Sous-Comité pour la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants

Observation générale no 1 (2024) relative à l’article 4 du Protocole facultatif (lieux de privation de liberté) *

I.Introduction

1.Le Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants est né de la conviction de la communauté internationale que de nouvelles mesures étaient nécessaires pour atteindre les objectifs de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et qu’il incombait au premier chef aux États de prendre des mesures efficaces pour prévenir les actes de torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants dans tout territoire relevant de leur juridiction. Afin de s’acquitter efficacement des obligations juridiques relatives à la prévention de la torture découlant du Protocole facultatif, les États parties sont tenus de désigner, de mettre en place ou d’administrer des mécanismes nationaux de prévention et d’autoriser ces mécanismes et le Sous-Comité pour la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants à effectuer régulièrement des visites dans tous les lieux où des personnes sont privées de liberté.

2.Le paragraphe 1 de l’article 4 du Protocole facultatif vient renforcer l’objectif fondamental du Protocole facultatif dans son ensemble en définissant les lieux dans lesquels le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention peuvent effectuer des visites comme étant tous lieux placés sous la juridiction de l’État partie ou sous son contrôle où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté sur l’ordre d’une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite. Cette définition large englobe non seulement les lieux destinés à la détention ou à la garde de personnes, mais aussi les lieux dans lesquels des personnes peuvent être privées de liberté à l’instigation d’une autorité publique, ou avec le consentement exprès ou tacite de celle-ci.

3.Aux termes du paragraphe 2 de l’article 4 du Protocole facultatif, on entend par « privation de liberté » « toute forme de détention ou d’emprisonnement, ou le placement d’une personne dans un établissement public ou privé de surveillance dont elle n’est pas autorisée à sortir à son gré, ordonné par une autorité judiciaire ou administrative ou toute autre autorité publique ». Cette définition indique expressément que la privation de liberté peut se produire dans des établissements tant publics que privés.

4.Il ressort aussi bien des travaux préparatoires du Protocole facultatif que du texte de son préambule que le Protocole facultatif a un objectif préventif. L’interprétation et l’application pratique de l’article 4 par le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention ne laissent aucun doute sur le fait que les paragraphes 1 et 2 de cet article devraient être lus conjointement. Cela signifie que la définition des lieux de privation de liberté doit être comprise au sens large, comme englobant les cadres publics et privés et les situations dans lesquelles l’État est à l’origine de la privation de liberté ou y consent expressément ou tacitement.

5.Malgré cela, dans la pratique, certains mécanismes nationaux de prévention se sont, à différents moments, heurtés à des difficultés ou à des restrictions lorsqu’ils ont entrepris d’effectuer des visites dans certains lieux de privation de liberté. Dans des cas exceptionnels, ces difficultés découlaient de la législation nationale ; par exemple, il arrive que la législation dispose que les mécanismes nationaux de prévention ne peuvent visiter que des lieux où des personnes sont privées de liberté sur ordre d’une autorité administrative ou judiciaire, ou que la législation ne fasse pas référence à l’instigation ou au consentement exprès ou tacite de l’autorité publique. Des mécanismes nationaux de prévention ont également informé le Sous‑Comité de difficultés pratiques à accéder à certains lieux de privation de liberté, découlant du fait que l’État partie, ses autorités ou d’autres parties intéressées avaient une compréhension erronée ou limitée du terme « lieu de privation de liberté ».

6.En outre, le Sous-Comité a observé des disparités entre les mécanismes nationaux de prévention et le Sous-Comité en ce qui concerne les lieux dans lesquels les États parties les autorisent à se rendre, davantage de restrictions étant imposées aux mécanismes nationaux de prévention, alors même que le Protocole facultatif impose les mêmes obligations à l’égard de ces mécanismes et du Sous-Comité. Ces restrictions entravent gravement le travail de prévention des mécanismes nationaux de prévention et du Sous-Comité et sont incompatibles avec les obligations des États au regard du Protocole facultatif. Il en résulte que les États parties, leurs lieux de privation de liberté et, surtout, les personnes privées de liberté ne bénéficient pas de cet important travail de prévention.

