消除种族歧视委员会
关于肯尼亚第八和第九次合并定期报告的结论性意见 *
1.委员会审议了肯尼亚以一份文件提交的第八和第九次合并定期报告，审议工作在2024年12月4日和5日举行的第3123次和第3124次会议上进行。委员会在2024年12月11日举行的第3133次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎缔约国提交第八至第九次合并定期报告。委员会还欢迎与高级别代表团开展的建设性对话，并感谢代表团在委员会审议报告期间和对话之后提供的资料。
B.积极方面
3.委员会欢迎缔约国采取以下立法措施：
(a)《难民法》(2021年第10号)；
(b)《公共财政管理(平等基金管理)条例》，2021年；
(c)《计算机滥用和网络犯罪法》(2018年)；
(d)《国家法医服务法》(2017年)；
(e)《肯尼亚信息和通信法》(2015年)；
(f)《小额索赔法》(2016年)。
4.委员会也欢迎缔约国采取以下体制和政策措施：
(a)《难民通则》(2024年)；
(b)《反对仇恨言论国家行动计划》(2022年)；
(c)通过Shirika计划，2022年；
(d)《打击人口贩运国家行动计划》(2022-2027年)；
(e)制定难民应对综合框架，2020年；
(f)《国家法律援助行动计划(2017-2022年)》；
(g)发布调查和起诉警官严重侵犯人权行为的标准作业程序，2021年；
(h)决定解决修纳人和其他社群的无国籍问题，2020年；
(i)《历史性土地不公处理规则》，2016年；
(j)按照《法律援助法》(2016年)设立国家法律援助服务委员会。
C.关注的问题及建议
统计数据
5.委员会承认肯尼亚为加强国家统计局所作的努力，包括实施《2022年统计质量鉴证框架》。委员会还注意到缔约国提供统计数据，包括2019年人口普查的数据，介绍社会经济状况以及在教育、就业、卫生、住房、文化活动参与和公共空间方面的代表性。然而，委员会感到关切的是，对这些统计数据缺乏必要的分类，从而可以对肯尼亚这个多种族、多民族、多文化和多宗教社会中享有《公约》保障权利的情况进行全面评估。此外，委员会感到关切的是，有报告称，公共部门在依照2019年人口普查类别分配民族身份自我认定代码方面存在挑战，导致土著人民与其他民族群体混在一起，进一步造成这些群体的边缘化。委员会还对缺乏关于非公民状况的分类统计数据表示关注。
6.委员会建议缔约国：
(a)按照《发展统计战略》加紧努力，收集关于人口组成的可靠、最新和全面的统计数据，确保自我认同的原则。这应包括不同民族、土著人民和非公民，如移民、难民、寻求庇护者和无国籍人；
(b)编制关于各民族、土著人民和非公民的社会经济状况的分类统计数据，包括他们的工作、社会保障、住房、水和卫生设施、健康和教育权利情况的统计数据，为评估平等享有《公约》所规定权利的情况提供证据基础；
(c)在民族身份自我认定上使用与2019年人口普查相一致的代码，特别是在公共部门，以提高数据收集的准确性，确保正确识别土著人民。
《公约》在国内法律秩序中的地位
7.委员会注意到，根据《宪法》第2条第(6)款，已批准的国际条约构成国内法律秩序的一部分。然而，委员会感到遗憾的是，关于《公约》条款在国内法院得到援引或适用的案件资料很有限。
8.委员会建议缔约国加紧努力，培训法官、检察官、律师、公职人员和执法人员，确保适用的《公约》条款在国内法院得到援引和适用，并提高权利持有人的认识。委员会请缔约国在下次定期报告中列入国内法院适用《公约》的具体实例。
打击种族歧视的法律框架
9.委员会注意到处理平等和不歧视问题的宪法条款和相关立法，如《就业法》(2007年)和《民族团结和融合法》(2008年)。然而，委员会感到关切的是，现有的部门法律框架不完全符合《公约》的原则，缺乏与第一条相符的种族歧视的明确定义(第一和第二条)。
