联 合 国

E/C.12/QAT/CO/1

经济及社会理事会

Distr.: General

6 November 2023

Chinese

Original: English

经济、社会及文化权利委员会

关于卡塔尔初次报告的结论性意见*

1.委员会在2023年10月2日和3日举行的第42和第44次会议上审议了卡塔尔的初次报告,并在2023年10月13日举行的第60次会议上通过了本结论性意见。

A.导言

2.委员会欢迎缔约国提交初次报告并在对问题清单的答复中提供补充信息。委员会对与缔约国代表团进行的建设性对话表示感谢。

B.积极方面

3.委员会欢迎缔约国为加强对经济、社会及文化权利的保护而采取的立法、体制和政策措施,例如:关于确定工人以及家政工人最低工资的2020年第17号法;修订关于外国人出入境和居留问题的2015年第21号法的2020年第19号法令,以及起补充作用的2020年第51号大臣决定,其中取消了移徙工人换工作须获得雇主的无异议证明的法律规定;本结论性意见当中提到的措施。

C.关注的主要问题及建议

《经济社会文化权利国际公约》在国内的适用

4.委员会注意到《经济社会文化权利国际公约》是缔约国国内法律框架一个不可或缺的组成内容,但感到关切的是,在如何解决国内法律与《公约》之间的潜在冲突方面,缺乏相关信息。委员会还感到关切的是,没有在国内法院援引或国内法院直接适用《公约》的案例。

5.委员会建议缔约国确保将《公约》所载权利充分纳入其国内法律,并确保在《公约》的规定与国内法律有任何潜在冲突时以《公约》的规定为准。委员会还建议缔约国就《公约》的规定及其可诉性为法官、律师和公职人员提供培训,并采取措施提高权利持有者对《公约》的认识。在这方面,委员会提请缔约国注意委员会关于《公约》在国内的适用问题的第9号一般性意见(1998年)。

保留

6.委员会感到关切的是,缔约国针对第三条提具的保留及其针对第八条所作的声明让是否遵守《公约》规定取决于上述规定是否符合伊斯兰教法或国家法律,相当于是在泛泛、无限地提具保留,因而与《公约》的目的和宗旨不符。

7.委员会回顾指出,根据《维也纳条约法公约》第十九和第二十七条,国家不能提具不符合条约之目的和宗旨的保留,也不得援引国内法律规定为未能履行条约义务提供正当理由。在这个问题上,委员会建议缔约国撤销其就继承和出生问题针对第三条提具的保留,并撤销其针对第八条所作的关于解释工会概念及相关问题的声明,以期确保全面而切实地适用《公约》。

国家人权机构

8.委员会欢迎缔约国为确保国家人权委员会更具独立性而通过2015年第12号法。但是,委员会感到关切的是,该机构尚未达到完全符合《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》)的程度,原因包括在其决策机构中有政府代表。

9.委员会建议缔约国解决国家人权机构全球联盟于2021年10月提出的关切,并继续采取措施使国家人权委员会完全符合《巴黎原则》,包括确保该委员会拥有多元且多样的人员结构,且在其架构、组成、决策和运转方式上独立于政府。

人权维护者与民间社会组织生存空间

10.委员会感到关切的是,有报告称致力于促进和保护经济、社会及文化权利的人权维护者旅行受限并遭受骚扰和任意拘留。委员会还感到关切的是,2020年第21号法令使“行政发展、劳动和社会事务部”可以以并不明确的规定为理由拒绝为民间社会组织注册,还可以在民间社会参与政治事务时将其解散,从而严重限制了缔约国民间社会组织的建立和运转。

11.委员会建议缔约国:

(a)采取有效措施保护人权维护者和民间社会组织,为其开展工作提供安全且有利的环境;

(b)针对所有关于围绕经济、社会及文化权利开展工作的人权维护者遭受旅行限制、骚扰和任意拘留的报告进行迅速、彻底且公正的调查,并确保将责任人绳之以法;

