1

Э КОНОМИЧЕСКИЙ И С ОЦИАЛЬНЫЙ С ОВЕТ

Distr. E/C.12/2002/SA/3 19 March 2002 RUSSIAN Original:

КОМИТЕТ ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ, СОЦИАЛЬНЫМ

И КУЛЬТУРНЫМ ПРАВАМ

Двадцать восьмая сессия

29 апреля - 17 мая 2002 года

Пункт 3 предварительной повестки дня

ВОПРОСЫ СУЩЕСТВА, ВОЗНИКАЮЩИЕ В ХОДЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА ОБ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ

И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВАХ

Последующие меры в связи с организованным Комитетом Днем общей дискуссии

по вопросу о праве на образование (статья 13 Пакта), а также в связи с Всемирным

форумом по образованию для всех (Дакар, апрель 2000 года), организованным

в сотрудничестве с ЮНЕСКО

Пятница, 10 мая 2002 года, 15 час. 00 мин. - 18 час. 00 мин.

ПОДГОТОВКА, ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ОЦЕНКА НАЦИОНАЛЬНЫХ ПЛАНОВ ДЕЙСТВИЙ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ В ДАКАРСКИХ РАМКАХ ДЕЙСТВИЙ,

И ИХ СВЯЗЬ С ОБЩИМИ ЗАМЕЧАНИЯМИ ПО СТАТЬЯМ 13 И 14 МПЭСКП

Документ, представленный ЮНЕСКО*

Введение

1.На Всемирном форуме по образованию в Дакаре (апрель 2000 года) было еще раз заявлено о приверженности международного сообщества достижению цели обеспечения базового образования для всех. Правительства взяли на себя политическую ответственность за "придание конкретности и определенности целям и стратегиям", изложенным в Дакарских рамках действий, принятых на Всемирном форуме по образованию. Дакарские рамки действий требуют от всех "государств разработать или укрепить существующие национальные планы действий не позднее 2002 года". В соответствии с Рамками такие национальные планы по ОДВ должны "стать составной частью более широких рамок действий по уменьшению масштабов нищеты и развитию". В них четко должны быть изложены концепции решения конкретных проблем, стоящих перед теми, кто лишен в настоящее время возможности получать образование, и твердое обязательство обеспечивать образование девочек и равенство полов.

Национальные планы действий по ОДВ - ответственность правительств

2.Особенно важное значение имеет тот факт, что в Дакарских рамках действий основное внимание уделяется действиям на национальном уровне. Это во многом соответствует духу статьи 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в которой говорится о праве на образование. В соответствии с этой статьей каждое государство-участник, которое не смогло обеспечить обязательное бесплатное начальное образование, должно взять на себя обязательство в течение двух лет выработать и принять подробный план мероприятий для постепенного проведения в жизнь - в течение разумного количества лет, которое должно быть указано в этом плане, - принципа обязательного бесплатного начального образования для всех.

3.Подготовка плана действий в целях поэтапного введения бесплатного начального образования является частью обязательства государства по международному праву в связи с правом на образование. Замечание общего порядка № 11 по статье 14 (право на образование) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятое Комитетом Организации Объединенных Наций по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) в 1999 году, озаглавлено "Планы мероприятий по начальному образованию". В Замечании отмечается, что "несмотря на взятые на себя в соответствии со статьей 14 обязательства, ряд государств-участников не выработали и не привели в исполнение план мероприятий в отношении бесплатного и обязательного начального образования". В нем признается, что "государства-участники сталкиваются с многочисленными факторами самого разного характера, которые затрудняют выполнение ими своего обязательства по представлению плана мероприятий". Тем не менее "в соответствии с четким и однозначным обязательством, вытекающим из статьи 14, каждое государство-участник обязано представить Комитету план мероприятий" (пункт 3). Указанное Замечание общего порядка в связи с этим

предусматривает, что "государство-участник должно принять план мероприятий в течение двух лет". (…) Такой план должен включать все меры, необходимые для того, чтобы обеспечить все требующиеся составные части этого права, и должен быть достаточно подробным, чтобы гарантировать полное осуществление этого права" (пункт 8). Кроме того, в соответствии с Замечанием общего порядка № 13 по статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, подготовленным Комитетом Организации Объединенных Наций по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) в сотрудничестве с ЮНЕСКО, государства-участники Международного пакта обязаны "уделять приоритетное внимание введению обязательного бесплатного начального образования"… "Государства-участники по меньшей мере должны принять и осуществлять национальную образовательную стратегию…".