10.委员会建议缔约国颁布全面的反歧视立法，纳入与《公约》第一条相符的种族歧视的明确定义，明文禁止在公共和私人领域进行直接、间接和跨领域歧视，并建议缔约国在这项工作中参考关于制定全面反歧视立法的指南。
国家人权机构
11.委员会欢迎肯尼亚国家人权委员会获得A级地位认证，欢迎该国采取措施加强人权委员会，同时感到关切的是，分配给人权委员会的人力、技术和财政资源仍然不够充足，使之无法有效履行任务授权(第一和第二条)。
12.委员会建议缔约国继续加强肯尼亚国家人权委员会，向人权委员会提供充足的人力、技术和财政资源，以确保国家人权委员会能够以有效、独立和充分遵守关于促进和保护人权的国家机构地位的原则(《巴黎原则》)的方式履行任务。
种族歧视、种族主义仇恨言论和煽动种族仇恨行为
13.委员会注意到《民族团结和融合法》(2008年)第13条规定仇恨言论为非法行为，并规定了惩罚措施。委员会还注意到有关民族或种族歧视投诉的统计数据，以及缔约国的解释，即起诉率低的原因是使用了替代冲突解决机制，惩罚措施只是最后手段。然而，委员会感到关切的是：
(a)现行的部门性法律框架支离破碎，与《公约》第四条(子)、(丑)和(寅)项的规定不完全相符；
(b)有报告指出政治人物发表种族主义仇恨言论，特别是在围绕选举的过程中；
(c)缺少全面资料介绍对媒体、互联网和社交媒体中仇恨言论进行系统监测和应对的措施，尽管立法和政策措施是有的；
(d)2016-2021年期间投诉数量少，缺乏有关种族歧视、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪案件(包括媒体和互联网上的此种行为)以及对行为者实施处罚和向受害者提供救济情况的详细分类信息；
(e)缺乏有关2022年至2024年期间种族歧视、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪案件(包括媒体和互联网上此种行为)以及对行为者的处罚和对受害者的救济情况的最新分类信息(第四、第五和第六条)。
14.委员会回顾关于执行《公约》第四条的第7号一般性建议(1985年)、关于《公约》第四条的第15号一般性建议(1993年)以及关于打击种族主义仇恨言论的第35号一般性建议(2013年)，建议缔约国：
(a)修订立法框架，按照《公约》第四条(子)、(丑)和(寅)项明确将种族主义仇恨言论和仇恨犯罪定为犯罪，并确保纳入《公约》第一条列出的所有种族歧视理由；
(b)谴责一切形式的种族主义仇恨言论，与政治人士和公众人物发表的种族主义仇恨言论保持距离，确保此类行为受到调查和应有处罚；
(c)加强适用《计算机滥用和网络犯罪法》和《肯尼亚信息和通信法》(2015年)，并采取措施，与媒体、互联网服务提供商和社交媒体平台密切合作，系统地监测和处理媒体、互联网和社交媒体上种族主义仇恨言论的传播；
(d)收集关于种族歧视、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪(包括在媒体、互联网和社交媒体上发生的此种行为)投诉的数量和类型、关于调查、起诉和定罪数量以及关于向受害者提供救济的详细统计数据，按受害者的年龄、性别以及族裔或民族出身分列。在这方面，委员会请缔约国在下次定期报告中列入这类统计数据；
(e)为警官、检察官和其他执法官员举办关于识别和登记种族歧视行为、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪事件的专门培训方案；
(f)采取措施，评估关于种族歧视、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪投诉的报告和登记制度，确保这一制度对易受种族歧视者可用和可及，并开展公共教育运动，宣传《公约》所载权利以及如何对种族歧视、种族主义仇恨言论和仇恨犯罪提出申诉。
特别措施