7.La présente observation générale a pour objet d’apporter des éclaircissements et de répondre aux questions que les États parties, les mécanismes nationaux de prévention et les autres parties prenantes peuvent se poser concernant les obligations des États parties au Protocole facultatif pour ce qui a trait à la définition des lieux de privation de liberté, afin de permettre d’assurer une interprétation uniforme et une mise en œuvre efficace du Protocole facultatif. Pour ce faire, le Sous-Comité examine dans l’observation générale les obligations qui incombent aux États au regard de l’article 4 du Protocole facultatif, obligations qui doivent être comprises à la lumière de l’objet et du but de ce traité et dans le contexte de la pratique du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention, sachant que le Protocole facultatif est un instrument qui a été élaboré pour permettre de faire face aux différentes situations et difficultés actuelles et à celles qui pourraient se présenter à l’avenir.

II.Approche globale de la définition des lieux de privation de liberté

8.Conformément à l’esprit et à l’objectif préventif général du Protocole facultatif, le Sous-Comité a recommandé d’interpréter le plus largement possible l’expression « lieux de privation de liberté » et a lui-même appliqué cette approche dans sa pratique pour maximiser les effets préventifs de son travail et de celui des mécanismes nationaux de prévention. La position du Sous-Comité est également en adéquation avec l’approche globale du terme « privation de liberté » qui a été adoptée par d’autres organes des Nations Unies et organes régionaux chargés des droits de l’homme.

A.Objet et but du Protocole facultatif

9.L’article 4 est essentiel à la réalisation effective de l’objectif fondamental du Protocole facultatif. Toute interprétation restrictive de cette disposition porterait atteinte au mécanisme instauré par le Protocole facultatif et serait donc contraire à l’esprit de cet instrument. Le Sous-Comité a donc souligné à plusieurs reprises que l’expression « lieux de privation de liberté », telle qu’elle figure à l’article 4 du Protocole facultatif, devait être comprise au sens large. Il serait trop restrictif et manifestement contraire au Protocole facultatif d’interpréter ce terme comme désignant uniquement des lieux conventionnels tels que les prisons.

10.En outre, une interprétation restrictive de l’article 4 serait contraire à l’obligation d’interpréter les traités de bonne foi, énoncée à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités. Aux termes de cette disposition, un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. L’objectif du Protocole facultatif étant la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants par la réalisation de visites dans tous les lieux de privation de liberté, une interprétation de bonne foi ne saurait limiter la définition du terme « lieux de privation de liberté » de façon à exclure certains lieux où des personnes sont ou pourraient être privées de liberté.

11.Depuis sa création et conformément à sa pratique constante, le Sous-Comité demande que le terme « lieux de privation de liberté » désigne tout lieu, permanent ou temporaire, où des personnes sont privées de liberté par des autorités publiques, ou à leur instigation, ou avec leur consentement exprès ou tacite. Il a précisé que tout lieu dans lequel se trouvaient des personnes privées de liberté, au sens où elles n’étaient pas libres d’en sortir, ou dans lequel il considérait que des personnes pourraient être privées de liberté, devait relever du champ d’application du Protocole facultatif si la privation de liberté était liée à une situation dans laquelle l’État exerçait ou semblait devoir exercer une fonction de réglementation. Il a rappelé à de nombreuses reprises qu’en application de l’article 4 du Protocole facultatif, l’État partie devait autoriser la conduite de visites dans tout lieu où se trouvaient ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté et devait veiller à ce que de telles visites aient lieu.

12.Par conséquent, suivant l’approche globale de la définition du terme « lieux de privation de liberté », le Sous-Comité a clairement établi que les deux paragraphes de l’article 4 devaient être lus conjointement, puisqu’ils étaient complémentaires. En d’autres termes, les lieux de privation de liberté comprennent les établissements privés ou publics visés au paragraphe 2, et la privation de liberté comprend, comme précisé au paragraphe 1, toute forme de placement, y compris à l’instigation ou avec le consentement exprès ou tacite d’une autorité publique, dans un lieu relevant de la juridiction de l’État ou placé sous son contrôle dont on n’est pas autorisé à sortir à son gré.