4.ЮНЕСКО в своей деятельности стала руководствоваться результатами Всемирного форума по образованию, а вопрос об образовании для всех (ОДВ) занял в ее программе работы особое место. Среднесрочная стратегия на 2002-2007 годы, разработанная Организацией, отражает программу в области образования, принятую в Дакаре, и служит ориентиром для деятельности ЮНЕСКО в интересах государств-участников. В Стратегии еще раз говорится, что ответственность ложится в первую очередь на правительства, и отмечается, что "успех в деле достижения целей, поставленных в Дакаре, будет определяться на страновом уровне. Одна из основных задач ЮНЕСКО будет заключаться в оказании поддержки государствам-членам в проведении реформ политики, особенно в разработке и осуществлении политики и планов действий по ОДВ, а также правовых документов для содействия обеспечению всеобщего доступа к базовому образованию". Стратегия также предусматривает, что "государства-члены должны быть главными действующими лицами в разработке и укреплении к 2002 году национальных планов действий по ОДВ, которые следует включить в общие стратегии национального образования и уменьшения масштабов нищеты".

5.Дакарские рамки действий подкрепляются Десятилетием грамотности Организации Объединенных Наций: образование для всех (2003 ‑2012 годы), цель которого заключается в том, чтобы "поощрять право на образование для всех и создавать условия для всеобщего обучения на протяжении всей жизни". В своей посвященной Десятилетию резолюции, принятой в декабре 2001 года, Генеральная Ассамблея "призывает все правительства активизировать все усилия в интересах достижения ими собственных целей в области образования для всех посредством разработки национальных планов в соответствии с Дакарскими рамками действий (…)".

6.Вскоре после Всемирного форума по образованию ЮНЕСКО приступила к работе по подготовке национальных планов по ОДВ. В августе 2000 года были подготовлены Руководящие принципы составления национальных планов действий по ОДВ для стран на всех языках ООН, которые были направлены всем странам.

7.В результате проведенной работы многие страны разрабатывают сейчас национальные планы по ОДВ. На региональном уровне выдвигаются новаторские инициативы и создаются соответствующие учреждения и механизмы для подготовки планов в области образования, содействующих достижению целей ОДВ, и для контроля за их реализацией.

8.В мае 2001 года ЮНЕСКО распространила вопросник для проведения обследования

по вопросу о состоянии национальных планов по ОДВ и определения потребностей в технической помощи при подготовке планов на национальном уровне.

9.Результаты обследования, в ходе которого по состоянию на конец декабря 2001 года были получены ответы от 71 страны, показали, что:

-на настоящий момент подготовлены 45 планов по ОДВ (63%) ‑ 41 из которых был подготовлен до Всемирного форума по образованию;

-7 стран сообщили об отсутствии планов, и 19 стран (27%) в настоящее время разрабатывают такие планы;

-половина из составленных планов по образованию по-прежнему находится на уровне политических заявлений и не может рассматриваться в качестве реальных планов действий. В 31 из 39 стран, подготовивших такие планы, правительства приводят их в соответствие с целями ОДВ, из чего следует, что 58 из 71 ответившей не вопросник страны (свыше 85%), еще должны разработать или скорректировать существующие планы в области образования в соответствии с критериями ОДВ;

-58 из 71 страны (свыше 80%) нуждаются в методологической и технической поддержке при подготовке национальных планов действий по ОДВ или при совершенствовании уже имеющихся планов.

10.Поступившие в ЮНЕСКО позднее заполненные вопросники будут обработаны и результаты будут сообщены всем партнерам, участвующим в подготовке национальных планов действий по ОДВ.