15.委员会注意到缔约国采取的措施，例如《县政府法》(2012年)第65条第(1)款(e)项规定县公务员委员会要确保至少30%的初级职位由非主体民族的候选人填充，确保实施公务员委员会推行的民族配额制度。委员会还注意到为改进在边缘区县成为公务员设立的平等基金。然而，委员会感到关切的是，有报告称，只有不到一半的县遵守了30%的招聘配额规定，在实现公职人员民族公平代表性方面始终存在挑战，而且由于实施工作中问责不力，加剧了平等基金资源分配不足的问题。此外，委员会还关注这些措施只局限于部分部门，强调缺少资料介绍在实现其他经济、社会和文化权利方面为解决种族歧视问题而采取的立法和政策措施(第二和第五条)。
16.委员会回顾其关于《公约》中特别措施的含义和范围的第32号一般性建议(2009年)，建议缔约国：
(a)通过一项关于打击种族主义、种族歧视、仇外和相关不容忍现象的国家行动计划，并确保该计划包含打击结构性种族歧视的措施；
(b)与边缘化民族，也包括妇女、青年、残疾人、白化病人、土著人民和其他相关利益攸关方协商，开展全面评估，查明执行工作障碍，并评估现行特别措施的效果；
(c)建立监督和执行机制，确保《县政府法》(2012年)第65条第(1)款(e)项和公共员配额制度得到贯彻，包括定期报告的规定和对不合规行为实施行政处罚；
(d)启动或改进平等基金的支付程序和问责制，以确保在边缘化区县及时有效地应用；
(e)根据《宪法》第56条扩大特别措施的范围，各部门除考虑性别和族裔因素外，还将年龄和残疾因素考虑进去。
土著人民的状况
17.委员会注意到《森林养护和管理法》(2016年)和《土著人民规划框架》，同时感到关切的是：
(a)有报告称，以气候变化和保护工作为由，土著人民，包括Endorois人、Ogiek人和Sengwer人遭到搬迁、剥夺财产和流离失所，出现使用武力和致命武力、损坏财产、没收牲畜的现象，而没有遵守自由、事先和知情同意的原则，并且未采取《土地法(修正案)》(2016年)第152G条规定的保障措施，而诉诸司法、赔偿和重新安置的机会不足更加剧了上述问题；
(b)尽管有《社区土地法》(2016年)，但土著人民土地登记和划定的过程复杂而缓慢(第二和第五条)。
18.委员会回顾其关于土著人民权利的第23号一般性建议(1997年)，建议缔约国：
(a)与土著人民协商，通过关于自由、事先和知情同意的立法，建立符合《公约》原则、《联合国土著人民权利宣言》和其他国际标准的有效协商机制；
(b)与土著人民协商，并征得其自由、事先和知情同意，加快他们传统上拥有、占有或使用的土地和领土的划定，根据习惯法和土地权属制度授予此类土地的地权，并让他们参与相关自然资源的管理、开发和保护；
(c)确保未经土著人民的自由、事先和知情同意，不得剥夺其传统土地、领土和资源或使他们流离失所，保障对受气候变化和保护措施影响者遭受的任何损害或损失适当征求意见并作出补偿；
(d)改善对受搬迁影响者的补偿和重新安置，包括颁布实施2012年《搬迁和重新安置法案》。
土地权和土地归还
19.委员会注意到缔约国的2016年《土地法》(修正案)和《社区土地法》(2016年)，并设立了国家土地委员会，但委员会仍感关切的是，在获得土地方面，特别是妇女获得土地方面，持续存在不平等现象，在执行土地归还政策和解决正规和习惯制度下的重叠权属主张方面进展缓慢，从而继续助长民族冲突(第二、第五和第六条)。
20.委员会重申以前的建议，敦促缔约国：
(a)加强正规土地权属制度和习惯土地权属制度间的协调，以统一土地管理，特别是在容易发生土地纠纷的地区，同时确保妇女的权利在这两种制度中得到充分尊重；
(b)国家土地委员会加快解决和落实土地主张，确保受影响社区得到归还土地或充分赔偿；
(c)建立全面的土地确权和登记制度，确保个人和社区土地所有者的权属，建立透明的机制，以解决正规和习惯土地权属制度下重叠的权属主张，并采取措施解决历史性的土地不公正问题。
