经济、社会及文化权利委员会

委员会根据《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》通过的关于第133/2019号来文的意见* **

来文提交人：	FatimaElMourabitOuazizi和MohamedBoudfan
据称受害人：	提交人及其两个未成年子女
所涉缔约国：	西班牙
来文日期：	2019年5月2日(初次提交)
意见通过日期：	2022年10月10日
事由：	因非法入住而被驱逐
程序性问题：	未用尽国内补救办法；证据不足
实质性问题：	适当住房权
《公约》条款：	第十一条第一款
《任择议定书》条款：	第二和第五条

1.1来文提交人Fatima El MourabitOuazizi是1996年6月1日出生的西班牙国民，Mohamed Boudfan是1995年1月12日出生的摩洛哥国民。他们代表自己和他们的两个未成年子女，2016年10月27日出生的S.B.E.M.和2018年9月21日出生的M.B.E.M.行事。提交人声称，他们享有的《公约》第十一条第一款规定的权利遭到了侵犯，因为尽管他们没有替代住房，但驱逐令要求他们办理自2014年以来居住的住所。《任择议定书》于2013年5月5日对缔约国生效。提交人无律师代理。

1.22019年5月3日，委员会通过其工作组登记了来文，并注意到提交人声称他们没有替代住房，如被驱逐将会对他们造成无法弥补的损害，委员会请缔约国采取临时措施，或者在来文审议期间暂停驱逐，或者与提交人真诚协商，为他们提供适当的替代住房。

1.3在本决定中，委员会将首先概述当事各方提交的资料和意见；然后将审议来文可否受理和实质问题；最后提出结论。

A.当事各方提交的资料和意见概述

事实背景

2.12014年11月15日，由于他们与同住的人之间发生问题，提交人占用了马德里社区公共住房管理机构社会住房局的一处空房。

2.22016年7月27日，在该局就非法占用对提交人提起的刑事诉讼中，Navalcarnero第五审判和调查法院在第135/16号判决中支持房产所有人的申诉，认定提交人犯有所指控的罪行，并下令将他们驱逐出他们居住的住所。

2.32016年8月19日，提交人提出上诉，该上诉于2017年1月10日被马德里省高等法院驳回。

2.42017年1月27日，提交人被命令在10天内搬出该住所，如果他们不自愿搬出，则将于2017年4月6日被驱逐。提交人通过附属上诉提出了复议申请，但被驳回。然而，驱逐并没有发生。

2.52017年9月，在占用该住宅三年后，提交人向房产所有人提出申请，要求将其状况合法化。他们的申请被驳回，因为他们不符合合法化的条件，特别是因为他们被判非法占用有关住宅。

2.6第二个驱逐日期被定在2017年11月15日。计划中的驱逐也被推迟。后来，确定了第三个驱逐日期，即2019年4月2日；那次驱逐也推迟了。

2.7同样在2019年4月2日，法院确定了第四个驱逐日期，即2019年5月7日。2019年4月24日，提交人向法院提出申请，要求法院在他们得到替代住所之前暂停驱逐；他们的申请附有经提交人要求由社会福利服务局于2019年4月16日签发的一份报告，其中载有提交人与该局工作人员的约谈情况。

申诉

3.1提交人声称，由于他们没有替代住所，而且他们的收入不足以在私人市场上找到住房，驱逐将侵犯他们根据《公约》第十一条享有的权利。

3.2提交人称，他们没有替代住所，因为：(a) 他们不能向社会住房局申请公共住房，因为他们非法占用了该局的住房；(b)他们不能向该局申请住房状况合法化，因为他们被判非法占用；(c) 2019年2月16日，他们在Arroyomolinos镇镇政厅的一次会议上得知没有可用的公共住房；(d) 社会福利服务局提供的替代方案，即在红十字会收容所为遭受性别暴力的妇女提供的一个房间，是不合适的，因为只有一名女性提交人及其子女可以进入该房间，而另一名男性提交人不行，接受这一方案将意味着家人分离；(e)他们的收入，男性提交人在一家快餐连锁店工作，每月工资为900欧元，不足以支付房租市场价格。