Осуществление и оценка

11.В соответствии с Дакарскими рамками действий "необходимы политическая воля и усиление национального руководства для эффективного и успешного осуществления национальных планов каждой из соответствующих стран" (пункт 10).

12.В Замечании общего порядка № 11 КЭСКП, упомянутом выше, также подчеркивается важность "постепенного осуществления". "План мероприятий должен быть нацелен на обеспечение постепенного осуществления права на обязательное бесплатное начальное образование в соответствии со статьей 14. (…) в плане должен быть конкретно указан ряд установленных сроков выполнения для каждого этапа постепенного осуществления плана. Это подчеркивает как важность, так и относительную жесткость данного обязательства" (пункт 10).

13.Как указано в Дакарских рамках действий, "для реализации изложенных выше целей и стратегий потребуются национальные, региональные и международные механизмы, к созданию которых необходимо приступить незамедлительно. (…) Эти механизмы будут выполнять в разной степени такие функции, как пропаганда целей, мобилизация средств, мониторинг, генерирование знаний об ОДВ и обмен ими".

С учетом того факта, что Дакарские рамки действий предусматривают создание институциональных механизмов ‑ национальных форумов по ОДВ, ‑ руководящие принципы, подготовленные для реализации мер на национальном уровне и рассмотренные совместно с соответствующими участниками процесса ОДВ, направлены, в частности, на оказание поддержки в создании национальных координационных комитетов. Упомянутое выше обследование показало, что из 71 ответившей на вопросник страны, 47 стран (66%) сообщили, что они уже учредили форумы по ОДВ или создали занимающиеся вопросами ОДВ органы, а 21 страна (т.е. 34%) сообщила, что такие структуры еще не созданы.

14.Десятилетие грамотности Организации Объединенных Наций (2003‑2012 годы) способствует эффективному осуществлению национальных планов по ОДВ. В своей резолюции по Десятилетию, принятой в декабре 2001 года, Генеральная Ассамблея "предлагает государствам-членам, специализированным учреждениям и другим организациям системы Организации Объединенных Наций, а также соответствующим межправительственным и неправительственным организациям еще больше активизировать свои усилия по эффективному осуществлению Всемирной декларации "Образование для всех" (пункт 9). Необходимо отметить, что в этой резолюции Генеральная Ассамблея постановила, что ЮНЕСКО "должна взять на себя координирующую роль в стимулировании и активизации на международном уровне мероприятий в рамках Десятилетия грамотности Организации Объединенных Наций" (пункт 10).

15.Что касается оценки национальных планов действий по ОДВ, то наиболее важное значение имеет оценка самого плана, с тем чтобы он соответствовал целям и критериям ОДВ.

16.Анализ некоторых национальных планов по ОДВ (уже действующих или разрабатываемых) показывает, что некоторые планы содержат лишь общее политическое заявление, за которым следует более или менее исчерпывающий перечень мер по улучшению положения при отсутствии долгосрочных планов, увязанных по времени показателей, приоритетов, программы финансирования, калькуляции расходов и стратегий осуществления.

17.Хотя, как показали результаты вышеупомянутого обследования, многие страны сообщили о том, что уже разработанные планы в области образования включают в себя конкретные направления и плановые цифры в области ОДВ, лишь некоторые из них, как представляется, отвечают критериям ОДВ. Большинство из имеющихся планов в области образования остаются на уровне политических заявлений и не соответствуют своему назначению в качестве функциональных планов действий, о которых говорится в Дакарских рамках действий. Многие из них разработаны без консультаций с участниками процесса ОДВ и их широкого привлечения к работе и не учитывают цели ОДВ. В связи с этим возникают методологические трудности с точки зрения обеспечения эффективного участия гражданского общества и других сторон в разработке политики и подготовке планов.

18.ЮНЕСКО недавно разработала проект "Общие критерии оценки эффективности национальных планов по ОДВ", которые будут распространены среди партнеров. Эти критерии призваны обеспечить соответствие национальных планов по ОДВ национальным стратегиям развития в целом и расширить рамки политики в области образования в частности. Крайне необходимо, чтобы в критериях, используемых для оценки "реалистичности" национальных планов по ОДВ, учитывалось, как в планах отражается вопрос обеспечения качества образования.