难民、寻求庇护者和无国籍人的状况
21.委员会承认，缔约国有收容难民的长期传统，也面临挑战。但是，委员会表示关切的是：
(a)《2021年难民法》第19条第(2)款允许基于公共道德对不推回原则适用广泛的例外，并将监狱、警察局和拘留所纳入临时收容中心的定义；
(b)有报告称，在难民身份确定程序和寻求庇护者获得相应文件方面存在严重障碍和长期拖延问题；
(c)有报告称，无国籍人比例持续较高，特别是在努比亚社区；
(d)有报告称，包括难民儿童在内的相当多的儿童没有出生证明，这增加了他们无国籍的风险(第二和第五条)。
22.委员会建议缔约国：
(a)在法律和实践中严格坚持不推回原则；
(b)修订《难民法》，包括第19条第(2)款和将监狱、警察局和拘留所纳入临时收容中心定义的条款，以确保该法完全符合《公约》；
(c)确保在临时收容中心提供充足、新鲜和清洁的饮用水、食物以及保健护理和服务；
(d)保证在边境和接待中心的所有国际保护申请人都得到及时登记，并转送相应的庇护主管部门和难民身份确定程序；
(e)建立专门和有效的无国籍身份确定程序，尤其关注努比亚社区；
(f)确保不带歧视地进行出生登记，不论母亲是否拥有身份证件。
白化病人
23.委员会注意到缔约国代表团在对话中提供的资料，但仍关切有报告称，白化病人在日常生活的各个领域受到歧视和侮辱以及极端的人身攻击，动机往往出于涉及巫术的信仰和这些人的肤色，特别是在边境地区。委员会还感到关切的是，根据缔约国代表团提供的资料，在报告所述期间，没有登记任何关于此类攻击的投诉(第二、第五、第六和第七条)。
24.委员会回顾，没有与种族歧视行为相关的投诉、起诉和定罪并不一定表明缔约国境内不存在此种歧视。相反，这可能反映了受害者不熟悉可用的司法救济、对法律制度缺乏信任或害怕报复。对此，委员会建议缔约国：
(a)优先保障白化病人的生命权，采取更有效的措施保护他们免遭暴力、绑架和歧视；
(b)确保白化病人平等获得就业、社会保障、保健护理和服务以及教育；
(c)按照白化病患者享有人权问题独立专家报告中的建议和《非洲白化病问题区域行动计划(2017-2021年)》，通过一项全面战略；
(d)对所有报告的袭击白化病人的案件进行全面彻底的调查，包括民间社会组织提出的此类案件，并结束施害者有罪不罚的现象；
(e)开展宣传运动，消除对白化病的偏见和误解，并宣传可用的司法和非司法救济措施；
(f)在下次定期报告中提供资料，说明在这方面采取的步骤，包括向所有主管部门提出的申诉及其结果的统计数据。
贩运人口
25.委员会感到关切的是：
(a)有报告称，肯尼亚国外务工人员，特别是家庭女佣，受到侵害和剥削，他们遭到贩运，包括强迫劳动和债役劳务、身体、心理和言语虐待以及性暴力，而施害者逍遥法外；
(b)有报告称，贩运受害者，包括需要国际保护的受害者的认定程序不充分，而且缺乏关于向他们提供的援助和康复服务的信息；
(c)缔约国没有提供关于对涉及人口贩运的刑事犯罪进行调查、起诉和处罚的统计数据(第二、第五、第六和第七条)。
26.委员会建议缔约国：
(a)确保与雇用肯尼亚外派劳工、包括家庭女佣的目的地国缔结的所有双边协定都载有关于调查和起诉所有违反《公约》行为的规程，为受害者提供补救，并确保他们有权经常和多次回国探亲；
(b)加强对肯尼亚海外女工的法律保护，起诉包括招聘者在内的违法者，提高海外女工对自身权利的认识，并考虑到贩运人口受害者的经济、社会和情感需求，为他们的回返和重新融入采取具体措施；
(c)加强贩运受害者，包括移民、难民和寻求庇护者的早期识别程序，建立一个全面的转介系统，以确保获得适当的支助服务，并采取有针对性的措施保护最弱势群体；
(d)在下次定期报告中提供按受害者民族或族裔分列的人口贩运案件统计数据，包括发现、调查、起诉和处罚的案件数量，以及向受害者提供的救济和援助。
反恐措施和种族定性
