, которые бы позволяли им полноценно участвовать в жизни общества на основе достоинства, равенства и безопасности.
5.6Что касается пособия «Ньюстарт», то автор утверждает, что она и ее семья теперь находятся в худшем финансовом положении, чем если бы они продолжали получать пособие для одиноких родителей до тех пор, пока ее младшему ребенку не исполнилось бы 16 лет. Таким образом, изменения, внесенные в закон, негативно повлияли на жизнь ее семьи и нарушили ее права, предусмотренные Конвенцией.
5.7Что касается толкования государством-участником своих обязательств по статье 2, то автор утверждает, что оно явно неправильно понимает значение дискриминации по признаку пола, как оно определено Комитетом в его общей рекомендации № 28 (2010), касающейся основных обязательств государств-участников по статье 2 Конвенции, в которой Комитет поясняет, что дискриминация по признаку пола является дискриминацией независимо от того, было ли дискриминационное воздействие намеренным или нет. Поэтому кажущееся нейтральным обращение, которое приводит к ущемлению прав женщин, поскольку не учитывает их изначально неблагоприятное положение, может представлять собой дискриминацию. Автор вновь заявляет, что отмена детских пособий оказала непропорционально сильное негативное воздействие на одиноких родителей, подавляющее большинство которых составляют женщины, уже и так сталкивающиеся со структурным неравенством в попытках обеспечить своих детей. Автор ссылается на судебную практику Комитета, из которой очевидно, что государства-участники обязаны уважать, защищать и реализовывать право женщин на недискриминацию и осуществлять их право на субстантивное равенство с мужчинами. Она отмечает, что это включает в себя учет перекрестных форм дискриминации, таких как семейное положение, родительские обязанности, пол и гендер, и, следовательно, признание особых форм дискриминации, с которыми сталкиваются матери-одиночки, которые выполняют важную социальную репродуктивную работу в обществе, но зачастую не получают надлежащей поддержки. В результате невыполнения государством-участником своих обязательств эта группа женщин, к которой принадлежит автор, продолжает пребывать в неблагоприятном положении, которое дополнительно усугубляется другими трудностями, влияющими на осуществление их прав.
5.8Автор отмечает утверждения государства-участника о том, что отмена «дедушкиной» оговорки применительно к детским пособиям не равнозначна дифференцированному обращению с женщинами на основании их гендера. Она утверждает, что это свидетельствует о нежелании государства-участника признать тот факт, что следствием отмены переходных положений стала потеря прибавки к доходу, на которую рассчитывала эта группа родителей, что немедленно и перманентно ухудшило их финансовое положение.
5.9Автор отмечает рассуждение государства-участника о том, что группа одиноких родителей, затронутая изменениями в правилах выплаты пособий, не находится в неблагоприятном положении по сравнению с родителями, состоящими в постоянных отношениях, и что родители-одиночки фактически находятся в лучшем положении, чем пары, поскольку они имеют право на получение детских пособий в течение дополнительных двух лет и получают более крупные пособия «Ньюстарт». Автор оспаривает утверждение о том, что объектом для сравнения при оценке дискриминации в отношении женщин являются семейные пары. И одинокие, и состоящие в постоянных отношениях родители оказались в неблагоприятном положении после отмены переходных положений, пусть даже одинокие родители оказались в таком неблагоприятном положении несколько позже, чем состоящие в постоянных отношениях. Вместе с тем, несмотря на дополнительные два года выплат, воздействие такой отмены на одиноких родителей, а это в основном матери, наносит больший ущерб из-за структурных проблем, связанных с воспитанием детей в одиночку и без привлечения финансовых, эмоциональных и других ресурсов партнера, а потому равносильно гендерной дискриминации из-за явного преобладания женщин в затронутой группе.