19.Поскольку национальные планы по ОДВ должны предусматривать долгосрочные стратегии по достижению целей в области ОДВ не позднее чем к 2015 году, а также включать в себя краткосрочные планы действий (например, трех-, пятилетние планы реализации в зависимости от практики планирования, применяемой правительствами) - с указанием конкретных сроков и мер, - крайне важно проводить их среднесрочную оценку. В пункте 16 vi) Дакарских рамок действий говорится о важности среднесрочных показателей эффективности деятельности.

20.В этой связи необходимо еще раз отметить, что в упомянутом выше Замечании общего порядка № 11 по статье 14 (право на образование) Международного пакта говорится, что "участие всех социальных групп гражданского общества в выработке плана имеет жизненно важное значение, причем крайне важно также в той или иной мере периодически рассматривать ход его осуществления и обеспечивать представление отчетных документов. Без этих элементов значимость этой статьи была бы подорвана".

21.В ходе подготовки и реализации национальных планов по ОДВ следует предусмотреть пути решения, по возможности, в более ранние сроки и не позднее 2015 года "проблем, вызванных хронической нехваткой финансовых средств для базового образования, посредством установления бюджетных приоритетов, отражающих приверженность реализации целей и задач ОДВ" (пункт 9). Увеличение финансовых ресурсов на ОДВ крайне важно, поскольку финансовых средств, выделяемых на базовое образование, недостаточно. Важное значение имеет и независимая внешняя оценка, позволяющая определить, подкрепляется ли политическое обязательство того или иного правительства выделением финансовых средств на базовое образование для всех, будь то в рамках национального законодательства или политики и программ в области образования.

Важность технической помощи

22.Чтобы достигнуть целей в области ОДВ, развивающимся странам необходимы людские и технические ресурсы для разработки планов в области образования, эффективного управления своими системами образования, предоставления действенных услуг в области образования в местных общинах и контроля за ходом работы в области образования с использованием показателей, основанных на достоверных данных.

23.В соответствии с Дакарскими рамками действий, "странам, сталкивающимся с серьезными проблемами, такими, как общие кризисы и стихийные бедствия, международное сообщество окажет специальную техническую поддержку" (пункт 16). По оценкам Всемирного банка, на настоящий момент вряд ли могут обеспечить всеобщее начальное образование (ВНО) по крайней мере 32 страны. Из 32 стран, которые, судя по всему, не смогут достичь главных целевых показателей ОДВ по количеству учащихся, 12 находятся в условиях конфликта или выхода из него. Большинство стран последней группы могут в конечном итоге подключиться к процессу ДССН, однако это произойдет не скоро.

24.Как признается в Дакарских рамках действий, "многие страны испытывают нехватку средств для обеспечения образования для всех в приемлемые сроки. Поэтому двусторонние и многосторонние финансирующие учреждения, включая Всемирный банк и региональные банки развития, а также частный сектор, должны привлечь новые финансовые средства, предпочтительно в форме грандов и оказания помощи на льготной основе" (пункт 10). В Замечании общего порядка № 11, подготовленном КЭСКП, упомянутом выше, говорится, что "государство-участник не может уклониться от выполнения четкого обязательства принять план мероприятий на том основании, что оно не располагает необходимыми ресурсами (…) Если государство-участник действительно испытывает нехватку финансовых ресурсов и/или опыта, необходимых для "выработки и принятия" подробного плана, международное сообщество однозначно обязано оказать ему

помощь" (пункт 9). В этой связи необходимо принять меры по увеличению финансирования базового образования в рамках ОПР и кредитов, выделяемых Всемирным банком на цели базового образования, в связи с их существенным сокращением в последние годы (хотя объем финансовых ресурсов, выделяемых Всемирным банком на цели базового образования как доля от общего финансирования образования, оставался относительно постоянным).

