第四十二届会议
2009年5月4日至22日，日内瓦
议程项目3
第20号一般性意见
经济、社会和文化权利方面不歧视(《经济、社会、文化权利国际公约》第二条第2款)
一、导言和基本前提
1. 歧视影响了经济、社会、文化权利对世界相当部分人口的落实。经济增长本身并没有带来可持续发展，个人和个人群体仍然面临着社会经济不平等，这往往是也是因为根深蒂固的历史和当代形式的歧视。
2. 不歧视和平等是国际人权法的基本组成部分，对行使和享有经济、社会、文化权利至关重要。《经济、社会、文化权利国际公约》第二条第2款要求每个缔约国“……保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分”。
3. 不歧视和平等的原则贯穿《公约》始终。其中“序言”强调了“所有成员……平等的和不移的权利”，《公约》明确承认“人人”有权享有《公约》规定的权利，特别是工作权利、公正和有利的工作条件、工会自由、社会保障、适足生活水准、卫生和教育，以及参与文化生活。
4. 《公约》还明确提到某些个人权利方面的不歧视和平等原则。第三条要求缔约国承诺确保男女在享有《公约》权利方面的平等权利；第七条包括“同值工作同酬的权利”和“人人在其行业中有适当的提级的同等机会”。第十条除其他外特别规定，对母亲，在产前和产后的合理期间，应给予特别保护；应为儿童和少年采取特殊的保护和协助措施，不得因出身或其他条件而有任何歧视。第十三条承认，“初等教育应属义务性质并一律免费”，还规定“高等教育……对一切人平等开放”。
5. 《联合国宪章》序言、第一条第3款和第五十五条以及《世界人权宣言》第二条第1款都禁止在享有经济、社会、文化权利方面的歧视。有关种族歧视、对妇女的歧视、难民权利、无国籍人士、儿童、移徙工人及其家庭成员和残疾人的国际条约都包括行使经济、社会、文化权利，而另外一些条约则要求消除就业和教育等具体领域的歧视。除《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》中关于平等和不歧视的共同规定以外，《公民权利和政治权利国际公约》中还有一项关于在法律面前人人平等和受有效法律保护的单独保障。
6. 经济、社会、文化权利委员会在一些以前的一般性意见中考虑了不歧视原则对有关下列方面的具体《公约》权利的适用问题：住房、食物、教育、卫生、水、作者权利、工作和社会保障。另外，第16号一般性意见重点强调了《公约》第三条规定的缔约国的义务，即确保男人和妇女享有所有《公约》权利，而第5和第6号一般性意见则分别涉及残疾人和老年人的权利。本一般性意见旨在明确委员会对《公约》第二条第2款的理解，包括缔约国义务的范围(第二部分)、禁止的歧视理由(第三部分)和国家落实(第四部分)。
二、国家义务的范围
7. 不歧视是《公约》规定的一项即时和全面的义务。第二条第2款要求缔约国在行使《公约》规定的每一项经济、社会和文化权利方面保证没有歧视，并且只能在推行这些权利时适用不歧视原则。还应当指出的是，直接或间接基于禁止的歧视理由、具有取消或影响对《公约》权利的承认、享有或平等行使的意图或作用的任何区分、排斥、限制或偏向或其他不同待遇，均属于歧视。歧视还包括煽动歧视和骚扰。
8. 为使缔约国能“保证”没有任何歧视地行使《公约》权利，必须正式和切实消除歧视：
正式歧视：消除正式歧视要求确保缔约国的宪法、法律和政策文件不基于禁止的理由实行歧视，例如，法律不应根据妇女的婚姻状况否定她们有权享有平等的社会保障福利；