27.委员会承认缔约国的国家安全顾虑，但感到关切的是，有报告称，反恐措施造成了对民族宗教少数群体，特别是沿海地区穆斯林社群的怀疑和边缘化风气，对他们的表达自由权、宗教自由权与和平集会自由权产生了不利影响。此外，委员会还关切有报告称，国家官员在反恐行动中实施任意逮捕和拘留、勒索、强迫迁移、驱回、法外处决、酷刑和强迫失踪。委员会还感到遗憾的是，缺乏关于独立警务监督局收到的申诉以及作出的调查和处罚的统计数据(第二、第五、第六和第七条)。
28.委员会参照关于在刑事司法系统的开展和运作中预防种族歧视的第31号一般性建议(2005年)和关于防止和打击执法人员种族定性行为的第36号一般性建议(2020年)，委员会建议缔约国：
(a)确保为打击恐怖主义而采取的措施符合《公约》，并且在考虑到案情和比例原则的要求后是绝对必要的，而且这些措施不会在目的或效果上造成对民族和民族宗教少数群体的定性和歧视；
(b)保证独立警务监督局对所有在反恐行动中侵犯人权的指控，包括酷刑和虐待行为进行迅速、公正和有效的调查，起诉和惩处责任人，确保受害者获得有效救济和充分赔偿，并系统地汇编相关统计数据；
(c)按照委员会关于培训执法人员保护人权的第13号一般性建议(1993年)，向执法人员提供充分和持续的人权培训。
诉诸司法
29.委员会感到关切的是：
(a)有报告称法律援助的提供存在缺陷，地理覆盖面和可用资源不足，这些问题妨碍种族歧视受害者充分诉诸司法；
(b)缺少资料介绍采取了哪些措施来规范和协调习惯法和替代司法制度与普通司法制度的职能、权限和责任；
(c)有报告称国家执法人员对民族和民族宗教群体以及非公民采取过度使用武力、任意拘留、酷刑、残忍、不人道或有辱人格的待遇、法外处决和不遵守正当程序的作法；
(d)缺乏关于真相、正义与和解委员会建议落实情况的详细信息，而且根据2017年《公共财政管理(历史不公正赔偿基金)条例》设立的恢复性司法基金的启动一直受到拖延；
(e)土著人民的土地权无法充分诉诸司法，裁决、赔偿和救济没有充分落实；
(f)对历史性不公正，特别是对侵犯Kipsigis和Talai社区土地权的赔偿进展缓慢和有限(第二、第五、第六和第七条)。
30.委员会回顾关于在刑事司法系统的开展和运作中预防种族歧视的第31号一般性建议(2005年)，委员会建议缔约国：
(a)为法律援助服务部门提供充足的财政和人力资源，以保障在全国各县市开展业务的国家法律援助服务机构的正常运作，对2022年到期的《国家法律援助计划》进行详细评估，并通过一项新的国家计划，提高公众认识，以确保所有人都能切实获得法律援助，使国内法院更接近少数民族居住的地区，包括建设农村和偏远地区法院系统的能力；
(b)制定程序，规范习惯法的职能、权限和责任，使之与普通司法制度协调一致，确保与国际人权法保持一致；
(c)采取跨文化办法，迅速、彻底和有效地调查国家执法人员侵犯生命权和人身完整权的案件以及对民族和民族宗教群体成员过度使用武力和任意拘留的所有案件，确保将责任人绳之以法，如果定罪，则处以适当刑罚；
(d)加紧努力，确保充分有效地落实真相、正义与和解委员会的所有建议，包括加快恢复性司法基金全面启动的进程，并公布委员会的报告全文；
(e)全面执行非洲人权和民族权委员会关于Endorois 福利委员会诉肯尼亚案的第276/2003号决定、非洲人权和民族权法院对非洲人权和民族权委员会诉肯尼亚的关于Ogiek人的第006/2012号案件的判决以及高等法院关于Sengwer人的裁决，确保他们的参与以及自由、事先和知情同意；
(f)充分落实国家土地委员会在Kipsigis和Talai族群案中的建议。
打击种族偏见和成见
31.委员会注意到缔约国采取了各种措施，推动关于纪念殖民时期和争取独立斗争的教育，但感到遗憾的是，缺少资料介绍为开展关于跨大西洋贩卖非洲奴隶的教育所作的努力。委员会还表示关切的是，缔约国没有详细说明采取了哪些举措来促进本国领土上不同民族和民族宗教群体之间的理解和容忍，特别是以此作为消除偏见和边缘化的手段(第七条)。
