Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Comunicación núm. 1/2013

Dictamen aprobado por el Comité en su 57º período de sesiones (22 de febrero a 4 de marzo de 2016)

Asunto:Acceso a prestación no contributiva por discapacidad de persona privada de libertad en centro penitenciario

Cuestiones de fondo: Ejercicio de los derechos del Pacto sin discriminación; derecho a la seguridad social

Cuestiones de procedimiento: Presentación de la comunicación en el plazo de un año después de agotados los recursos internos; competencia ratione temporis del Comité

Artículos del Pacto: 2 y 9

Artículos del Protocolo

Facultativo:3, párrafo 2 a) y b)

Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales a tenor del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (57º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación núm. 1/2013 *

Presentada por:Miguel Ángel López Rodríguez (representado por el abogado Valentín J. Aguilar Villuendas, de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía)

Presunta víctima:El autor

Estado parte:España

Fecha de la comunicación:6 de noviembre de 2013, transmitida al Estado parte el 6 de diciembre de 2013

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establecido en virtud de la resolución 1985/17 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas,

Reunido el 4 de marzo de 2016,

Habiendo concluido el examen de la comunicación núm. 1/2013, presentada al Comité en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 9, párrafo 1, del Protocolo Facultativo

1.1El autor de la comunicación es el Sr. Miguel Ángel López Rodríguez, nacional español, mayor de edad. Sostiene ser víctima de violación de los derechos que le asisten en virtud de los artículos 2 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (el Pacto) por el Estado parte. El autor está representado por abogado.

1.2El 6 de diciembre de 2013, el Comité decidió que la admisibilidad de la comunicación fuera examinada separadamente del fondo.

1.3En el presente dictamen el Comité primeramente resume la información y los alegatos presentados por las partes; seguidamente examina las cuestiones de admisibilidad y fondo planteados en la comunicación; y finalmente establece sus conclusiones y recomendaciones.

A. Resumen de la información y alegatos de las partes

Los hechos expuestos por el autor

2.1En el momento de la presentación de la comunicación el autor se encontraba recluido en el Centro Penitenciario de Sevilla desde marzo de 2003. En una fecha anterior, la Delegación Provincial de Córdoba de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de la Junta de Andalucía (la Consejería) le había otorgado una prestación/pensión no contributiva por discapacidad de un monto de 301,55 euros mensuales. Por resolución dictada el 23 de marzo de 2006, la Consejería redujo el importe de la pensión a 147,71 euros al mes, por considerar que, a efectos de establecer el monto, debía computarse como parte de la renta o ingresos del autor el importe de su manutención en el centro penitenciario, correspondiente a 2.062,25 euros anuales.

2.2El 1º de octubre de 2006, el autor presentó una reclamación administrativa oponiéndose a la reducción, la cual fue desestimada el 11 de octubre de 2006. El 27 de noviembre de 2006, el autor presentó una demanda al Juzgado de lo Social núm. 4 de Córdoba contra la decisión de la Consejería, solicitando que se restableciera el 100% de la pensión y se le concedieran los montos no pagados desde que se decidió la reducción. Según él, no debían considerarse como ingreso personal los costes de manutención que ocasionaba su permanencia en el centro penitenciario, a efectos de computar sus recursos y determinar su pensión no contributiva por discapacidad.

2.3El 17 de marzo de 2008, el Juzgado declaró la demanda del autor parcialmente fundada, revocó la resolución de la Consejería de 23 de marzo de 2006 y ordenó restablecer el monto de 301,55 euros, además del abono de las cantidades dejadas de percibir hasta entonces. El Juzgado señaló que no existía doctrina jurisprudencial sobre la materia toda vez que el Tribunal Supremo solo se había pronunciado al respecto en dos ocasiones y de forma contradictoria. La sentencia se refiere a dos decisiones del Tribunal Supremo: una de fecha 14 de diciembre de 1999, en que concluyó que aunque se acreditase el coste de la manutención de un interno, este conservaba el derecho a percibir la pensión no contributiva en su integridad; y otra de fecha 20 de diciembre de 2000, en que concluyó lo contrario. De acuerdo a la sentencia, el monto correspondiente a los gastos de alojamiento y alimentación del interno en el centro penitenciario no eran una renta ni de capital ni de trabajo, pues no derivaba de actividades por cuenta propia o ajena. Tampoco era una de las prestaciones reconocidas por cualquier régimen de previsión social, ya que el servicio prestado por la administración penitenciara no era de carácter público, sino un deber de la administración como consecuencia de la situación de privación de libertad en la que se encuentra un interno. La Consejería impugnó la sentencia ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

2.4El 10 de junio de 2009, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía revocó la sentencia del Juzgado y desestimó la demanda del autor. El Tribunal señaló que la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2000 había sido confirmada en otra sentencia de 30 de enero de 2008 según la cual el monto correspondiente a la manutención de quienes se encontraban recluidos en centros penitenciarios, se debía integrar en el concepto de “cualesquiera bienes y derechos […] de naturaleza prestacional” a que se refiere el artículo 144.5 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) para realizar el cómputo de ingresos y rentas del beneficiario, por lo que era posible descontar los gastos de manutención en prisión del monto correspondiente a una pensión no contributiva por discapacidad. El autor presentó un recurso de casación para unificación de doctrina ante el Tribunal Supremo, invocando como sentencia de contraste la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 29 de noviembre de 2007.

2.5El 27 de mayo de 2010, la Fiscalía del Tribunal Supremo estimó que el recurso de casación debía considerarse procedente, toda vez que la pensión no contributiva por discapacidad era un derecho de los beneficiarios, que se debía de integrar en igualdad de condiciones como el resto de las pensiones del sistema, siendo los únicos requisitos la residencia en España, la insuficiencia de recursos y el grado de discapacidad establecido. Además, el coste de manutención de quien se encuentra en prisión no podía incluirse dentro del concepto de rentas sustitutivas de las de trabajo o cualesquiera otras percepciones supletorias de estas a cargo de los fondos públicos o privados, en virtud del artículo 12.2 del Real Decreto 357/1991, pues no correspondía a una actividad voluntaria del que los recibe, constituyendo un deber que pesa sobre la administración penitenciaria como consecuencia de la situación de privación de libertad del interno, como establecía el artículo 21.2 de la Ley General Penitenciaria.