实质性歧视：只是解决正式歧视问题还不足以保证第二条第2款所预期和界定的实际平等。一个人能否确实享有《公约》权利往往取决于他(她)是否属于一个以禁止的歧视理由为特点的群体。要消除实际中的歧视，就要对遭受历史或持久偏见的群体给予足够注意，而不是只对个人以前在同样情况下的待遇进行比较。因此，缔约国必须立即采取必要措施，削弱和消除造成或延续实质性或事实上的歧视的条件和态度。例如，确保所有人都能平等获得适足住房、水和卫生，这将有助于克服对妇女和女孩以及居住在非正式住区和乡村地区的群体的歧视。
9. 为消除实质性歧视，缔约国可能有必要，而且在某些情况下必须采取特别措施，削弱或消除延续歧视的条件。只要是为了消除事实上的歧视，而且是合理、客观和有节制的手段，这种措施就是合法的，在实质性歧视被持久消除之后即可停止实行。然而，这种积极措施在某些特殊情况下可能必须是持久性的，例如，为语言少数提供翻译服务，为在进入医疗保健设施方面有感觉障碍的人提供合理住宿。
10. 根据《公约》第二条第2款，直接或间接形式的差别待遇均可构成歧视：
直接歧视即处于同样情况下的一个人因为一种禁止的理由所受待遇不如另一个人；例如，能否在教育或文化机构中就业或能否加入一个工会取决于申请人或雇员的政治见解。直接歧视还包括在没有可比较的类似情况下出于禁止的理由所采取的有害行为或不行为(例如，在妇女怀孕的情况下)；
间接歧视所指的是，表面上看起来是中性的法律、政策或做法，因为禁止的歧视理由而对行使《公约》权利有不适当的影响。例如，入学要求有出生登记证，这可能对那些没有或被拒绝发给这种证件的族裔少数或非国民造成歧视。
私人领域
11. 在家庭、工作场所以及其他社会部分，经常遇到歧视。例如，私人住房领域的主管者(如私人房主、信贷提供者和公有住房提供者)可能出于族裔、婚姻状况、残疾或性取向等原因直接或间接拒绝提供住房或抵押，而某些家庭则可能拒绝让女孩上学。因此，缔约国必须采取包括立法在内的措施，确保私人领域的个人和实体不因禁止的理由而歧视。
系统性歧视
12. 委员会经常发现，对某些群体的歧视是普遍的、持续的，并深深扎根于社会行为和组织中，时常涉及不受质疑的或间接的歧视。这种系统性歧视可理解为公共或私人领域的法律条例、政策、习俗或占主导地位的文化态度，这使某些群体处于相对不利的地位，而使另一些群体拥有特权。
差别待遇的允许范围
13. 基于禁止理由的差别待遇会被认为是歧视性的，除非为区分所做的辩解是有道理和客观的。这包括对有关措施或不作为的目的和作用的评估，看其是否合法，是否与《公约》权利的性质一致，是否只是为了增进民主社会中的普遍福利。另外，在要实现的目的与所采取措施或不作为及其效果之间必须有一个合理的比例关系。以缺乏可用的资源作为不能取消差别待遇的理由，这种理由既不客观，也不合理，除非缔约国为作为一个优先事项解决和消除歧视已经用尽了一切可用的资源。
14. 根据国际法，没有为履行第二条第2款规定的义务，为保证不带任何歧视地行使《公约》所规定权利而本着诚意采取行动，即构成违反《公约》。缔约国，包括其国家或地方机关或机构的直接行动或不作为均可构成对《公约》权利的侵犯。缔约国还应确保避免在国际合作与援助方面采取歧视性做法，并采取措施确保在其管辖下的所有各方也这样做。
三、禁止的歧视理由
15. 在第二条第2款中被列为禁止的歧视理由是：“种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份”。将“其他身份”包括进去，表示这个清单不是详尽的，其他理由也可列入这一类。下面讨论的就是“其他身份”所包括的一些明确理由和暗含理由。本节所述差别待遇的例子只是示范性的，不代表出于相关禁止理由的所有可能的歧视性待遇，也不代表得出最后结论认为：这种差别待遇就等于每一种情况下的歧视。