(c)修订2020年第21号法令以及任何可能对非政府组织――包括围绕经济、社会及文化权利开展工作的非政府组织――的建立和运转施加不当限制的其他法律;

(d)将委员会关于人权维护者与经济、社会及文化权利的声明纳入考量。

企业与人权

12.委员会感到关切的是,缔约国没有具体的法律框架和政策框架来确保在缔约国经营或注册的企业恪尽人权职责,并确保针对企业活动导致侵犯《公约》权利的情况追究责任。委员会注意到,卡塔尔投资局代表该国进行直接投资和证券投资,管理着超过4,750亿美元的资产,但缺乏透明的投资管理和决策框架。作为主权财富基金和机构投资者,卡塔尔投资局受《公约》以及《工商企业与人权指导原则》所规定的缔约国义务和企业责任约束。

13.委员会建议缔约国:

(a)借助一项与利益攸关方――尤其是与工人等群体以及少数群体成员拥有的企业实体――的协商和参与进程,制定并通过一项实施《工商企业与人权指导原则》的国家行动计划。此举将为确定国家优先要务以及防止和减轻企业实体侵犯人权情况提供一个一致且系统的框架;

(b)采取适当的立法和行政措施,确保企业实体在整个运营过程中和整个供应链中恪尽人权职责;

(c)采取一切必要措施,确保在缔约国经营或注册的企业实体为因其活动而造成的侵犯经济、社会及文化权利情况承担责任,并向受害者提供有效补救;

(d)确保本国的主权财富基金和机构投资者卡塔尔投资局遵守《公约》和《工商企业与人权指导原则》,尤其是将恪尽人权职责纳入其投资政策和决策,并以更透明的方式披露和报告其投资组合和非财务表现,尤其是披露和报告其投资领域对环境、社会和治理问题的影响;

(e)遵循委员会关于国家在工商活动中履行《公约》规定的义务的第24号一般性意见(2017年)。

气候变化

14.委员会感兴趣地注意到,缔约国通过了《国家气候变化行动计划》。但是,委员会感到关切的是,缔约国可能无法实现其在《巴黎协定》之下的国家自主贡献和其在2030年以前将温室气体排放量减少25%的目标,不仅仅是因为该国依然严重依赖天然气和石油(程度稍低)作为其主要的经济引擎和收入来源,还因为该国计划通过北部油田扩建项目进一步提振液化天然气的生产和贸易。

15.委员会建议缔约国加紧努力,实现其在《巴黎协定》之下的国家自主贡献计划,减少本国的温室气体排放,尤其是进一步推广替代能源和可再生能源,并在其自然资源开采和出口政策中遵行本国的人权义务。委员会请缔约国参考委员会关于气候变化与《公约》的声明。

官方发展援助

16.委员会感到关切的是,缔约国的官方发展援助拨款依然低于占国民总收入0.7%的联合国目标。

17.委员会建议缔约国加大力度,达到国际上商定的官方发展援助占国民总收入0.7%的目标。

腐败

18.委员会表示注意到,缔约国加强了反腐败体制框架,包括颁布了2019年第20号法,并采取措施打击洗钱行为和资助恐怖主义行为。但是,委员会对国家资源利用方面的透明和问责问题感到关切,包括通过预算过程中的透明和问责问题在内。

19.委员会建议缔约国:

(a)采取措施,确保公共行政管理和国家资源利用方面的透明和问责,包括确保预算的通过系以透明且鼓励参与的方式进行;

(b)进一步加强反腐败机构的权力和能力,以使其能够独立且有效地履行职责;

(c)确保所有腐败案件,尤其是涉及高级官员的腐败案件,均能得到彻底且独立的调查和起诉,不会出现有罪不罚现象;

(d)确保举报腐败的渠道安全且无障碍,并采取措施保障保护反腐败活动人士、举报人和证人。

不歧视

20.委员会感到关切的是,缔约国没有一部内容全面的能涵盖《公约》所涵盖的所有领域所有歧视理由――尤其是民族或社会出身――的反歧视法律(第二条第二款)。

21.委员会建议缔约国就不歧视问题通过一项内容全面的法律,其中按照《公约》第二条提供充分的免遭歧视保护,并:

(a)明确纳入该条以及委员会关于经济、社会和文化权利方面不歧视问题的第20号一般性意见(2009年)当中列出的所有禁止的歧视理由,尤其是民族或社会出身;

(b)按照缔约国在《公约》之下承担的义务,界定直接歧视和间接歧视;

(c)禁止公共和私人领域的歧视;

(d)规定歧视案件中的有效补救措施。

非国民

22.委员会感到关切的是,有报告称,缔约国存在着针对非国民――尤其是针对来自南亚和撒哈拉以南非洲者――的结构性种族歧视现象,对其得享经济、社会及文化权利的程度造成负面影响,包括其享有公正和良好的工作条件的权利、获得住房的权利以及参与文化生活的权利在内(第二条第二款)。

23.委员会建议缔约国:

(a)采取一切必要的法律和政策措施,防止和打击长期存在的歧视非国民现象,尤其是歧视南亚人和撒哈拉以南非洲人的现象,以保障他们能充分行使《公约》规定的权利;

(b)继续落实当代形式种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不容忍行为特别报告员在2019年访问卡塔尔后提出的建议;

(c)将委员会关于《公约》规定的国家对难民和移民的义务的声明纳入考量。

宗教少数群体

24.缔约国宪法禁止以宗教为由歧视,但尽管如此,委员会感到关切的是,法律和实践当中存在着基于宗教或信仰歧视宗教少数群体现象,对其能否充分享有经济、社会及文化权利产生了不利影响。委员会尤其感到关切的是,要在该国正式存在,须在外交部登记,从而使未登记的宗教团体的成员面临被递解出境的风险。此外,委员会还感到关切的是,巴哈伊教徒遭受歧视,包括歧视性解雇、不承认其婚姻和个人身份文件、驱逐出境以及列入黑名单――上述种种,造成了收入损失和家庭离散等不利后果(第二条第二款)。

25.委员会建议缔约国采取有效措施,废除任何对宗教团体和个人享有经济、社会及文化权利造成不当影响的歧视性法律规定,其中包括要在该国正式存在须向外交部登记的规定在内。委员会还建议缔约国采取积极措施,防止和解决宗教少数群体――尤其是巴哈伊教徒――所面临的歧视,并消除他们在享有经济、社会及文化权利方面面临的所有障碍。

无国籍者

26.委员会感到关切的是,缔约国的无国籍人口(Bidoon)以及古夫兰氏族(Ghufran)的无国籍成员在能否充分享有经济、社会及文化权利方面面临着歧视,包括在获得工作、接受教育和享有医疗保健方面(第二条第二款)。

27.委员会建议缔约国:采取一切必要措施防止和减少无国籍状态,以期保障无国籍者可不受歧视地享有经济、社会及文化权利;考虑批准《关于无国籍人地位的公约》和《减少无国籍状态公约》。

男女同性恋、双性恋、跨性别者和间性者

28.委员会感到关切的是,缔约国将成年人之间的自愿同性关系定罪入刑。委员会还感到关切的是,普遍存在着基于性取向和性别认同而恐吓、骚扰、暴力侵害和污名化男女同性恋、双性恋、跨性别者和间性者的现象(第二条第二款)。

29.委员会建议缔约国将成年人之间的自愿同性关系非刑罪化,并确保有效保护免遭基于性取向和性别认同的一切形式歧视和暴力侵害――上述歧视和暴力侵害阻碍受害者享有其经济、社会及文化权利。

男女平等

30.如本结论性意见第6和第7段所述,缔约国针对《公约》第三条提具了保留,但尽管如此,委员会对缔约国妇女在婚姻、离婚、继承、子女监护、国籍和行动自由等方面面临着法律上和实践中的歧视表示关切。委员会还表示关切的是,关于男女在家庭和社会中的角色和责任问题,存在着根深蒂固的重男轻女态度和成见(第三条)。