5.10Автор утверждает, что поправки, внесенные в законодательство о социальном обеспечении, являются дискриминационными по отношению к родителям-одиночкам в силу неблагоприятного по сравнению с остальным населением положения, в котором они уже находились до принятия этих поправок в 2006 году и последующей отмены переходных положений. Основные причины, по которой эта группа находится в неблагоприятном положении, — это пол большинства ее представителей и семейный статус. Они сталкиваются с проблемами, которые система социального обеспечения в своей нынешней форме не может решить. Таким образом, хотя они могут получать пособие по безработице «Ньюстарт» по несколько более высокой ставке, чем бездетные люди или родители, состоящие в постоянных отношениях, это все равно не обеспечивает им надлежащей поддержки для выхода из неблагоприятного положения, в котором они оказались из-за структурного неравенства и которое усугубилось в результате реформ. Общая сумма государственной поддержки, которую они теперь получают от правительства, меньше, чем прежние детские пособия, а это означает, что вместо того, чтобы предпринять шаги по ликвидации дискриминации, государство-участник увековечивает неблагоприятное положение, в котором находится затронутая группа, в основном состоящая из женщин, из чего следует, что эта политика является косвенно дискриминационной по смыслу Конвенции. Тот факт, что положение других групп населения в результате реформ также ухудшилось, не отменяет дискриминационного воздействия на возможность женщин пользоваться предусмотренными Пактом правами наравне с мужчинами.
5.11Что касается аргумента государства-участника о том, что в данном случае любое дифференцированное обращение с одинокими родителями не является дискриминационным, поскольку изменения в политике оправданны, то автор заявляет, что многие родители уже и так работают и выполняют требования об участии в рабочей силе. Однако отмена пособия для одиноких родителей лишь усложнила выполняемые женщинами задачи, в частности совмещение работы, учебы и семейных обязанностей, усилила их стресс и усугубила финансовую незащищенность их семей, т. е. вместо того, чтобы улучшить жизнь одиноких родителей и их семей, принятая мера привела к углублению бедности и неблагополучия. Наконец, автор утверждает, что непропорционально сильное воздействие изменений в выплате пособий по социальному обеспечению, заявленной целью которых было «стимулирование» поиска работы и трудоустройства и которые не сопровождались дополнительными мерами поддержки работающих одиноких родителей в условиях снижения доходов и недостаточности вариантов ухода за детьми, на матерей-одиночек было предсказуемым и привело к резкому росту уровня относительной бедности среди безработных одиноких родителей с детьми-иждивенцами, который вырос с 14,3 процента в 2003 году до 17,2 процента в 2015–2016 годах, в то время как относительная бедность среди одиноких и бездетных безработных снизилась с 26,4 процента в 2009–2010 годах до 11,9 процента. Автор приводит результаты исследования, согласно которым, в то время как уровень бедности среди семей с одним родителем, не затронутых изменениями в политике, вырос незначительно (с 57 процентов в 2011 году до 58 процентов в 2013 году), за тот же период уровень бедности среди семей с одним родителем, затронутых изменениями в политике, например тех, чей младший ребенок был в возрасте 5–9 лет, вырос с 37 до 55 процентов (и с 51 до 67 процентов для тех, чей младший ребенок был в возрасте 10–14 лет). Автор отмечает, что Комитет в своих рекомендациях государству-участнику, вынесенных в 2018 году, также выразил обеспокоенность по поводу воздействия, оказываемого сокращением продолжительности периода выплаты пособий на женщин.
5.12Автор отвечает также на утверждение государства-участника о том, что она рассчитывает на получение детского пособия до достижения ее младшим ребенком 16-летнего возраста, но при этом не хочет выполнять никаких требований в отношении участия в рабочей силе. Автор утверждает, что это искажает ее заявление, поскольку родители, получающие детское пособие, уже имеют обязательства по участию в рабочей силе, и хотя она не выступает за то, чтобы все такие требования были отменены, возобновление адекватной финансовой поддержки одиноких родителей необходимо для того, чтобы они могли разорвать порочный круг бедности.
Дополнительные замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения
6.122 июня 2020 года государство-участник представило дополнительные замечания в ответ на комментарии автора.
6.2Государство-участник подтверждает свою позицию, изложенную в первоначально представленных материалах о неприемлемости утверждений автора от 11 декабря 2018 года. Кроме того, оно приводит дополнительные аргументы относительно неприемлемости утверждений автора.