2.6El 29 de septiembre de 2010, el Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación para la unificación de doctrina, al considerar que la doctrina en la materia ya estaba unificada por sus sentencias de 20 de diciembre de 2000 y 15 de julio de 2008. El Tribunal afirmó que la finalidad de las prestaciones no contributivas es asegurar unas prestaciones mínimas a los ciudadanos que se encuentran en estado de necesidad, de manera tal que pierde su sentido si las necesidades de subsistencia se cubren a través de otros medios. Por otra parte, indicó que un posible descuento o reducción de la pensión no contributiva por discapacidad no tenía una repercusión negativa sobre las obligaciones familiares del beneficiario, pues estas obligaciones se atendían por otra vía. Además, el coste de manutención de los internos en prisión podía entenderse como un ingreso de naturaleza prestacional. Al respecto, el Tribunal señaló que no obstante no era una prestación de la Seguridad Social, el artículo 144.5 de la LGSS no exigía que lo sea, ya que se refería de forma amplia a “bienes o derechos […] de naturaleza prestacional”. Una interpretación en contrario colocaría a los internos en una posición privilegiada frente a otros beneficiarios o solicitantes, pues a éstos si les afectaría cualquier ingreso a efecto del cómputo de límite de rentas.

2.7El 9 de diciembre de 2010, el autor presentó un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, alegando la vulneración de sus derechos bajo los artículos 14 (igualdad ante la ley), 24.1 (derecho a una tutela efectiva) y 25.2 (derecho a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social de las personas privadas de libertad) de la Constitución. En particular, el autor señaló que se vulneraba su derecho a la igualdad ante la ley respecto a otras personas en situación idéntica que se encontraban en otras comunidades autónomas del Estado parte, respecto a los ciudadanos también presos no perceptores de prestaciones no contributivas y respecto a personas en libertad, que pueden disfrutar de alimentación en centros similares, como hospitales o comedores sin reducción de sus beneficios.

2.8El 29 de octubre de 2012, el Tribunal Constitucional desestimó la demanda de amparo del autor y señaló que sus alegaciones de trato discriminatorio eran generales, inadecuadas y no estaban acreditadas a través de medios probatorios.

La denuncia

3.1El autor afirma que los hechos descritos constituyen una violación de sus derechos en virtud de los artículos 2 y 9 del Pacto.

3.2El autor alega que el Estado parte ha violado su derecho a la seguridad social y al ejercicio de este derecho sin discriminación y en igualdad, toda vez que la medida tomada por la Consejería constituye un trato desigual respecto a otros presos, incluso aquellos con capacidad económica, con otras prestaciones o sin ninguna de ellas, que no pagan por el coste de manutención en el penal; respecto a los presos que residen en otras comunidades autónomas que no ven reducidas sus prestaciones no contributivas por discapacidad toda vez que, como se acreditó en los procesos judiciales, al menos una comunidad habría cambiado y aplicado un criterio distinto para la determinación de la cuantía entendiendo que la manutención brindada en la prisión no tenía naturaleza prestacional; así como respecto a las personas en libertad que acuden a otros servicios públicos, como hospitales, casas de acogida o comedores sociales, donde reciben alimentación de forma gratuita, sin sufrir mermas en sus prestaciones otorgadas por la Seguridad Social.

3.3El autor alega que las autoridades no tuvieron en cuenta la Constitución del Estado parte, según la cual las personas privadas de libertad gozarán de todos los derechos fundamentales, y el artículo 3 de la Ley General Penitenciaria, que señala que deben adoptarse las medidas para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la Seguridad Social, adquiridos antes del ingreso en prisión.

3.4El autor alega que ha agotado todos los recursos internos. A pesar de que los hechos constitutivos de la violación de sus derechos sucedieron antes de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo, tal vulneración persistía al momento de la presentación de la comunicación al Comité.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1El 28 de febrero de 2014, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y solicitó que la comunicación fuera declarada inadmisible en virtud del artículo 3, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo.

4.2El autor presentó su comunicación fuera del plazo de un año después de agotados los recursos internos, toda vez que la sentencia del Tribunal Constitucional fue notificada el 29 de octubre de 2012. Las sentencias del Tribunal Constitucional que resuelven recursos de amparo no sólo son notificadas a las partes, sino también publicadas oficialmente en el Boletín Oficial del Estado (BOE), a fin de que las mismas sean objeto de conocimiento público. En el caso del autor, esta publicación tuvo lugar el 28 de noviembre de 2012. El inicio del cómputo del plazo para acudir a cualquier instancia internacional debe fijarse a partir del momento de la comunicación formal al recurrente de la sentencia, en que conoce la decisión definitiva en el proceso y no de la publicación en el BOE.

4.3Los derechos del autor en virtud de los artículos 2 y 9 del Pacto no han sido vulnerados por la aplicación de la normativa interna sobre seguridad social, como determinó el Tribunal Constitucional. En su sentencia de 29 de octubre de 2012, el Tribunal Constitucional tomó nota de la interpretación del Tribunal Supremo en el sentido de que la prestación alimenticia percibida por una persona en prisión tiene la consideración de prestación pública a efectos de su cómputo como renta percibida para el reconocimiento del derecho a la pensión no contributiva por discapacidad.

4.4El autor no sufrió una situación de desigualdad respecto a otros perceptores de la misma clase de prestación privados de libertad por condena. Las mismas normas son igualmente aplicables a todos los penados en cualquier lugar del territorio del Estado parte, que a la vez fuesen perceptores de pensiones no contributivas de la Seguridad Social.