提交人提供的补充资料

4.2019年7月23日，提交人通知委员会，在登记来文和委员会要求缔约国采取临时措施的当天(2019年5月3日)，他们被告知，应Arroyomolinos镇镇长的请求，原定于2019年5月7日的驱逐推迟两个月执行。因此，第五个驱逐日期定为2019年7月5日。提交人再次向法院申请推迟驱逐；2019年6月19日，法院决定在“委员会作出决定之前”暂停驱逐。

缔约国关于可否受理和实质问题的意见

5.12019年11月6日，缔约国通知委员会，它已经采取了要求它采取的临时措施。法院已经五次暂缓驱逐，该程序目前暂停，等待委员会的最终决定；因此，提交人目前没有面临驱逐。

5.2然而，缔约国还指出，根据《任择议定书》，临时措施只能在特殊情况下采取。在本案中，从Arroyomolinos镇议会的社会报告中可以看出，提交人之一，即该男子，每月工资在900至1,000欧元之间，而另一名提交人每月领取430欧元的福利津贴，他们的总收入还必须加上家庭成员有权享受的免费服务(医疗保健、法律援助和子女上学)，远远高于最低工资，尽管提交人的说法与此相反。同样，缔约国指出，根据第7号一般性意见(1997年)，应当认识到，在某些情况下，例如当房产被强行占据时，驱逐是合理的，应依法进行，并为受影响者提供充分的法律补救，而且驱逐应在相关政府官员在场的情况下进行。

5.3缔约国还提出，来文应被认定为不可受理，因为提交人在非法占据他人住宅之前没有寻求替代住房，在非法占据该住宅之后也没有接受社会福利服务机构提出的替代住房，因此没有用尽国内补救办法。正如Arroyomolinos镇议会的社会报告所示，提交人拒绝了以下替代方案：(a)母亲中心：“资源未被用户接受”；(b) 应急社会服务机构提供的应急住所：“资源未被用户接受”；(c) 在其他城镇的私人市场寻找替代住房：女性提交人不接受这一提议，称她不希望离开两位提交人的家人居住的城镇。缔约国还指出，社会福利服务局应提交人的要求签发的附于初次来文的社会报告也显示：(a) 2016年8月，该局询问他们是否可以与居住在同一城镇的父母住在一起，提交人拒绝了这一选择，但没有提供任何解释；(b) 2019年4月，提交人被告知镇政服务管理公司Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos S.A.提供的住房，但表示他们因为不知道所以没有申请这一住房。此外，缔约国指出，他们获得了500欧元的经济援助，以帮助他们寻找住房，但他们没有将这笔援助用于这一目的，而是留在了所述住所。

5.4关于来文的实质问题，缔约国认为它没有违反《公约》，因为强行非法占据他人财产不是受《公约》保护的行为。缔约国指出，提交人在没有申请社会住房的情况下，在没有合法产权的情况下占用了他人(社会住房局)拥有的房产。缔约国指出，《公约》第十一条没有规定国家有义务在不具备资源的情况下为每个人提供住房。住房权不是一项可强制执行的权利，这项权利要求国家采取适当措施促进旨在改善获得体面住房的公共政策。住房权是一项宪法义务或指令，必须充分体现于政府主管机构的行动。事实上，正在发展公共住房，并且正在免费转让用于建造这种住房的一些土地的所有权，并为此提供资金。此外，缔约国指出，已采取措施促进在私人住宅市场上获得所有权(通过所得税减免、抵押贷款补贴和对年轻人的援助)和租赁住房(通过协助利用私人租赁市场)。缔约国指出，还采取了措施，以防止在私人住宅房地产市场上获得住房的人失去他们的住房，通过了立法，对未能支付抵押贷款的人暂停驱逐，并制定了银行良好做法守则，以避免违约。在这方面，缔约国指出，2012年至2017年期间，暂停执行了超过24,000项驱逐，重组了38,500笔债务，解决了7,000笔债务，并通过社会住房基金分配了9,020个住房单元。此外，已采取措施应对合法驱逐案件中的紧急需要，法院已制定了在驱逐发生前与社会福利服务局进行协调的协议，从而使评估和提供应急住房成为可能。该局负责评估和监测家庭的需要，马德里自治区有评估特殊需要情况的行政程序，其目的是通过使用客观标准评估申请人的需要，确保有序获得公共住房。因此，必须遵循一种评分制度，将住房首先分配给最需要住房的人。