6.3Государство-участник утверждает, что после представления своих первоначальных замечаний оно смогло установить на основании имеющихся у него документов, что автор на самом деле не получала детское пособие в период, «непосредственно предшествующий 1 июля 2006 года», а это означает, что она не входила в группу родителей, уже получавших такое пособие на момент принятия поправки, на которых распространялась «дедушкина» оговорка и которые были освобождены от изменения возрастного ограничения с 16 до 8 или 6 лет и, следовательно, могли продолжать получать пособие до достижения их ребенком 16 лет, как это было предусмотрено изначально.
6.4Оно утверждает, что из этого следует, что автор не является «жертвой» по смыслу статьи 2 Факультативного протокола, а потому не имеет права подавать жалобы, связанные с отменой переходных положений. Оно утверждает также, что, поскольку автор не получала пособие на момент принятия поправки в 2006 году, она также не является жертвой предполагаемых последствий этих реформ в целом.
6.5Государство-участник заявляет, что, согласно имеющимся документам, автор подала заявление на получение детского пособия для одиноких родителей 20 февраля 2014 года и получила право на получение этого пособия с этой даты. Оно отмечает, что, поскольку в то время реформы 2006 и 2013 годов, касающиеся детских пособий, уже вступили в силу, автор не может утверждать, что эти изменения затонули ее лично и непосредственно, а потому ее жалобы являются неприемлемыми ratione personae.
Комментарии автора по замечаниям государства-участника относительно приемлемости сообщения
7.113 октября 2020 года автор представила свои комментарии к дополнительным замечаниям государства-участника относительно приемлемости ее сообщения.
7.2Автор отвечает на утверждение государства-участника о том, что она не является жертвой реформ 2006 и 2013 годов. Она повторяет, что, как она четко указала в своем сообщении, 28 марта 2017 года ей было отказано в выплате детского пособия для одиноких родителей, поскольку ее младшему ребенку исполнилось 8 лет. Это стало результатом принятия государством-участником закона, который ограничивает возраст детей, чьи родители имеют право на получение такой выплаты, 8 годами. Поэтому автор, как и другие матери-одиночки, сразу же столкнулась с трудностями, финансовыми проблемами и незащищенностью, сказавшимися на ее жизни и жизни троих ее сыновей.
7.3Автор утверждает, что в своей жалобе она показала, что стала непосредственной жертвой ряда законодательных изменений, осуществлявшихся с 2006 года, которые изменили критерии получения детского пособия для одиноких родителей, снизив дающий право на получение такого пособия возраст младшего ребенка с 16 лет до 8 лет, и вынудили таких родителей полагаться на пособие «Ньюстарт», которое предусматривает меньшие выплаты с более строгими требованиями к пороговому доходу и обязательным периодом отсрочки, что привело к потере дохода наряду с сокращением сопутствующих льгот. Автор утверждает, что она, безусловно, лично пострадала от серии регрессивных поправок, принятых государством-участником, в результате чего, в частности, матери-одиночки начали получать недостаточные и ненадлежащие пособия по безработице. Таким образом, она является «жертвой» по смыслу статьи 2 Факультативного протокола.
7.4Автор утверждает, что эти изменения оказали прямое негативное воздействие на группу родителей, охватываемых «дедушкиной» оговоркой, которые уже получали детские пособия до 2006 года и которые потеряли право на них в 2013 году, несмотря на обещание защитить их интересы; на таких родителей, как автор, дети которых родились до 2006 года и которые рассчитывали на получение детского пособия для одиноких родителей, если оно им понадобится, до тех пор, пока их дети не станут самостоятельными; и на всех одиноких родителей, дети которых появились на свет после 2006 года и которые лишились права на детское пособие с момента, когда их ребенку исполняется 8 лет, после чего им приходится соответствовать более строгим требованиям, чтобы претендовать на значительно меньшее пособие «Ньюстарт». Автор настаивает на том, что все эти родители сталкиваются с одной и той же проблемой — в результате реформ они утратили возможность надлежащим образом содержать своего ребенка после достижения им 8-летнего возраста.
7.5Автор заявляет, что, хотя она еще не получала пособия до изменения закона, это не отменяет справедливости ее утверждения о том, что ретроспективное сокращение периода выплаты пособия нанесло ущерб всем будущим претендентам на эти выплаты по социальному обеспечению. Она утверждает, что государство-участник нарушает свои международные обязательства по реализации прав на социальное обеспечение всех нуждающихся лиц на равной основе. Одинокие родители, большинство из которых составляют женщины, и их дети уже и так относятся к беднейшим семьям в Австралии, а потому государство-участник обязано их защищать.