Comentarios del autor sobre las observaciones del Estado parte acerca de la admisibilidad

5.1El 20 de marzo de 2014, el autor dio respuesta a las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad.

5.2Con relación al requisito establecido por el artículo 3, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo, el autor alega que el artículo 164.1 de la Constitución del Estado parte señala que “Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente a su publicación”. Sin esta formalidad esencial, la sentencia no produce efectos jurídicos, por lo que no podía ser objeto de recurso.

5.3Por otra parte, la sentencia fue notificada al autor el 6 de noviembre de 2012 y no el 29 de octubre de 2012, como afirmó el Estado parte. Añade que de acuerdo a la normativa interna, los plazos mensuales o anuales se computan a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación. En cualquier caso, tratándose de una persona privada de libertad, debe optarse por una interpretación flexible que tome en cuenta las circunstancias excepcionales de su caso.

Observaciones del Estado parte acerca del fondo

6.1El 22 de mayo de 2015, el Estado parte presentó sus observaciones sobre el fondo de la comunicación. Sostiene que no se ha producido ninguna violación del derecho a la seguridad social del autor ni ha existido una aplicación discriminatoria de la ley.

6.2El artículo 41 de la Constitución del Estado parte establece que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. Dentro de este marco, la LGSS establece como uno de los requisitos de las prestaciones no contributivas el carecer de rentas suficientes. Así, el artículo 145.2 de la LGSS establece que las cuantías de la prestación no contributiva “son compatibles con las rentas o ingresos anuales que, en su caso, disponga cada beneficiario, siempre que los mismos no excedan del 35% del importe en cómputo anual” de la prestación no contributiva. Por otra parte, el artículo 144.5 de la misma ley dispone que “se considerarán como ingresos o rentas computables, cualesquiera bienes y derechos, derivados tanto de del trabajo como del capital, así como los de naturaleza prestacional”. De forma complementaria, el Real Decreto 3765/1991 precisa que tendrán la consideración de ingresos sustitutivos de las rentas de trabajo, cualesquiera otras percepciones supletorias de éstas, a cargo de fondos públicos o privados, y que se computarán las rentas o ingresos de cualquier naturaleza que tenga derecho a percibir o disfrutar el solicitante.

6.3El límite establecido en el artículo 145.2 de la LGSS responde al libre margen de apreciación del legislador, tras la ponderación de los distintos intereses económicos y la confluencia de bienes jurídicos protegidos. El propósito de esta norma es establecer una razonable y lógica incompatibilidad en la percepción de una prestación pública y su cuantía concreta en relación con las rentas o ingresos anuales del beneficiario. Más aún cuando la misma es sufragada a cargo del presupuesto público, sin una cotización previa del beneficiario.

6.4La prestación no contributiva por discapacidad ha sido concedida al autor, de manera igualitaria y sin discriminación alguna en comparación con todo aquel que se halle en su misma situación personal, es decir, otros beneficiarios de la misma clase de prestación que estuviesen sujetos a privación de libertad por condena y, por tanto, al régimen penitenciario. El Tribunal Supremo, mediante su sentencia de 29 de septiembre de 2010, concluyó que las autoridades administrativas habían aplicado correctamente los artículos 144 y 145 de la LGSS al caso del autor y que no había sufrido ningún trato distinto a cualquiera otra persona en su misma situación. Posteriormente, el Tribunal Constitucional determinó, en su sentencia con relación al recurso de amparo del autor, de que no se estaban negando los derechos fundamentales del autor reconocidos en la Constitución, ni se le estaba privando de los beneficios correspondientes a la Seguridad Social, en particular a la prestación no contributiva por discapacidad. Este tribunal también concluyó que el autor no había acreditado en el proceso que en otros supuestos en los que un perceptor de una prestación no contributiva se encuentre sostenido en sus necesidades vitales por prestaciones públicas, la situación no sea tomada en consideración para el cálculo de la pensión no contributiva reconocida.

6.5El Estado parte mantiene que cualquier persona que cumple una condena penal privativa de libertad en un establecimiento penitenciario es beneficiario de la manutención a cargo del Estado de manera gratuita, como derecho subjetivo público consagrado en la legislación. De acuerdo a los artículos 3 y 21 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, la administración pública está obligada a velar por la vida, integridad y salud de los internos, incluyendo su manutención. Esta constituye un derecho del recluso, cualquiera que sea su situación personal o patrimonial. Sin embargo, estas normas no impiden que desde la perspectiva de la seguridad social, los costes de manutención sean considerados como deducibles en su cuantía a fin de calcular el monto de otra clase de prestación pública, como la prestación no contributiva por discapacidad. Por tanto, si se sobrepasa el límite establecido de rentas o ingresos anuales, este exceso se deduce en una proporcionalidad razonable habida cuenta de la clase de prestación de seguridad social de que se trata.

6.6La percepción de una prestación no contributiva de la Seguridad Social parte del reconocimiento de una situación real y objetiva de necesidad y carencia del beneficiario. Se fundamenta en la sola situación personal en sí, y no se condiciona a la existencia de previos aportes en contraprestación, ahorro o en niveles de cotización previa al sistema, por el beneficiario. Siendo una prestación pública a cargo del erario público, es decir, al esfuerzo económico general del país, como consecuencia lógica los artículos 144 y siguientes de la LGSS regulan el régimen de incompatibilidades o deducciones a su percepción. Por ello, si el beneficiario está percibiendo a la vez otra clase de prestaciones públicas, a cargo del erario público, y sin contraprestación o cotización previa, se debe deducir una prestación respecto de la otra.

6.7En el caso de que una persona perciba una prestación no contributiva y estuviera privada de libertad, se mantiene la manutención del interno del establecimiento penitenciario, reduciéndose la cuantía de la otra prestación, como en el presente caso. La opción del legislador del Estado parte es legítima en aras del interés económico del Estado parte en cuanto que proveedor de bienes públicos de naturaleza escasa.