群体的成员地位
16. 在确定一个人是否被以一种或多种禁止的理由区分时，如果不存在相反的说明，鉴定应以有关个人的自我鉴定为基础。成员地位也包括加入一个以禁止理由之一(例如，残疾儿童的父母)为特点的群体，或其他人认为认为一个人属于这种群体(例如，一个人有相同的肤色，或者是某一特定群体权利的支持者或过去是一个群体的成员)。
多重歧视
17. 一些个人或个人群体面临着基于一种以上禁止理由的歧视，例如，属于一种族裔或宗教少数的妇女。这种集于一身的多种歧视对个人有独特的具体影响，需要给予特别注意和补救。
A.明确理由
18. 委员会一直在提请关注在广泛享有《公约》权利方面，除其他外，特别是对土著人和族裔少数的正式和实质性歧视。
“种族和肤色”
19. 基于“种族和肤色”(包括个人族裔)的歧视，是《公约》以及包括《消除一切形式种族歧视国际公约》在内的其他国际条约所禁止的。《公约》和本一般性意见中使用“种族”一词，并不意味着接受试图认定存在另外的人类的理论。
性别
20. 《公约》保证男人和妇女平等享有各项经济、社会和文化权利的权利。自《公约》通过以来，“性别”这一禁止理由的概念发生了很大变化，现在，它不仅包括身体特征，还包括性别成见、偏见和预期角色，这些都构成了平等享有经济、社会和文化权利的障碍。因此，以可能怀孕为由拒绝雇用妇女，或基于一种成见认为，例如，她们不愿意像男人那样把很多时间用在工作上，因而给她们分配低级或非全日工作，这都属于歧视。拒绝给予男人陪产假也可能构成对男人的歧视。
语言
21. 基于语言或地方口音的歧视往往和基于民族或族裔的不平等待遇密切相关。语言障碍可妨碍享有许多《公约》权利，包括《公约》第十五条所保证的参加文化生活的权利。因此，也应当尽可能以少数群体的语言提供有关公共服务和商品的信息；缔约国应确保，与就业和教育有关的任何语言要求都是基于合理和客观的标准。
宗教
22. 这一禁止的歧视理由包括自行选择信奉可公开或私下通过礼拜、遵守、实践和教授表示的宗教或信仰(包括不信奉任何宗教或信仰)。例如，如果属于宗教少数的人被以宗教为由拒绝进入大学、就业或利用医疗卫生服务，那就是歧视。
政治或其他见解
23. 政治或其他见解经常被作为歧视性待遇的理由，包括持有见解或没有见解以及在以见解为基础的协会、工会或政党中表示观点或是其成员。例如，不能以表示忠于某一具体政党为条件执行食物援助办法。
民族或社会出身
24. “民族出身”指的是一个人的国家、民族或原籍。由于这种个人情况，个人或群体在公共或私人场合行使《公约》权利时可能会面临系统性歧视。“社会出身”指的是一个人继承的社会地位，这将在下面“财产”状况、基于出生血统的歧视以及“经济和社会地位”的范围内进行更详细的讨论。
财产
25. 作为一种禁止的歧视理由的“财产状况”是一个广泛的概念，包括不动产(如：土地所有权或占用权)和个人财产(如：知识产权、有形动产和收入)，或无财产。委员会以前曾表示意见说，《公约》权利，如得到水供应服务的权利和受保护不被强迫搬迁的权利，不应当以一个人的土地占有状况，如居住在非正式住区，为条件。
出生
26. 基于出生的歧视是禁止的，例如，《公约》第十条第3款规定，应为儿童和少年采取特别保护措施，“不得因出身而有任何歧视”。因此，不应区分婚生儿童、无国籍父母儿童或收养儿童或由这类人组成的家庭。出生这一禁止的理由还包括血统，特别是基于种姓或类似的继承地位制度的理由。例如，缔约国应采取措施，防止、禁止和消除针对以血统为基础的社区成员的歧视性做法，并采取行动禁止宣传关于高级血统和低级血统的思想。
B.其他身份