5.5缔约国称，由于需求有时可能超过公共资源，这项权利不是对某一特定住所的权利，而是要求对需要进行充分评估并在现有公共资源允许的情况下尽快对这些需要做出反应。

5.6缔约国还认为，提交人根据《公约》第十一条享有的权利没有受到侵犯，因为他们的经济资源超过了最低工资的数额，而且因为家庭的全部资源应被视为不仅包括提交人的货币收入(在本案中，从一名提交人所做的有酬工作中每月获得900至1,000欧元的收入，另一名提交人每月收到的430欧元的福利津贴)，还包括他们有权享有的实物收入(例如教育、法律和保健服务)。

5.7此外，缔约国认为，提交人根据第十一条享有的权利没有受到侵犯，因为他们应对导致自己没有获得公共援助的作为或不作为承担责任。缔约国认为，提交人缺少适当住房仅仅是他们的作为或不作为的后果，而不是当局的任何不作为的后果。缔约国指出，提交人拒绝了社会福利服务局提出的几个替代方案(母亲中心、应急住所、在其他城镇寻找住房以及由Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos提供的住房)。Arroyomolinos镇议会的社会报告还指出：

曾试图鼓励[提交人]理解他们面临被驱逐的真实风险，并通过提供替代住所帮助他们一家人住在一起，但由于最近一次的计划驱逐行动暂停，为他们提供替代住所的努力已经停止，因为[提交人]倾向于等待他们提出的法律上诉的结果。社会福利服务局认为[提交人]应继续寻找替代住房，因为他们的上诉结果不确定，加上马德里目前住房市场紧张，可能使得寻找住房的过程漫长而复杂。

5.8最后，缔约国还认为，在本案中，提交人根据《公约》第十一条享有的权利没有受到侵犯，因为驱逐并没有发生，而且因为申诉必须涉及真实的侵权行为，而不仅仅是假设的或潜在的侵权行为。对这家人的驱逐已经推迟了五次。

5.9简而言之，总结上述各点，缔约国认为，如果存在违反《公约》的情况，提交人必须证明：(a) 他们需要帮助；(b) 当局没有尽最大可能划拨资源；(c) 如果已经划拨最大限度的可用资源，但仍未满足所有需要，则需要证明这些资源不是根据合理和客观的标准划拨的；(d) 提交人没有主动和故意将自己置于目前所处的境地，从而让自己得不到公共援助。

申诉人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论

6.12021年1月2日，提交人重申了他们在初次来文中提出的主张，指出他们不能向马德里社会住房局申请公共住房，因为他们非法占据了一处住所。提交人认为，他们享有体面和适当住房的基本权利因此受到侵犯。

6.2关于替代住所，提交人指出，母亲中心将意味着家人分离；应急社会服务机构提供的应急住宿也不合适，因为这种住宿只短期提供，不体面、不卫生也不适合儿童；帮助他们寻找住房的500欧元经济援助“没有意义”，因为该地区的房租大约是每月700欧元；他们曾在其他城镇寻找替代住所，特别是邻近的莫斯托莱斯市，但那里的租金也是每月700欧元左右。

B.委员会审议可否受理

7.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据《任择议定书》暂行议事规则第10条，决定来文可否受理。

7.2委员会注意到，缔约国指出，来文应因提交人未用尽国内补救办法而被认定不可受理，因为他们在非法占据所涉住房之前没有寻找替代住房，没有接受社会福利服务局此后提出的任何替代方案(母亲中心、应急住所或在他们负担得起房价的城镇寻找住房)，也没有在得到该局通知时向Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos申请住房。委员会还注意到提交人的意见，即接受母亲中心的住宿将意味着家人分离，短期应急住所对家庭来说不是一个体面、健康或合适的地方，他们确实在其他城镇，特别是邻近城镇寻求替代住所，但没有成功，因为其他地方的租金也很高。