6.8En la práctica, el autor no fue discriminado en relación con otras personas privadas de libertad, que se encuentren en las mismas circunstancias personales, como perceptores de una prestación no contributiva por discapacidad de la Seguridad Social. El autor no ha acreditado que otras personas, en las mismas circunstancias, dentro del mismo centro penitenciario no tuvieran una deducción de la prestación no contributiva en la proporción equivalente a la del coste de la manutención a que tienen derecho en el centro penitenciario. Tampoco se ha acreditado que la supuesta diferencia de trato se hubiera producido respecto de reclusos internados en otros centros penitenciarios de otras comunidades autónomas, u otra clase de centros de internamiento. Por otra parte, el Estado parte sostiene que el autor tampoco ha acreditado que exista una diferencia de trato, por comparación con personas que se encuentren en otros lugares sostenidos con fondos públicos, como hospitales, orfanatos, residencias de ancianos y establecimientos militares. Aun cuando exista tal diferencia, la comparación no es adecuada toda vez que estos lugares no comparten, por razón de quienes se hallaren ingresados en ellos, las mismas circunstancias personales objetivas que la persona condenada a pena privativa de la libertad por comisión de un delito.

Comentarios del autor sobre las observaciones del Estado parte acerca del fondo

7.1Mediante correspondencia de 10 de julio de 2015, el autor presentó sus comentarios sobre las observaciones del Estado parte en cuanto al fondo de la comunicación. Indica que sufrió un trato desigual tanto por parte de las autoridades encargadas de gestionar las pensiones no contributivas como de las prisiones. La legislación que regula las prestaciones no contributivas, en particular los artículos 144 y siguientes de la LGSS, no establece expresamente que deba descontarse de la cuantía de las prestaciones no contributivas de las personas privadas de libertad, el monto correspondiente al valor estimado de su manutención. La reducción de las prestaciones en estos casos se debe a una decisión del gobierno central o de los gobiernos regionales, allí donde se encuentren transferidas las competencias en esta materia, mediante la interpretación de las normas legales que las regulan, como en el caso del gobierno regional de Andalucía. Debido a la falta de claridad de las normas, durante su vigencia las autoridades han aplicado diferentes criterios y los tribunales dieron sentencias contradictorias.

7.2Por un lado, el Estado parte señala que toda persona privada de libertad tiene derecho a la manutención a cargo del Estado de manera gratuita. No obstante, en la práctica, las personas afectadas por la medida en cuestión sufragan su manutención por medio de la reducción de sus prestaciones no contributivas. Agrega que de acuerdo al artículo 3 de la Ley General Penitenciaria, se deben adoptar las medidas para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la Seguridad Social, adquiridos antes del ingreso en prisión. Esto es así porque las prestaciones también benefician a los familiares de quien las recibe.

7.3En relación con la observación del Estado parte de que no sería una comparación adecuada referirse al trato recibido por personas privadas de libertad en un centro penitenciario con relación a otras personas que se encuentren en otros lugares financiados con fondos públicos, como hospitales, orfanatos y residencias de ancianos, el autor señala que se abstiene de presentar comentarios toda vez que esa observación en sí misma tiene connotaciones discriminatorias. Añade que en el Estado parte, a manera de pena accesoria, se penaliza a las personas privadas de libertad perceptoras de prestaciones no contributivas, quienes deben pagar por su manutención, frente a otros colectivos, por ejemplo las personas que son ingresadas en hospitales o en un centro de tratamiento de drogodependencia. Por ello, en la práctica, los artículos 144 y siguientes de la LGSS se aplican e interpretan de forma distinta para los beneficiarios que fueran privados de libertad.

7.4El autor alega que a pesar de que la sentencia del Tribunal Supremo estableció que la manutención en hospitales públicos forma parte de la prestación sanitaria, esta es igualmente un derecho subjetivo, establecido en la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud, entre los que se incluye la alimentación para la hospitalización en régimen de internamiento. Por tanto, a pesar de la similitud de la situación y circunstancias de los beneficiarios, en la práctica, las personas que no tienen una pena privativa de libertad pueden acceder a alimentación gratuita de fuentes públicas o privadas, sin que sus prestaciones sociales sean afectadas.

B.Consideraciones del Comité sobre la admisibilidad y el fondo

Examen de la admisibilidad

8.1En su 53ª sesión, reunido el 26 de noviembre de 2014, el Comité examinó la admisibilidad de la comunicación.

8.2A la luz de toda la documentación puesta a su disposición por las partes en virtud del artículo 8, párrafo 1, del Protocolo Facultativo, el Comité observa que la misma cuestión no ha sido ni está siendo examinada con arreglo a otro procedimiento de examen o arreglo internacional. En consecuencia, el Comité considera que no existe obstáculo a la admisibilidad de la presente comunicación con arreglo al artículo 3, párrafo 2 c), del Protocolo Facultativo.

8.3El Comité tomó nota del argumento del Estado parte de que la comunicación es inadmisible toda vez que se presentó extemporáneamente, después del plazo de un año de agotados los recursos internos, establecido en el artículo 3, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo. El Comité, sin embargo, observó que de acuerdo al certificado expedido por el Tribunal Constitucional de 12 de marzo de 2014, la sentencia del Tribunal Constitucional, con la que se agotaron los recursos internos, fue dictada el 29 de octubre de 2012, y notificada a la representación procesal del autor el 6 de noviembre de 2012. A este respecto, el Comité consideró que la fecha de inicio del cómputo del plazo establecido en el artículo 3, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo se determina en el momento en que el autor o su representante tienen un conocimiento suficiente de la sentencia definitiva de manera que dispongan de los medios para preparar su comunicación ante el Comité y acreditar el agotamiento de los recursos internos. Cuando el autor de una comunicación tiene derecho a que se le notifique o es notificado con una copia de la decisión final de la instancia nacional que da por agotados los recursos internos deberá entenderse que el plazo del artículo 3, párrafo 2 a) del Protocolo Facultativo empieza a contar a partir del día siguiente de la fecha de notificación. Por tanto, el Comité consideró que no estaba impedido, con arreglo al artículo 3, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, de examinar las quejas del autor relativas los artículos 2 y 9 del Pacto.