27. 歧视的性质依环境和时间的变化而不同。因此，需要灵活对待“其他身份”这一理由，以便将那些不能合理、客观地说明道理、但可与第二条第2款明确承认的理由进行比较的其他形式的差别待遇也考虑进去。在这些额外理由反映了社会中曾遭受并仍在遭受边缘化的脆弱群体的经历的情况下，它们一般是得到承认的。委员会的一般性意见和结论性意见承认了各种其他理由，下面更详细地说明了这些理由。但是，这一清单并不是详尽的。可能还有另外一些禁止的理由，包括因为某人在监禁中或非自愿地进入精神病院，或出于两个禁止的歧视理由，而否定其法律能力；例如，由于性别和残疾而被拒绝利用某种社会服务。
残疾
28. 委员会在其第5号一般性意见中给对残疾人的歧视下的定义是：“以残疾为理由，其结果是取消或损害经济、社会、文化权利的承认、享受或行使的任何区分、排斥、限制或偏向、或合理的便利的剥夺”。拒绝给予合理的便利应作为一种禁止的以残疾为由的歧视纳入国家法规。缔约国应当解决某些歧视问题，如阻碍行使受教育权利、拒绝在公共卫生设施和工作场所等公共场所和私人场所提供合理的便利；例如，只要空间的设计和建造不利于轮椅通行，轮椅使用者实际上就被剥夺了工作权利。
年龄
29. 在几种情况下，年龄也属于禁止的歧视理由。委员会曾强调，有必要解决在提供就业、职业培训或再培训方面对年龄较大失业者的歧视，以及贫困老年人因居住地点而不平等享受普遍性老年养恤金的问题。关于年轻人，少年在获得性和生育知识及有关服务方面受到的不平等待遇也是一种歧视。
国籍
30. 不应以国籍为理由不准享有《公约》权利，例如，一个国家境内的所有儿童，包括那些无证件的儿童，均有权授受教育和享有充足食物和可负担的医疗保健。《公约》权利适用于每个人，包括非国民，如难民、寻求庇护者、移徙工人和国际人口贩卖的受害者，不论其法律地位和证件如何。
婚姻和家庭状况
31. 每个人的婚姻和家庭状况可能不同，这特别是因为他们可能是结过婚或没结过婚的，按照一种特殊法律制度结婚的，有一种事实上的关系或法律不承认的关系，离婚的或寡妇，生活在一个大家庭或亲人群体中，对孩子和受抚养者或一定人数的孩子有不同的责任。根据一个人是否已婚给予不同的社会保障福利待遇，必须根据合理和客观的标准。在某些情况下，一个人因为其家庭状况不能享有受《公约》保护的某项权利，或只有在配偶或亲属同意、认可或担保之下才能享受这种权利，这也构成了歧视。
性取向和性别认同
32. 第二条第2款所承认的“其他身份”包括性取向。缔约国应确保一个人的性取向不成为实现《公约》权利的障碍，例如，在行使幸存者抚恤金权利方面。另外，性别认同也被认定为禁止的歧视理由；例如，变性人、换性人或两性人的人权往往遭受严重侵犯，如在学校或工作场所被骚扰。
健康状况
33. 健康状况是指一个人的身体和精神健康情况。缔约国应确保，一个人的实际或认为的健康状况不妨碍《公约》权利的实现。一些国家往往借口保护公众健康而以一个人的健康为由限制人权。然而，许多这种限制具有歧视性，例如，艾滋病毒感染状况被用来作为在各方面实现差别待遇的根据，如教育、就业、保健、旅行、社会保障、住房和庇护等。缔约国还应采取措施解决广泛存在的对一些人的成见问题，如处于下列健康状况的人：患有精神病、麻疯病，患有生殖道瘘的妇女，这些经常成为一些人充分享有《公约》权利的障碍。如果没有合理和客观的标准可证明有道理，那么，基于健康状况而剥夺健康保险的权利就意味着歧视。
居住地点
34. 行使《公约》权利不应以一个人目前或以前的居住地点为条件或取决于居住地点：例如，一个人是居住或登记在城市地区还是乡村地区，是在正式还是非正式居住区，是国内流离失所者还是过着流浪生活。在实际中，应当消除地方和地区之间的不均衡，例如，要确保初级、中级和高级医疗保健设施的提供和质量的均匀分布。