32.委员会建议缔约国：
(a)加强关于人权和纪念跨大西洋贩卖非洲人奴隶的普遍教育，包括在学校和对广大公众；
(b)促进和保护作为本国人口组成部分的各个民族、民族宗教和民族语言群体的文化，确保维护、表达和传播他们的特点、历史、文化、语言、传统和习俗；
(c)确保维护各民族、民族宗教和民族语言群体的传统生活方式，打击对他们的偏见，消除对他们的歧视。
D.其他建议
批准其他条约
33.鉴于所有人权不可分割，委员会鼓励缔约国考虑批准那些本国尚未批准的国际人权条约，尤其是所含条款与可能遭受种族歧视的族群直接相关的条约，包括《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、国际劳工组织《1989年土著和部落人民公约》(第169号)。委员会鼓励缔约国加入1954年《关于无国籍人地位的公约》和1961年《减少无国籍状态公约》。
对《公约》第八条的修正
34.委员会建议缔约国接受1992年1月15日《公约》缔约国第十四次会议通过并经大会第47/111号决议核准的对《公约》第八条第六款的修正。
依照《公约》第十四条作出声明
35.委员会鼓励缔约国依照《公约》第十四条作出任择声明，承认委员会有权接受和审查个人申诉。
后续落实《德班宣言和行动纲领》
36.委员会参照关于德班审查会议后续行动的第33号一般性建议(2009年)，建议缔约国在国内法律秩序中履行《公约》时落实反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不容忍行为世界会议2001年9月通过的《德班宣言和行动纲领》，同时考虑到2009年4月在日内瓦举行的德班审查会议成果文件。委员会请缔约国在下次定期报告中列入具体资料，介绍为在国家层面落实《德班宣言和行动纲领》而采取的行动计划和其他措施。
非洲人后裔国际十年
37.参照大会宣布2015-2024年为“非洲人后裔国际十年”的第68/237号决议以及大会关于落实“国际十年”活动方案的第69/16号决议，并考虑到国际十年已近尾声，委员会请缔约国考虑到委员会关于针对非洲人后裔的种族歧视的第34号一般性建议(2011年)，在下次定期报告中提供资料，介绍缔约国为落实活动方案所采取措施的效果以及与非洲人后裔及其组织合作采取的可持续措施和政策。
与民间社会的协商
38.委员会建议缔约国在编写下次定期报告和落实本结论性意见时，继续与从事人权保护工作的民间社会组织，特别是从事打击种族歧视工作的民间社会组织进行协商并增加对话。
传播信息
39.委员会建议缔约国在提交报告时向公众及时方便地开放提供报告，并同样向所有负责执行《公约》的政府机构包括区县及时方便地开放提供委员会对这些报告的结论性意见，以官方语文和其他常用语文在外交部网站上予以公布。
特别重要的段落
40.委员会希望提请缔约国注意，上文第18(a)、(b)、(c)和(d)段(土著人民的状况)、第10段(打击种族歧视的法律框架)和第30(a)、(d)和(f)段(诉诸司法)中所载建议尤其重要，请缔约国在下次定期报告中提供详细资料，说明为落实这些建议采取的具体措施。
后续落实本结论性意见
41.委员会根据《公约》第九条第一款和委员会议事规则第65条，请缔约国在本结论性意见通过后一年内提供资料，介绍上文第24(d)段(白化病人)、第26(b)和(c)段(贩运人口)和第30(e)段(诉诸司法)所载建议的落实情况。
42.委员会感到遗憾的是，缔约国没有提交委员会以前的结论性意见中要求的后续报告。
编写下次定期报告
43.委员会建议缔约国在2028年10月13日前以一份文件提交第十和第十一次合并定期报告，报告应遵循委员会第七十一届会议通过的报告准则，回应本结论性意见提到的所有问题。根据大会第68/268号决议，委员会敦促缔约国遵守定期报告不超过21,200字的字数限制。