8.4El Comité tomó nota de la alegación del autor de que a pesar de que los hechos que dieron lugar a las violaciones de sus derechos sucedieron antes de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo para el Estado parte, estos se mantenían al momento de la presentación de la comunicación por lo que debía entenderse que el Comité era competente para examinar sus quejas. El Comité notó asimismo que el Estado parte no había presentado objeciones con relación al artículo 3, párrafo 2 b) del Protocolo Facultativo. A este respecto, el Comité observó que la comunicación presentaba alegaciones de violaciones del Pacto en relación a las decisiones de las autoridades del Estado parte que redujeron la pensión no contributiva del autor, así como sobre la pensión reducida, en sí misma. Aunque esas decisiones, incluidas todas las decisiones judiciales de las autoridades nacionales, ocurrieron antes del 5 de mayo de 2013, fecha de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo para España, el autor había continuado recibiendo una pensión reducida hasta la fecha. En consecuencia, en las circunstancias particulares de este caso, el Comité consideró que no estaba impedido de examinar la presente comunicación con arreglo al artículo 3, párrafo 2 b) del Protocolo Facultativo.

8.5El Comité consideró que las quejas del autor en virtud de los artículos 2 y 9 del Pacto habían sido suficientemente fundamentadas a efectos de admisibilidad. Por tanto, el Comité declaró la comunicación admisible por cuanto planteaba cuestiones relacionadas con los artículos 2 y 9 del Pacto.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

Hechos y asuntos jurídicos

9.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le ha sido facilitada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Protocolo Facultativo.

9.2El autor alega que el Estado parte ha violado su derecho a la seguridad social debido a que la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de la Junta de Andalucía (la Consejería) redujo el importe monetario de su prestación no contributiva por discapacidad, argumentando que era necesario descontar los costes de manutención del autor en el centro penitenciario en donde se encuentra privado de la libertad. El autor alega que las personas privadas de libertad deben gozar de todos sus derechos, por lo que las autoridades deben adoptar las medidas para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la seguridad social, adquiridas antes del ingreso en prisión. El autor alega además que la decisión de reducir el monto monetario de su prestación constituye un trato discriminatorio respecto a: a) otras personas privadas de libertad, quienes no deben pagar por el coste de manutención en el penal; b) los presos que residen en otras comunidades autónomas que no ven reducidas sus prestaciones no contributivas por discapacidad; y c) personas en libertad que se encuentran alojadas temporalmente en lugares financiados con fondos públicos o que son usuarios de servicios públicos como hospitales, casas de acogida, comedores sociales y centros de tratamiento de drogodependencia, donde reciben alimentación en forma gratuita, sin sufrir mermas en otras prestaciones otorgadas por la Seguridad Social.

9.3El Estado parte sostiene que la reducción de la prestación no contributiva por discapacidad del autor se realizó de acuerdo a ley, en particular a los artículos 144 y siguientes de la LGSS. Y que además esta reducción se encuentra justificada pues se trata de una prestación no contributiva, cuyo reconocimiento deriva de la situación de necesidad del beneficiario, y no de que éste haya realizado aportes previos al sistema. Según el Estado parte, como toda persona privada de libertad tiene el derecho de recibir manutención de forma gratuita, cualquiera que sea su situación personal o patrimonial, es entonces lógico que, para proteger los dineros públicos, los costes de dicha manutención puedan ser deducidos del monto monetario de la prestación no contributiva pues la necesidad del beneficiario ya fue satisfecha. El Estado parte también sostiene que no hay discriminación pues la reducción fue realizada de manera igualitaria con todo aquel que se hallase en la misma situación personal del autor. Y que como se trata de una pensión no contributiva, la comparación relevante es con los otros beneficiarios de la misma clase de prestación que estuviesen sujetos a privación de libertad por condena y, por tanto, al régimen penitenciario, en el mismo centro penitenciario o en cualquier otro. Sin embargo, según el Estado parte, ni ante los tribunales nacionales ni ante el Comité, el autor ha probado que exista un trato distinto frente a esas personas. Por otra parte, según el Estado parte, el autor tampoco ha acreditado que exista una diferencia de trato, por comparación con personas que se encuentren en otros lugares sostenidos con fondos públicos, como hospitales, orfanatos, residencias de ancianos, y establecimientos militares. El Estado parte sostiene que incluso si existiera tal diferencia, la comparación no es adecuada toda vez que estos lugares no comparten, por razón de quienes se hallaren ingresados en ellos, las mismas circunstancias personales objetivas que la persona condenada a pena privativa de la libertad por comisión de un delito.

9.4El Comité observa que son hechos no controvertidos por las partes que la Consejería otorgó al autor una prestación no contributiva por discapacidad de un monto de 301,55 euros mensuales; que en marzo de 2003 el autor fue recluido en el Centro Penitenciario de Sevilla; y que el 26 de marzo de 2006, la Consejería redujo el importe de la prestación a 147,71 euros al mes, por considerar que, a efectos de establecer el monto de la prestación, debía computarse como parte de la renta o ingreso del autor el importe de su manutención en el centro penitenciario, correspondiente a 2.062,25 euros anuales.

9.5A la luz de la determinación del Comité sobre los hechos relevantes y de los alegatos del autor y del Estado parte, esta comunicación plantea dos cuestiones distintas pero conexas: a) si la reducción de la cuantía monetaria de la prestación no contributiva por discapacidad del autor, equivalente al coste de su manutención en prisión, constituye en sí misma una violación directa del derecho a la seguridad social del artículo 9 del Pacto; b) si esa reducción configura un trato discriminatorio y una violación del artículo 2 del Pacto en relación con el artículo 9 del mismo. Para resolver estos interrogantes, el Comité comienza por recordar ciertos contenidos del derecho a la seguridad social, en particular en relación con las prestaciones no contributivas, con las personas con discapacidad y con las personas privadas de la libertad, para luego analizar separadamente cada una de las cuestiones.