25.Решение проблем, связанных с нехваткой ресурсов, имеет важнейшее значение при разработке и реализации национальных планов по ОДВ. Результаты вышеупомянутого обследования позволяют лучше понять конкретные аспекты технической поддержки, необходимой для подготовки национальных планов по ОДВ. Большинство стран сообщили, что для подготовки и/или корректировки их национальных планов по ОДВ им потребуется помощь извне.

26.Один из основных сдерживающих факторов заключается в том, что в большинстве стран образовательная информационная система, необходимая для сбора соответствующих данных и информации при подготовке планов по ОДВ, по имеющимся сведениям, развита относительно слабо и нуждается в совершенствовании с точки зрения сбора, анализа или использования данных. Большинство развивающихся стран отметили, что для подготовки новых или совершенствования уже имеющихся планов по ОДВ, им потребуется методологическая и техническая поддержка. Две трети из 71 ответившей страны не располагают реальными возможностями для сбора, обработки и/или анализа данных в целях подготовки плана действий по ОДВ.

27.С учетом потребностей в технической поддержке техническая помощь и специальные технические услуги в области выработки политики и подготовки планов крайне необходимы. В проекте программы и бюджета ЮНЕСКО на 2002-2003 годы предусматривается, что ЮНЕСКО "будет помогать государствам-членам в разработке

согласованных планов действий по ОДВ с тесной увязкой между различными ступенями образования и формами обучения".

К более эффективному межведомственному сотрудничеству

28.Для оказания согласованной и эффективной поддержки странам в подготовке национальных планов по ОДВ путем объединения субсекторальных планов и проектов развития в последовательную и реалистичную систему ОДВ требуются механизмы обеспечения межведомственного сотрудничества. Реальная поддержка мер в области ОДВ со стороны финансирующих учреждений может быть оказана только на основе надежной национальной стратегии в области образования, вписывающейся в более широкую стратегию борьбы с нищетой. Совместное программирование деятельности учреждений для содействия разработке ДССH и национальных планов по ОДВ может повысить эффективность и согласованность технической помощи странам-получателям. Кроме того, крайне важно оптимизировать роль национальных планов по ОДВ в деле реализации Десятилетней инициативы Организации Объединенных Наций в области образования девочек (ЮНГЕИ)и уделить особое внимание вопросу доступа и равенства в связи с возможностями девочек в области начального образования.

29.В этом контексте следует отметить вышеупомянутое Замечание общего порядка № 13 по статье 13 Международного пакта. В части III этого Замечания общего порядка, озаглавленной "Обязательства других субъектов, помимо государств-участников", особое значение придается "Роли учреждений Организации Объединенных Наций, в том числе на страновом уровне, в реализации Рамочной программы Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития (ЮНДАФ)". В этом документе говорится, что "согласованные усилия по реализации права на образование должны по‑прежнему предприниматься в целях повышения уровня координации и взаимодействия между всеми заинтересованными субъектами, включая различные элементы гражданского общества. ЮНЕСКО, Программа развития Организации Объединенных Наций, ЮНИСЕФ, МОТ, Всемирный банк, региональные банки развития, Международный валютный фонд и другие соответствующие органы системы Организации Объединенных Наций должны активизировать сотрудничество с целью осуществления права на образование на национальном уровне при должном соблюдении своих соответствующих мандатов и с опорой на приобретенный ими опыт. В частности, международным финансовым учреждениям, особенно Всемирному банку и МВФ, следует уделять больше внимания защите права на образование в рамках своей кредитной политики и соглашений, программ структурной перестройки и мер, принятых в связи с кризисом задолженности".

30.Важно отметить, что совместные усилия ЮНЕСКО и КЭСКП могут содействовать проведению среднесрочной оценки национальных планов по ОДВ на уровне стран, возможно, в рамках совместной группы экспертов ЮНЕСКО-КЭСКП по праву на образование, учрежденной Исполнительным советом ЮНЕСКО на ее сто шестьдесят второй сессии в сентябре-октябре 2001 года.