7.3委员会认为，在本来文中，可否受理的问题与案情实质密切相关，因为问题是提交人是否在遵守缔约国规定的获得替代住房的要求方面履行了应尽义务。因此，委员会遵循在有疑问时应采取行动的原则，宣布来文可予受理，并着手审议实质问题。

C.委员会审议实质问题

事实和法律问题

8.1委员会根据《任择议定书》第八条，参照收到的所有资料，审议了本来文。

8.2委员会注意到，提交人称，将他们驱逐出正在居住的住所将侵犯他们根据《公约》第十一条享有的权利，因为(a)他们的收入不足以在私人市场上找到住房，(b) 他们没有替代住所，因为(一) 他们不能向社会住房局申请公共住房，因为他们非法居住在该局拥有的住房，(二)他们不能向该局申请住房状况合法化，因为他们被判非法占用，(三) Arroyomolinos镇政当局没有公共住房，(四) 接受社会福利服务局提供的替代方案，即红十字会妇女收容所的一个房间，将意味家人分离，是不可行的。

8.3委员会还注意到，缔约国称，按照委员会对缔约国提出的采取临时措施的要求，驱逐已经推迟五次，目前正在等待委员会的决定。此外，委员会注意到，正如缔约国所指出的，根据第7号一般性意见(1997年)，在某些情况下，例如当房产被强行占据时，驱逐是合理的，但驱逐应依法进行，并为受影响者提供适当的法律补救，而且驱逐应在相关政府官员在场的情况下进行，正如本案中在驱逐被推迟之前所计划的那样。此外，缔约国称，提交人根据《公约》第十一条享有的权利没有受到侵犯，因为(a) 提交人不仅拥有远高于最低工资的经济资源，而且还享有免费的教育、法律和卫生服务；(b) 提交人应对导致自己没有获得公共援助的作为或不作为承担责任，他们拒绝了社会福利服务局提出的几个替代方案(母亲中心、应急住所、其他城镇的可能住房和Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos提供的住房)，并拒绝与Arroyomolinos镇镇政当局合作，后者试图帮助他们找到可行的住房替代方案(见第5.7段)；(c) 非法和强行占据第三方的财产不受《公约》保护。缔约国还指出，提交人在未曾申请社会住房的情况下，非法占据了社会住房局拥有的住房单元。缔约国认为，住房权不是一项可强制执行的权利，这项权利要求国家采取适当措施促进旨在改善获得体面住房的公共政策；这项权利要求对需要进行充分评估并在现有公共资源允许的情况下尽快对这些需要做出反应。缔约国指出，有评估特殊需求情况的行政程序，其目的是通过使用客观标准评估申请人的需求，确保有序获得公共住房。简而言之，缔约国认为，如果本案中存在违反《公约》的情况，提交人必须证明：(a) 他们需要帮助；(b) 当局没有尽最大可能划拨资源；(c) 如果已经划拨最大限度的可用资源，但仍未满足所有需要，则需要证明这些资源不是根据合理和客观的标准划拨的；(d) 提交人没有主动和故意将自己置于目前所处的境地。

8.4因此，本案的法律问题是，在提交人的具体案件中，缔约国是否已采取措施，尽最大可能利用现有资源，确保他们享有《公约》第十一条第一款所载的适当住房权。为了回答这一问题，委员会将回顾《公约》规定缔约国有义务制定充分实现住房权的政策，并且缔约国有可能要求个人承担某些合理的负担或责任，以使这些政策取得成功。这样，委员会将能够审议这一具体案件，以确定提交人的住房权是否遭到侵犯。

住房政策和受益人的义务

9.1委员会注意到，根据《公约》第二条第一款，缔约国有积极义务尽其资源能力所及采取步骤，以便通过一切适当手段逐步充分实现《公约》承认的权利。具体而言，根据委员会第4号一般性意见(1991年)，每个缔约国都必须采取一切必要步骤，充分实现适当住房权，包括通过一项国家住房战略。委员会认为，当基本权利的切实享有取决于逐步步骤时，有关当局为保障进展至少应制定一项旨在确保权利的切实享有的方案或计划。正如适当生活水准权所含适当住房及在此方面不受歧视权问题特别报告员的《适当住房权实施准则》所指出的，所采取的措施必须审慎、具体，且以在合理的时间范围内实现住房权为目标。