El derecho a la seguridad social y el derecho a obtener prestaciones sociales no contributivas sin discriminación

10.1El Comité recuerda que el derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto. Este derecho desempeña un papel importante para prevenir la exclusión y promover la inclusión social. El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación.

10.2Las prestaciones, ya sea en efectivo o en especie, deben ser suficientes en importe y duración a fin de que todos puedan gozar de sus derechos a la protección y asistencia familiar, de unas condiciones de vida adecuadas y de acceso suficientes a la atención de salud. Además, los Estados partes deben respetar plenamente el principio de la dignidad humana enunciado en el preámbulo del Pacto, y el principio de la no discriminación, a fin de evitar cualquier efecto adverso sobre el nivel de las prestaciones y la forma en que se conceden.

10.3El Comité recuerda que no obstante el ejercicio del derecho a la seguridad social conlleva importantes consecuencias financieras para los Estados partes, estos tienen la obligación de asegurar, al menos, la satisfacción de niveles mínimos indispensables de este derecho enunciado en el Pacto. Entre otros, deben asegurar el acceso a un sistema de seguridad social que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial, alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más elementales de educación.

10.4Los Estados partes también tienen la obligación de hacer efectivo el derecho a la seguridad social en los casos en que las personas o los grupos no están en condiciones, por motivos que se consideren razonablemente ajenos a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con los medios a su disposición dentro del sistema de seguridad social existente. Con este fin, deben adoptar planes no contributivos u otras medidas de asistencia social para prestar apoyo a las personas y los grupos que no puedan hacer suficientes cotizaciones para su propia protección.

10.5En el caso de las personas con discapacidad que debido a su condición o a factores relacionados con la discapacidad, hubieran perdido temporalmente o hubieran visto reducidos sus ingresos, se les hubieran denegado oportunidades de empleo o tuvieran una discapacidad permanente, los regímenes de seguridad social y de mantenimiento de los ingresos revisten importancia y deben permitir que estas personas puedan tener un nivel de vida adecuado, y que puedan vivir de forma independiente y ser incluidos en la comunidad, de manera digna. El apoyo prestado debe extenderse también a los familiares y otras personas que se ocupan de cuidar a la persona con discapacidad.

10.6El Comité recuerda también que el Pacto prohíbe toda discriminación, de hecho o de derecho, directa o indirectamente, que pretenda o tenga por efecto anular o menoscabar el igual disfrute o el ejercicio del derecho a la seguridad social. De conformidad con el artículo 2, párrafo 1 del Pacto, los Estados partes deben tomar medidas efectivas y revisarlas en caso necesario, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para realizar plenamente el derecho de todas las personas, sin ningún tipo de discriminación, a la seguridad social.

La seguridad social y las personas privadas de libertad en centros penitenciarios

11.1Las personas privadas de libertad en centros penitenciarios gozan sin discriminación de los derechos económicos, sociales y culturales establecidos en el Pacto, con excepción de las limitaciones inherentes al hecho de la privación de libertad, en sí mismo. El Comité recuerda que aunque toda persona tiene derecho a la seguridad social, los Estados partes deben prestar especial atención a las personas y los grupos que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, como los presos y los detenidos.

11.2El Comité también recuerda que el derecho a la seguridad social incluye el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente, ya sea del sector público o del privado, así como del derecho a la igualdad en el disfrute de una protección suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales. Las condiciones para acogerse a las prestaciones deben ser razonables, proporcionadas y transparentes. La supresión, reducción o suspensión de las prestaciones debe ser limitada, basarse en motivos razonables y estar prevista en la legislación nacional.

11.3En atención a lo anterior, una prestación no contributiva no puede, en principio, ser suprimida, reducida o suspendida, como consecuencia de la privación de libertad del beneficiario, salvo que la medida esté prevista legalmente, sea razonable y proporcional, y garantice por lo menos un nivel mínimo de prestaciones (véase párr. 10.3 supra). La razonabilidad y proporcionalidad de la medida debe evaluarse en las circunstancias de cada caso, teniendo en cuenta la situación personal del beneficiario. Por consiguiente, en el caso de personas privadas de libertad, la reducción del monto monetario de una prestación no contributiva puede ser compatible con el Pacto si está prevista por la ley y las mismas atenciones son cubiertas a través de los servicios brindados a las personas privadas de libertad en el centro penitenciario.

Análisis del caso

12.El Comité recuerda que su labor, al examinar una comunicación, se circunscribe a analizar si los hechos descritos en la comunicación revelan una violación por el Estado parte de los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el Pacto. El Comité considera que incumbe en primer lugar a los tribunales de los Estados partes evaluar los hechos y las pruebas en cada caso particular, así como la aplicación de la legislación relevante, y que el Comité solo está llamado a pronunciarse sobre si la evaluación probatoria o la aplicación del derecho interno fueron manifiestamente arbitrarias o equivalieron a una denegación de justicia, que conllevara la violación de un derecho reconocido en el Pacto.

Análisis de las quejas de violación del derecho a la seguridad social

13.1En primer lugar, el Comité procede a analizar si la reducción de la cuantía de la prestación no contributiva por discapacidad del autor, equivalente al coste de su manutención en prisión —de 301,55 a 147,71 euros al mes— constituyó en sí misma una violación del artículo 9 del Pacto. El Comité toma nota de los argumentos del Estado parte de que siendo una prestación de naturaleza no contributiva, a cargo del erario público, en caso de concurrencia de prestaciones públicas, también a cargo del erario público, se debe deducir una prestación respecto de la otra; y de que la reducción de la prestación del autor se realizó de acuerdo a ley.