31.Межведомственное сотрудничество играет важнейшую роль в реализации Дакарских рамок действий. Являясь ведущим учреждением в этой международной деятельности, ЮНЕСКО отвечает за согласование мер, принимаемых для выполнения коллективных обязательств, принятых на Всемирном форуме по образованию. Необходимо расширять сферу международного сотрудничества путем привлечения не только четырех официальных партнеров ЮНЕСКО по движению "Образование для всех" - Всемирного банка, ЮНФПА, ПРООН и ЮНИСЕФ, - но и других многосторонних учреждений, таких, как МОТ, ФАО и ВОЗ к реализации Дакарских рамок действий. ЮНЕСКО также признает важность участия в дискуссии по вопросу о рационализации финансовых потоков, направляемых на цели базового образования, в сотрудничестве с Комитетом по содействию развитию (КСР) Организации экономического сотрудничества и развития.

32.Крайне важно, чтобы национальные планы по ОДВ увязывались с общими страновыми оценками (ОСО) Организации Объединенных Наций, Рамочной программой Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития (ЮНДАФ) и Документами по стратегии сокращения масштабов нищеты (ДССН). ЮНЕСКО ведет работу в этом направлении. При подготовке ЮНДАФ, ДССН, планов по ОДВ и т.д. в контексте межведомственного сотрудничества необходимо избегать дублирования работы, распыления средств и дробления оказываемой помощи.

33.Крайне важно ускорить процесс подготовки национальных планов ОДВ и обеспечить их эффективное осуществление. В связи с этим ряд рекомендаций по безотлагательным мерам, содержащимся в Коммюнике, опубликованном в конце первого совещания Группы высокого уровня по образованию для всех (октябрь 2001 года), включена стратегия реализации Дакарских рамок действий, с тем чтобы "определить: основные меры, которые должны быть приняты в конкретные сроки; общие задачи и обязанности партнеров; увязка различных видов деятельности".

Вопросы для обсуждения

34.От стран и внешних партнеров требуются огромные усилия для решения поставленных задач. В рамках стратегии сокращения масштабов нищеты страны, по возможности, должны ускорить работу в целях подготовки планов, которые охватывают все цели в области ОДВ, должным образом учитывая и содержание, и процесс реализации.

35.В связи с этим один из важнейших вопросов заключается в том, каким образом расширить возможности развивающихся стран по осуществлению национальных планов ОДВ и как стимулировать и поощрять использование опыта и знаний, имеющихся на национальном и международном уровне. Норвежское правительство предоставило в распоряжение ЮНЕСКО целевой фонд в целях содействия оказанию технической помощи в подготовке национальных планов по ОДВ, по крайней мере, в десяти развивающихся странах.

36.Для подготовки Документов по стратегии сокращения масштабов нищеты (ДССН) и национальных планов по ОДВ, безусловно, требуется техническая поддержка. С учетом взаимодополняющего характера этих двух документов подготовке ДССН во многом будет способствовать составлению национальных планов по ОДВ, и наоборот. Здесь необходимо рассмотреть несколько вопросов: как повысить согласованность между процессами ДССН/ОСП, ООН и ОДВ? Как обеспечить надлежащий учет национальных планов по ОДВ в ДССН там, где это возможно, а также в процессе оказания помощи в целях развития для расширения возможностей получения грантов и внешней помощи? Каким образом добиться эффективной координации помощи доноров с точки зрения долговременной устойчивости ОСП?

37.Еще один имеющий важнейшее значение вопрос заключается в том, каким образом разработать конкретные стратегии в странах, находящихся в условиях кризиса или конфликта, с тем чтобы восстановить министерства образования и возобновить реализацию программ по развитию образования в сотрудничестве с гражданским обществом и международным сообществом?

38.Необходимо также рассмотреть вопрос об обеспечении согласованности между национальными планами по ОДВ и Планом действий в рамках Десятилетия грамотности ООН. Важное значение будет иметь взаимодействие и координация в ходе выполнения положений статьи 14 Международного пакта, посвященной праву на образование, и Дакарских рамок действий.

-----