7.6Автор утверждает далее, что государство-участник не выполнило рекомендации Комитета, вынесенные в июле 2018 года, которые включали принятие незамедлительных мер по смягчению последствий сокращения бюджетных ассигнований на социальные нужды, здравоохранение, образование и правосудие, проведение анализа гендерных последствий этих сокращений и внедрение гендерно чувствительного подхода к распределению государственных ресурсов при составлении бюджета, а также принятие целевых мер и реализацию программ по расширению экономических возможностей матерей-одиночек, в частности мер, которые бы позволили им завершить высшее образование, и восстановление доступа неработающих женщин к субсидиям по уходу за ребенком.
Дополнительные замечания государства-участника
8.14 марта 2021 года государство-участник представило дополнительные замечания в ответ на комментарии автора.
8.2Государство-участник ссылается на ранее представленные им материалы и повторяет содержащиеся в них утверждения.
8.3Оно отмечает, что в своих последующих сообщениях автор признает, что она не входит в группу родителей, на которых распространялись переходные положения, вступившие в силу 1 июля 2006 года. Оно отмечает далее, что автор, уточняя свою позицию, заявила, что она является жертвой, поскольку входит в группу людей, «которые рассчитывали на получение детского пособия для одиноких родителей, если оно им понадобится, до тех пор, пока их дети не станут самостоятельными», и что существуют две другие группы предполагаемых жертв, к которым автор не относится, но от имени которых она также подает свою жалобу, включая одиноких родителей из группы, на которую распространяется действие «дедушкиной» оговорки и которые утратили право на получение пособия. Таким образом, государство-участник повторяет свое утверждение о том, что автор не является жертвой по смыслу Факультативного протокола.
8.4Государство-участник утверждает, что прекращение выплаты пособия автору в 2017 году не было осуществлено в рамках вышеупомянутых законодательных реформ, поскольку она еще не подала заявление на получение детского пособия для одиноких родителей, а ее младший ребенок еще не родился на момент проведения реформ в 2006 году. Отталкиваясь от этого, оно заявляет, что автор не была непосредственно затронута указанными изменениями и не испытала их воздействие на себе, в связи с чем следует вспомнить об утверждении, сформулированном Комитетом в деле Дейрас и другие против Франции, в котором Комитет подтвердил, что для получения статуса жертвы необходимо, чтобы законодательство лично ущемляло затронутое лицо (т.е. от автора требуется лично испытать условия как до, так и после реформы) и что никакое лицо не может «посредством actio popularis» оспаривать закон или практику, которые, согласно утверждениям, противоречат Конвенции. Далее оно заявляет, что автор не имеет права подавать иск actio popularis, или так называемую «народную жалобу», поскольку в соответствии с правилом 68 правил процедуры автор не получила согласия действовать от имени соответствующей группы лиц и никак не объяснила действия, осуществляемые от их имени без согласия.
8.5Государство-участник оспаривает заявление автора о том, что оно не приняло никаких мер для выполнения рекомендаций Комитета от 2018 года, и утверждает, что шаги, предпринятые в целях выполнения рекомендаций Комитета, включают разработку руководства для учреждений в целях оказания им содействия в эффективном выявлении и более четком изложении гендерных последствий политики; пересмотр и совершенствование правительственной публикации «Гендерные показатели», в которой обобщаются имеющиеся данные для сравнительного анализа положения женщин и мужчин в области экономической безопасности, образования, здравоохранения, баланса между работой и семьей, безопасности и правосудия, демократии, управления и гражданства; а также принятие нового пакета мер помощи по уходу за детьми, который направлен на поддержку тех, кто проводит большую часть времени на работе, стажировках или учебе. В результате собственные расходы более 70 процентов семей на уход за ребенком в детских центрах составляют менее 5 австралийских долларов в час, а почти четверть семей платят за такой уход менее 2 австралийских долларов в час.
Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете
Рассмотрение вопроса о приемлемости
9.1В соответствии с правилом 64 своих правил процедуры Комитет должен принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу. В соответствии с правилом 72, пункт 4, он должен высказаться по вопросу о приемлемости до рассмотрения сообщения по существу.
9.2Комитет принимает к сведению утверждения государства-участника о том, что автор не является жертвой по смыслу статьи 2 Факультативного протокола, поскольку она не входила в группу одиноких родителей, получавших детское пособие на момент принятия переходных положений в 2006 году и охваченных действием «дедушкиной» оговорки, так как подала заявление и начала получать такое пособие только в 2014 году, что не отрицается автором. Он отмечает, что в результате, как утверждает государство-участник, на автора непосредственно не распространялись ни изначальное законодательство, ни переходные положения и их отмена. В своем ответе автор заявляет, что она все это время была родителем, имеющим детей такого возраста, который бы позволил ей получать это пособие, если бы закон не был изменен, и, следовательно, она была затронута этим изменением. Комитет отмечает также, что, как утверждает автор, она подает жалобу от имени всех матерей-одиночек, затронутых реформами, включая тех, на кого распространяется действие «дедушкиной» оговорки.
9.3Комитет принимает к сведению свою судебную практику, согласно которой статус жертвы зависит от того, затронуло ли заявленное нарушение автора непосредственно и лично. Автор жалобы может утверждать, что он является жертвой, только если он лично пострадал от действия или бездействия государства-участника, о котором идет речь, и ни одно лицо не может в абстрактном виде посредством actio popularis оспаривать закон или практику, которые, как считается, противоречат Конвенции.
9.4Комитет отмечает, что первый ребенок автора родился в 2004 году. В дальнейшем, а именно в 2006 и 2009 годах, у нее родилось еще двое детей. В июне 2006 года ее младшему ребенку было два года, следовательно, его мать могла иметь право на получение пособия и подпадать под действие «дедушкиной» оговорки. На момент вступления в силу нового закона в январе 2013 года ее младшему ребенку было четыре года. Поэтому, если бы автор получала детское пособие для одиноких родителей в 2006 году, то она была бы членом защищенной «дедушкиной» оговоркой группы, если бы соответствующие положения не были отменены в январе 2013 года. Однако, как ясно из информации, предоставленной обеими сторонами, автор не получала детское пособие для одиноких родителей в июне 2006 года, а значит, не была членом этой группы. Она не получала данное пособие и в 2013 году, когда были внедрены и начали применяться изменения в законодательстве, и начала получать его только в 2014 году. Таким образом, автор не относится к группе, защищенной «дедушкиной» оговоркой, и, следовательно, не имела никаких разумных оснований полагать, что она сможет рассчитывать на пособие до тех пор, пока ее младшему ребенку не исполнится 16 лет. Поэтому Комитет не считает, что автор непосредственно и лично пострадала от воздействия изменений законодательства в результате введения и реализации положений об отмене «дедушкиной» оговорки. Поскольку она не имела права на детское пособие для одиноких родителей ни в 2006, ни в 2013 году в силу своего статуса трудоустроенной, Комитет считает, что автор также не имеет статуса жертвы в связи с ее общими утверждениями об ущербе, причиненном реформой системы социальной поддержки как таковой. Он также отмечает, что утверждения, касающиеся влияния реформы на других матерей-одиночек, представлены без согласия этих лиц и что автор никак не объясняет причины того, почему она решила действовать от их имени без такого согласия.
9.5Исходя из этих соображений и в отсутствие какой-либо иной соответствующей информации, приобщенной к делу, Комитет объявляет настоящее сообщение неприемлемым в соответствии со статьей 2 Факультативного протокола ввиду того, что жалоба не была представлена лицом, прямо и лично затронутым предполагаемыми нарушениями, ни от имени такого лица.
10.В свете этого вывода Комитет не считает необходимым рассматривать какие-либо другие основания для признания сообщения неприемлемым, на которые ссылается государство-участник.
11.В этой связи Комитет постановляет:
a)признать настоящее сообщение неприемлемым согласно статье 2 Факультативного протокола, поскольку автор не имеет статуса жертвы и не подает заявление от имени лиц, которые дали согласие на то, чтобы такие заявления подавались от их имени;
b)довести настоящее решение до сведения государства-участника и автора.