13.2Como se ha señalado anteriormente, la disminución del monto monetario de una prestación no contributiva es compatible con las obligaciones contenidas en el Pacto, siempre que la medida se encuentre prevista en la ley y sea razonable y proporcional (véanse párrs. 11.2 y 11.3 supra). En el caso del autor, en virtud de los artículos 144 y siguientes de la LGSS, la disminución del monto monetario de su prestación no contributiva por discapacidad se debe a que parte de las atenciones esenciales —alojamiento y alimentación— para las que estaba destinada la cuantía original de la prestación son cubiertas por la manutención brindada directamente y gratuitamente por el establecimiento penitenciario, por lo cual se entiende autorizada por los citados artículos, conforme a la interpretación señalada por el Tribunal Supremo español. Es pues una disminución autorizada por la ley.

13.3Esta disminución es además un medio razonable para lograr un propósito compatible con el Pacto, que es la protección de los recursos públicos, los cuales son necesarios para la realización de los derechos de las personas. En el caso particular de las prestaciones no contributivas a cargo exclusivamente del erario público y que no dependen de aportes previos del beneficiario, los Estados partes gozan de cierto margen para disponer de recursos fiscales de la forma más adecuada posible, con el fin de garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto y de asegurar, entre otros, un sistema de seguridad social que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de prestaciones (véase párr. 10.3 supra). El Comité considera entonces razonable que con el fin de asignar de forma más eficiente los recursos estatales, una prestación no contributiva pueda ser eventualmente reducida, si las necesidades del beneficiario que fueron la base para la determinación del monto de la prestación inicial cambian. En el presente caso, las necesidades del autor han cambiado debido a la manutención que recibe en el establecimiento penitenciario, a cargo del Estado parte.

13.4Finalmente, el Comité observa que, después de la medida en cuestión, el autor ha continuado recibiendo una pensión no contributiva de 147,71 euros, así como la manutención en el centro penitenciario donde está recluido. El Estado parte, entonces, ha sustituido la prestación que otorgaba en dinero cuando el autor estaba en libertad por un apoyo en especie, que es la asunción de su manutención mientras se encuentra privado de la libertad. A este respecto, el Comité considera que un Estado parte no tiene total discreción para remplazar un beneficio en dinero por otra forma de apoyo. En algunas circunstancias, el reemplazo en sí mismo o el nivel de reducción del beneficio en dinero pueden constituir una violación del derecho a la seguridad social, si esta medida tiene un efecto desproporcionado en la persona. La compatibilidad de esta medida con las obligaciones contenidas en el Pacto debe ser evaluada caso por caso. En el presente caso, el Comité considera que no existe evidencia de que la sustitución de parte de la prestación no contributiva por discapacidad en dinero por la manutención que recibe en el centro penitenciario tuviera serios efectos negativos en el autor. De hecho, el autor no ha presentado información o documentación que indique que la medida en cuestión fuera desproporcionada debido a que haya visto menoscabada la satisfacción de sus necesidades básicas o las de su familia llamadas a ser cubiertas mediante la prestación no contributiva (véase párr. 10.3 supra); o a que esta medida le afecte particularmente debido a su discapacidad. Por consiguiente, en la particular circunstancia del presente caso, el Comité considera que la alegación del autor y la información presentada por este no le permiten concluir que la reducción de la cuantía de la prestación no contributiva del autor constituya en sí misma una violación del artículo 9 del Pacto.

Análisis de las quejas de discriminación y el disfrute de derecho a la seguridad social

14.1En segundo lugar, el Comité procede a examinar si la disminución del monto de la prestación no contributiva del autor constituye un trato discriminatorio con relación a su derecho a la seguridad social. A este respecto, el Comité recuerda que no toda diferenciación de trato constituirá una discriminación, si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos y lo que se persigue es lograr un propósito legítimo en virtud del Pacto. El Comité toma nota de que el autor es una persona con discapacidad y que además se encuentra privada de la libertad, por lo cual está en mayor riesgo de sufrir discriminaciones que la población en general (véanse párrs. 10.5 y 11.1 supra). Esto implica que el examen sobre una posible discriminación en contra del autor requiere un nivel de escrutinio más estricto.

14.2Comienza el Comité por analizar las alegaciones del autor de que fue tratado de forma desigual respecto a los presos que se encuentran privados de libertad y cuyas prestaciones no contributivas no habrían sido reducidas. En este caso, el Comité encuentra que el término de comparación propuesto por el autor parece adecuado pues son personas que frente al asunto estudiado se encontrarían en una situación relevantemente igual al autor. Es cierto que las sentencias judiciales y la documentación aportada por el autor parecen dar cuenta de un período en que habría habido decisiones judiciales contradictorias en relación con la interpretación y aplicación de los artículos 144 y siguientes de la LGSS sobre el criterio de cálculo de la prestación no contributiva en favor de personas privadas de libertad. Sin embargo, el autor no ha mostrado, por ejemplo mediante la referencia a normas jurídicas o a la aplicación de las mismas, que exista en la actualidad un trato distinto en el cálculo de la prestación no contributiva de personas privadas de libertad en otros centros penitenciarios de otras comunidades autónomas. Más aún, la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010 estableció que la doctrina en la materia había sido unificada por sus sentencias de 20 de diciembre de 2000 y 15 de julio de 2008, en el sentido de autorizar un descuento de las prestaciones de una cantidad por manutención. El autor no ha demostrado que con posterioridad a las sentencias del Tribunal Supremo, en la práctica ocurriera una diferencia en el trato en las distintas comunidades autónomas. En vista de ello, el Comité no considera necesario examinar si en un caso dado el trato desigual alegado entre diferencias comunidades autónomas puede constituir una violación del Pacto. Por tanto, el Comité concluye que no existe evidencia que permita concluir que la decisión de la Consejería que redujo la prestación del autor constituya un trato desigual respecto a otros personas privadas de libertad en centros penitenciaros ubicados en otras comunidades autónomas.