经济和社会状况
35. 不应根据是否属于某一经济或社会群体或社会阶层来武断对待个人和群体。一个人生活在贫困中或无家可归时的经济和社会状况可能引起普遍的歧视、偏见或不利的成见，而这些则会被拒绝或不平等利用同样质量的教育和医疗服务，并被拒绝或不平等进入公共场所。
四、国家落实
36. 除避免采取歧视性行动之外，缔约国还应采取具体、谨慎和有针对性的措施，确保消除落实《公约》权利方面的歧视。对可能被根据一种或多种禁止的理由区分的个人和群体，应当确保他们有权参与选择这类措施的决策过程。缔约国应经常对所采取措施的实际效果进行评估。
立法
37. 要落实第二条第2款，就必须通过立法解决歧视问题。因此，鼓励缔约国通过具体法规，禁止在落实经济、社会、文化权利方面的歧视。这类法规应以消除正式和实质性歧视为目的，为公共和私人各方规定责任，要包括上面提到的所有禁止的理由。对其他法律也应定期进行审查，必要时进行修改，以确保在行使和享有《公约》权利方面没有歧视或不导致正式或实质性歧视。
政策、计划和战略
38. 缔约国应确保备有和执行战略、政策和行动计划，解决在落实《公约》权利方面公共和和私人各方的正式和实质性歧视问题。这类政策、计划和战略应能解决所有被以禁止的理由区分的群体的问题，因此，鼓励缔约国，除其他可能采取的措施以外，采取临时和特别措施以加速实现平等。经济政策，如预算分配和刺激经济增长的措施，应注意需要保证没有任何歧视地切实落实《公约》权利。应要求公共和私人机构制订消除歧视的行动计划，国家应对政府官员进行人权教育和培训，并使法官和司法职务候选人也能受到这种培训。应将平等和不歧视原则的教学纳入正式和非正式、包容性和多文化教育，以消除基于禁止理由的优越和劣等思想，促进不同社会群体之间的对话和容忍。缔约国还应采取适当的预防措施，避免出现新的边缘化群体。
消除系统性歧视
39. 缔约国必须积极采取行动，消除实际中的系统性歧视和隔离现象。解决这类歧视问题一般需要从全面着眼，制定一系列法律、政策和计划，包括临时特别措施。缔约国考虑采取措施鼓励公共和私人各方改变对面临系统性歧视的个人和群体的态度和行为，对违反者给予惩罚。在提高对系统性歧视的认识方面需要有政府的领导和计划，也往往需要对煽动歧视的行为采取严格措施。消除系统性歧视经常需要为传统上被忽视的群体投入较多资源。考虑到对某些群体的长期敌视，需要特别注意确保官员和其他人切实执行法律和政策。
补救和责任
40. 国家法规、战略、政策和计划应规定出机制和机构，切实分析经济、社会、文化权利领域的歧视所造成伤害的个别和结构性质。负责处理歧视问题申诉的机构通常包括法院、法庭、行政机关、国家人权机构和/或监察员，每个人均应可不受任何歧视地利用这些机制。这些机构应对申诉及时进行公正和独立的裁决或调查，对据称的违反第二条第2款的行为，包括私人的行为和不行为，给予处理。在只有政府当局或其他机构掌握全部或部分有关事实和事件的情况下，应当由政府当局或其他机构承担举证责任。这些机构还应当被授权提供有效补救办法，如赔偿、补偿、康复、不再发生的保证和公开道歉，缔约国应确保这些措施得到切实执行。这些机构对国内法律保障和不歧视的解释应当有利于增进和充分维护经济、社会和文化权利。
监督、指标和标准
41. 缔约国必须对履行《公约》第二条第2款措施的执行情况进行切实监督。监督应包括对所采取措施和所取得消除歧视的成果的评估。国家战略、政策和计划应使用按禁止的歧视理由分类的适当指标和标准。
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