9.2委员会认为，声称是违反《公约》第十一条第一款行为受害者的来文提交人必须在寻找住房时表现出一定程度的努力，包括向主管当局表明他们需要体面住房。委员会注意到，缔约国可制定行政程序，促进保护住房权，包括要求个人采取某些行政步骤，告知当局他们需要在保护住房权方面得到帮助。虽然这些程序不应给个人带来过度或不必要的负担或产生歧视性影响，但委员会认为，个人未能采取必要步骤寻求行政当局的协助以获得替代住房，这不仅是确定关于缔约国未能履行其义务的指称是否得到证实(根据《任择议定书》第三条第二款(五)项的要求)的一个重要因素，也是确定如果来文被认定可以受理，缔约国是否确实侵犯了有关权利，即本案中住房权的一个重要因素。

9.3委员会指出，决定提交人在请求当局援助时是否履行了他们应有的努力程度，必须始终考虑他们的特殊情况，因为处于弱势地位的人与非弱势地位的人应有的努力程度不同。委员会还指出，考虑提交人的努力程度并不意味着委员会遵循清白原则，该原则虽然在其他领域可能是合理的，但在确定某人可能是或不是侵犯人权行为的受害者时是不可接受的。

本案

10.1在本案中，委员会注意到，缔约国正在促进公共住房的发展，并为建造低成本住房提供土地和资金；缔约国还采取措施，促进在私人住宅市场获得住房所有权和租赁住房；缔约国已采取措施，努力防止在私人住宅房地产市场上获得住房的人失去他们的住房，通过了立法，对未能支付抵押贷款的人实行暂停驱逐，并制定银行良好做法守则，以避免违约；缔约国还采取措施处理被认为合法的驱逐情况下的紧急需要；此外，它正在执行协议，确保法院和社会服务机构在驱逐前进行合作，以便进行评估和提供替代住房。在这方面，社会福利服务局使用评分系统评估家庭的需要，以确保有序获得公共住房。

10.2此外，委员会注意到，提交人未能解释为什么当被告知有向Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos申请住房的可能性时，他们没有申请。委员会还注意到，提交人也未能解释为什么他们直到2017年9月前都没有请求当局帮助他们寻找替代住房，非法占用的刑事诉讼于那时结束，他们向社会住房局申请使他们的状况合法化。此外，委员会注意到，虽然提交人说他们于2019年2月16日面见Arroyomolinos市市政当局以寻求解决办法，但那次会见是在他们在没有合法产权的情况下占据住所而使自己处于不稳定的住房状况五年之后进行的。

10.3委员会同意来文人的意见，即红十字会庇护所中为性别暴力的女性受害者提供的房间对提交人而言不是一个合适的选择，主要是因为这将意味着家人分离；委员会还同意提交人的意见，即应急社会服务机构提供的应急住宿也不是一个适当的替代办法，主要是因为这只是一个短期的替代办法。然而，委员会认为，提交人没有解释为什么其他城镇的住房或Empresa Municipal de Gestión de Servicios de Arroyomolinos提供的住房不是可行的替代方案，能够使他们行使适当住房权。

10.4因此，委员会认为，提交人没有证明他们已经采取了基本步骤，首先请求行政当局帮助他们获得社会住房，然后考虑到可能被驱逐，寻找另一处替代住房。委员会也不认为缔约国关于最初获得社会住房然后寻求另一种住房选择的程序对提交人提出了他们无法满足的过分或歧视性要求。因此，委员会认为，鉴于提交人缺乏努力，无法得出结论认为他们的状况可归咎于缔约国，也没有证据表明缔约国采取了任何任意步骤，侵犯了提交人根据《公约》第十一条第一款享有的适当住房权。

D.结论

11.委员会考虑到所提供的所有资料，根据《任择议定书》行事，认定来文中所述事实不构成违反《公约》第十一条第一款的行为。

12.因此，根据《任择议定书》第九条第一款，委员会决定将本决定转交缔约国和来文提交人。