14.3Procede ahora el Comité a examinar las alegaciones del autor de trato desigual respecto a otras personas privadas de libertad que no son beneficiarias de prestación no contributiva y que reciben de forma gratuita la manutención en el centro penitenciario. Según su criterio, habría una discriminación pues él pagaría por su manutención mientras que los otros presos no tendrían que hacerlo.

14.4El Comité considera que el autor parte en este caso de un supuesto equivocado, que lo lleva a plantear un término de comparación inadecuado. El autor supone que la prestación monetaria no contributiva es un ingreso suyo, que habría ingresado a su patrimonio, por lo cual la reducción de ese ingreso para compensar su manutención equivale a que el autor deba “pagar” esa manutención. Pero no es así pues su prestación monetaria es no contributiva —con características como las descritas en el párr. 13.3 supra—, por lo cual no es un ingreso del autor que surja del ahorro de sus cotizaciones, como sucedería con una prestación contributiva, sino que le fue otorgado en la medida en que era una persona con necesidades que no podía satisfacer con otros ingresos o prestaciones. Por ello el monto monetario de la prestación inicial puede ser reducido en la medida en que el autor reciba otros ingresos o prestaciones que le permitan satisfacer las mismas necesidades. No es cierto entonces que el autor deba pagar por su manutención en el centro penitenciario mientras que los otros presos no tienen que hacerlo por el hecho de que, en su caso, el monto correspondiente a la manutención sea tomado en cuenta, como renta o ingreso, para calcular la cuantía de su pensión no contributiva. La situación del autor es diferente a la de personas privadas de libertad que no son beneficiarias de una prestación no contributiva. Por tanto, el Comité considera que las diferencias alegadas por el autor no constituyen una violación de los artículos 2 y 9 del Pacto.

14.5Procede por último el Comité a estudiar el alegato del autor de que ha sufrido un trato discriminatorio respecto a personas en libertad que acuden a lugares sostenidos con fondos públicos en los que reciben alimentación y en algunos casos alojamiento de forma gratuita, como hospitales, centros de acogida y centros de tratamiento de drogodependencia, sin que por ese hecho les reduzcan las prestaciones no contributivas otorgadas por la Seguridad Social. El Comité encuentra que el autor no ha presentado información relevante y documentación que indique que tal diferencia en el trato ocurra en la práctica; y que aun si esas situaciones invocadas por el autor fueran ciertas, no habría habido un trato discriminatorio en su contra.

14.6Es cierto que existen semejanzas entre la situación del autor y aquella de una persona en libertad que goza de una pensión no contributiva y recibe alimentación o alojamiento gratuito en un centro de atención público, como podría ser un hospital. En ambos casos se trata de personas quegozan de una prestación monetaria no contributiva y que reciben otra prestación en especie del Estado, por lo que podría concluirse que en ambas situaciones el Estado tiene que otorgar el mismo trato: o mantener intacta la prestación monetaria a ambas personas, o reducirlas proporcionalmente.Sin embargo, el Comité considera que a pesar de esas semejanzas, existen entre las dos situaciones también diferencias relevantes que justifican que el Estado pueda darles un trato diferente sin incurrir en discriminación. El Comité encuentra que la situación de una persona privada de la libertad por una condena penal es distinta a aquella de las otras personas mencionadas por el autor (como por ejemplo un enfermo que es atendido en un hospital o una persona que recibe alimentación en un centro de acogida) al menos en dos aspectos.

14.7 En primer lugar, una persona condenada está privada de la libertad para cumplir una sentencia impuesta por un órgano judicial por un tiempo definido, en general de una duración de varios meses o años. Esta persona tiene entonces, un estatus legal particular, y además es relativamente fácil determinar sus costos de manutención y si las necesidades o alguna de ellas, para la que se destinó la prestación no contributiva inicial son suficientemente cubiertas por la manutención ofrecida en el centro penitenciario, así como el período de tiempo en que contará con la misma. Por el contrario, la situación de las personas en libertad que acuden a los servicios públicos mencionados por el autor, como hospitales o centros de atención, es distinta de la situación de una persona privada de libertad por la comisión de un delito, pues estas personas en principio acuden voluntariamente a esos servicios y eventualmente aceptan permanecer en estos centros para obtener la protección de derechos básicos, por períodos cuya duración no pueden prever pero que con frecuencia son cortos. En esos casos resulta mucho más incierto que pueda asegurarse que una reducción del monto monetario de la prestación no afecte a la satisfacción de las necesidades para las cuales está prevista la prestación no contributiva. Más aún, debido al carácter indeterminado y temporal de los servicios, es muy probable que tal reducción se produjera una vez la persona beneficiaria ya no estuviera en el hospital o centro de atención, en que recibía la manutención.

14.8 En segundo lugar, aunque en estos lugares los usuarios reciben alojamiento y alimentación, estos no deben ser entendidos como un servicio adicional o autónomo, sino como parte integral e indisociable de los servicios que el Estado les proporciona para que puedan hacer frente a una situación de vulnerabilidad de la que son víctimas, generalmente de forma temporal, y que son necesarios para garantizar la protección de derechos básicos, como el derecho a la salud o a la alimentación.

14.9 Por tanto, el Comité considera que existen semejanzas entre las situaciones del autor y de aquellas personas en libertad del término de comparación presentado. Sin embargo, a la luz de las diferencias significativas indicadas en los párrafos anteriores, el Estado parte no está obligado a tratar en forma idéntica a las personas con pensiones no contributivas que están privadas de la libertad y aquellas que están en libertad y acuden a hospitales, centros de atención o centros de acogida. En consecuencia, las diferencias alegadas por el autor, incluso si fueran ciertas, no constituyen un trato discriminatorio en violación de los artículos 2 y 9 del Pacto.

C.Conclusión

15.A partir de las anteriores consideraciones de hecho y de derecho, el Comité, actuando en virtud del artículo 9, párrafo 1, del Protocolo Facultativo, dictamina que la disminución de la prestación monetaria no contributiva por discapacidad del autor no constituye una violación de los derechos del autor en virtud de los artículos 2 y 9 el Pacto.