31.委员会承认道德和文化具有多样性,但指出国家法律和实践必须始终奉行人权和不歧视的普遍性原则。因此,不能以国内的政治、社会、宗教、文化和经济考量为由为不遵守《公约》义务提供正当理由。在这方面,委员会建议缔约国修订或废除所有歧视妇女或对妇女有歧视性影响的法律和法规,包括关于国籍问题和继承问题的法律在内。委员会还建议缔约国与根深蒂固的重男轻女态度和性别成见作斗争――上述态度和成见可能会阻碍妇女与男子平等地享有《公约》权利。

32.委员会对缔约国将婚外性行为定罪入刑表示关切,因为在实践当中,妇女因婚外性行为被定罪的风险更高,怀孕被用作对其不利的证据(第三条和第十条)。

33.委员会建议缔约国将婚外性行为去刑罪化,并解决妇女在法律诉讼中遭遇的性别偏见和不平等。

工作权以及公正和良好工作条件权

34.委员会感到关切的是,尽管缔约国采取立法措施废除了卡法拉(kafala)或称担保制度,但移徙工人,尤其是建筑、服务和家政行业的低薪工人,经常经历拿不到工资或拖欠工资的情况,且在试图换工作时依然面临挑战。委员会还感到关切的是,有报告称,很多低收入工人因雇主以报复相威胁而不会就劳动方面的侵权情事寻求正义――雇主可终止其合同,或是指控他们潜逃,而根据2015年第21号法,潜逃可处以监禁(第六和第七条)。

35.委员会建议缔约国:

(a)增加劳动监察员及其他执法当局的数量并进一步增强其能力,以防止、发现并有效处理侵犯移徙工人――尤其是建筑、服务和家政领域低收入者――劳动权利的情况;

(b)增进原籍国与目的地国之间的合作,以加强企业治理并就侵犯劳动权利情事追究雇主的责任,包括追究在临时劳工移徙中有所参与的分包商及其他企业和私人行为者的责任;

(c)进一步完善工资保护制度,加强本国的监督、强制执行和补救机制,以确保雇主按时、全额支付工人工资,并对违规的雇主施加制裁;

(d)修订2015年第21号法,将未经雇主允许潜逃或离职的行为去刑罪化;

(e)采取进一步措施,确保有便于诉诸的机制可供工人就侵犯劳动权利情事提起投诉,同时确保保护他们免遭雇主报复;

(f)促进提高工人对劳动力流动相关程序和规则的认识;

(g)遵循、奉行委员会关于享受公正和良好工作条件的权利的第23号一般性意见(2016年)。

家政工人

36.委员会欢迎缔约国通过2017年第15号《家政工人法》并采取其他立法措施保障家政工人的权利。但是,委员会感到关切的是,上述法律在实施方面存在不足,尤其是因为对此类工人的工作条件和生活条件所进行的检查有限。委员会尤其感到关切的是,有报告称很多家政工人继续遭受恶劣的工作条件,包括超时工作而得不到休息也没有休息日,护照和手机被没收,某些情况下还要遭受身体上的殴打、言语上的侮辱或性侵犯。委员会还感到关切的是,家政工人不在工资保护制度覆盖之下,否则政府可以对支付给工人的工资和津贴进行监督并发现违规情况(第七条)。

37.委员会建议缔约国:

(a)增加劳动监察员及其他执法当局的数量,进一步增强其能力,并取消法律上和行政上任何导致无法对家政工人的工作条件进行监督的限制;

(b)确保家政工人在法律和实践当中受到保护,在就业和工作中免遭一切形式性骚扰,并提供适当的救济手段;

(c)为家政工人提供举报虐待或剥削情事的有效机制,并虑及一些家政工人难以获得电信手段;

(d)针对所有关于家政工人人权遭到侵犯的指控展开调查;

(e)确保家政工人在工资保护制度或某个类似的工资监督机制的覆盖之下;

(f)批准国际劳工组织(劳工组织)《2011年家庭工人公约》(第189号)和2019年《暴力和骚扰公约》(第190号)。

职业安全与健康

38.委员会欢迎缔约国通过了2020年《国家职业安全与健康政策》并颁布了其中具体规定保护工人免于中暑的措施的2021年第17号大臣令。但是,委员会感到关切的是,有大量报告称,在2022年国际足联世界杯场地施工过程中,有劳动相关死亡情况未如实记录在案(第七和第十二条)。

39.委员会建议缔约国对所采取的工作相关死伤情况调查方法进行审查,确保准确查明死伤原因,并加强其数据收集工作。委员会还建议缔约国监督并确保遵守职业安全与健康相关法规,并促进就工作场所安全和预防工作场所事故开展提高雇主和工人认识的运动。此外,委员会鼓励缔约国批准劳工组织《1981年职业安全和卫生公约》(第155号)以及《2006年促进职业安全与卫生框架公约》(第187号)。

“工人支持和保险基金”

40.委员会欢迎缔约国创建在雇主和企业主未能向工人全额支付工资及其他福利时追究其经济责任的“工人支持和保险基金”,但对利用该基金的渠道有限感到关切(第七条)。

41.委员会建议缔约国加强“工人支持和保险基金”的运转,使雇主未向其支付工资的所有工人,尤其是移徙工人和家政工人,均能利用该基金。委员会还建议缔约国为该基金建立一个健全且专业的案件管理系统,确保系统而及时地处理理赔申请、提供必要的资金并有效地针对雇主采取追偿行动。

工会权利

42.委员会注意到公司内部存在着联合委员会,还注意到存在着使移徙工人可当选为上述委员会代表的法律,但委员会感到关切的是,缔约国没有独立的工会(第八条)。

43.委员会建议缔约国使工人,包括移徙工人在内,能建立和加入自己选择的工会,能举行罢工,能进行集体谈判。委员会还建议缔约国批准劳工组织《1948年结社自由和保护组织权利公约》(第87号)和1949年《组织权利和集体谈判权利公约》(第98号)。

解决劳务纠纷委员会

44.委员会注意到缔约国创设了解决劳务纠纷委员会,但感到关切的是,有报告称工人在通过上述委员会诉诸司法和获得补救方面面临着障碍,尤其是因为有语言障碍、诉讼程序冗长和拖延支付赔偿(第六、第七和第八条)。

45.委员会建议缔约国通过提高口译和笔译能力以及向在法律诉讼期间拿不到工资的工人提供救济资金,包括提供交通费用支助,增进在解决劳务纠纷委员会获得司法保护的机会。委员会还建议缔约国进一步增加解决劳务纠纷委员会的数量以及处理案件的法官的数量,并考虑受理集体索赔,以加快诉讼程序。

社会保障权

46.委员会对缔约国的社会保障不覆盖非国民感到关切,尤其是在退休收入方面(第九条)。

47.委员会建议缔约国:

(a)采取措施,将包括退休收入在内的社会保障制度的覆盖面扩及非国民;

(b)采取必要措施确保社会援助福利金额足以支付生活费用,包括建立一个有效且透明的指数化系统;

(c)将委员会关于社会保障权的第19号一般性意见(2007年)纳入考量。

住房权

48.委员会感到关切的是,缔约国的住房政策和法律阻止移徙工人――尤其是来自南亚或撒哈拉以南非洲的低收入工人――在特定地区居住,从而妨碍了他们的住房权和行动自由权。委员会尤其感到关切的是,国家法律以及多哈市的法律,包括关于禁止在家庭住宅区内设立工人营地的2010年第15号法以及市政与城市规划大臣2011年第83号决议在内,将特定区域指定为家庭区,禁止将其中的房产出租给移徙工人(第十一条)。

49.委员会建议缔约国确保移徙工人――尤其是来自南亚或撒哈拉以南非洲的低收入工人――的住房权,并对禁止其居住在特定地区的住房法律和政策进行审查。

身心健康权

50.委员会感到关切的是:

(a)无国籍者和无证移民在获得医疗保健方面面临着挑战,因为缔约国不确保无有效身份证件者获得基本医疗保健;

(b)男性监护制度对妇女独立地获得性和生殖方面的医疗保健服务造成了限制(第三和第十二条)。

51.委员会建议缔约国:

(a)保障无国籍者和无证移民能获得医疗保健;

(b)采取措施,确保妇女无需监护人许可和结婚证即可获得性和生殖方面的医疗保健服务。

受教育权

52.委员会感到关切的是,非国民的子女在受教育方面面临着障碍,其中包括学校就读费用高,以及公立学校招生规模有限。委员会还感到关切的是,有报告称公立学校和大学的外籍教师和行政人员薪资约为卡塔尔同职位者的一半(第十三条)。

53.委员会建议缔约国采取一切必要措施,在法律和实践当中保障所有儿童――尤其是非国民的子女――均可不受歧视地免费接受初等和中等义务教育。委员会还建议缔约国维护同工同酬原则,确保公立学校和大学的外籍教师和行政人员能获得与卡塔尔同职位者相同的薪资。

文化权利

54.委员会感到关切的是,宗教少数群体在践行其带有宗教色彩的文化习俗和组织带有宗教色彩的文化活动方面受到限制,包括在举行会议、阅读宗教文献和开展宗教活动方面。委员会还感到关切的是,巴哈伊教徒在接触文化遗产和进入纪念场所方面面临着挑战,包括在继其墓地于2009年被当局摧毁后试图在多哈市政府批给的土地上重建现有墓地方面遭遇限制和行政上的拖延(第十五条)。

55.委员会建议缔约国采取适当措施保护文化多样性以及宗教少数群体的文化习俗和文化活动(例如巴哈伊教徒的宗教习俗),包括保护和恢复宗教场所。委员会提请缔约国注意委员会关于人人有权参加文化生活的第21号一般性意见(2009年)。

D.其他建议

56.委员会鼓励缔约国批准《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》。

57.委员会建议缔约国考虑批准该国尚未成为缔约国的核心人权文书,即《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》、《公民及政治权利国际公约任择议定书》、《旨在废除死刑的〈公民权利和政治权利国际公约〉第二项任意议定书》、《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约任择议定书》,以及《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》。委员会还建议缔约国批准其已于2007年签署的《残疾人权利公约任择议定书》。

58.委员会建议缔约国在于国家层面执行《2030年可持续发展议程》过程中,包括在从冠状病毒病(COVID-19)疫情恢复过程中,充分虑及本国根据《公约》承担的义务,确保人民充分享有《公约》规定的各项权利。缔约国设立负责监测进展情况的独立机制并将公共方案受益人视为可主张应享权利的权利持有者,将会极大地促进可持续发展目标的实现。在参与、问责和不歧视原则基础上落实可持续发展目标,将会确保不让任何一个人掉队。在这方面,委员会提请缔约国注意委员会关于承诺不让任何一个人掉队的声明。

59.委员会请缔约国在社会各级,包括在市一级,广泛传播本结论性意见,尤其是向议员、公务人员和司法机构传播,并在下次定期报告中向委员会通报为落实上述意见采取的步骤。委员会强调指出议会在落实本结论性意见中发挥着关键作用,鼓励缔约国确保让议会参与今后的报告和后续程序。委员会鼓励缔约国继续让国家人权委员会、非政府组织以及民间社会的其他成员参与本结论性意见的后续落实工作和提交下次定期报告前的国内协商进程。

60.按照委员会通过的结论性意见后续落实程序,请缔约国在本结论性意见通过后24个月内提供资料,说明以上第7段(保留),第13段(a)、(c)和(d)小段(企业与人权),以及第35段(a)、(c)和(d)小段(工作权以及公正和良好工作条件权)所载建议的落实情况。

61.委员会请缔约国在2028年10月31日前按照《公约》第十六条提交第二次定期报告,除非因审查周期发生变化而另有通知。按照联大第68/268号决议,报告字数应限制在21,200字内。此外,委员会邀请缔约国按照《根据国际人权条约提交报告的协调准则》对其共同核心文件作必要更新。