B.Approche adoptée par d’autres mécanismes de l’ONU et mécanismes régionaux relatifs aux droits de l’homme

13.L’approche de la définition des lieux de privation de liberté qui a été retenue par le Sous-Comité est en adéquation avec celle qui a été adoptée par d’autres mécanismes et organes des Nations Unies et mécanismes et organes régionaux chargés des droits de l’homme. Au sein du système des organes conventionnels des droits de l’homme, le Comité contre la torture a établi que l’obligation d’un État partie d’interdire, de prévenir et de réparer les actes de torture et les mauvais traitements s’étendait à toutes les situations de garde ou de surveillance, notamment dans les prisons, les hôpitaux, les écoles et les institutions chargées de la protection de l’enfance, des personnes âgées ou des personnes handicapées, y compris celles ayant un handicap intellectuel ou psychosocial, ainsi que dans le cadre du service militaire et dans d’autres institutions et situations.

14.De même, le Comité des droits de l’homme a soutenu qu’en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le droit d’être traité avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à l’être humain s’appliquait « à toute personne privée de sa liberté en vertu des lois et de l’autorité de l’État et qui est détenue dans une prison, un hôpital − un hôpital psychiatrique en particulier −, un camp de détention, un centre de redressement ou un autre lieu ». Faisant référence à l’obligation de respecter le droit à la liberté et la sécurité de la personne, il a estimé que la privation de liberté englobait également la garde à vue, l’arraigo, la détention provisoire, l’incarcération après une condamnation, l’arrestation, l’internement administratif, l’hospitalisation sans consentement, le placement des enfants en institution, le maintien dans une zone circonscrite d’un aéroport, ainsi que le transfert d’une personne contre son gré.

15.Le Comité des droits de l’enfant et le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille ont également retenu une interprétation large du terme « lieux de privation de liberté ». S’alignant sur la définition énoncée à l’article 4 du Protocole facultatif, ils ont par exemple estimé que la détention d’immigrants renvoyait à « tout contexte dans lequel un enfant est privé de liberté pour des motifs liés à son statut migratoire ou à celui de ses parents, quels que soient le nom et le motif donnés à l’action par laquelle l’enfant est privé de liberté ou le nom de la structure ou du lieu dans lesquels il est privé de liberté ». Plus généralement, l’auteur de l’étude mondiale sur les enfants privés de liberté a retenu une définition large de la privation de liberté et des lieux de privation de liberté, conforme à l’article 4 du Protocole facultatif. Aux fins de cette étude, le terme « lieux de détention » désigne « tous les lieux où des enfants peuvent être privés de liberté, tels que les prisons, les commissariats, les centres de détention provisoire, les camps militaires, les établissements de protection sociale, les institutions pour personnes handicapées, toxicomanes ou alcooliques, les “orphelinats”, les foyers, les institutions d’éducation surveillée, les hôpitaux psychiatriques, les établissements de santé mentale ou les centres de [d]étention pour migrants ».

16.Le Comité des droits des personnes handicapées applique les principes et dispositions de la Convention contre la torture et du Protocole facultatif à la situation des personnes handicapées en s’appuyant sur les articles 14 et 15 de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, qui interdisent la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ainsi que la privation de liberté au motif de l’existence d’un handicap. Dans ce contexte, le Comité a constaté que la pratique consistant à placer des personnes handicapées dans des établissements résidentiels sans leur consentement exprès ou avec celui d’une personne habilitée à se substituer à elles pour prendre les décisions les concernant constituait une privation arbitraire de liberté.

17.De même, les titulaires de mandat au titre des procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme ont élaboré des normes relatives à la définition de la privation de liberté et des lieux de privation de liberté qui sont compatibles avec l’approche générale adoptée par le Sous-Comité. Le Rapporteur spécial sur la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants a souligné que les termes « privation de liberté » et « détention » renvoyaient aussi au placement de personnes dans des établissements privés et que, dans la pratique, la privation de liberté pouvait avoir lieu notamment dans les prisons ou les centres de détention construits à cet effet, les centres d’accueil ou de détention fermés, les foyers, les centres d’hébergement et les camps, ainsi que les installations temporaires, les navires et les résidences privées. Il a clairement indiqué que, quel que soit le nom donné à un établissement ou à un centre d’accueil particulier et sa qualification en droit interne, le critère décisif permettant de conclure à l’existence d’un cas de privation de liberté était la question de savoir si les personnes qui se trouvaient dans l’établissement en question étaient libres ou non de le quitter.

18.De même, le Groupe de travail sur la détention arbitraire a constaté qu’il existait un nombre croissant de nouveaux régimes de privation de liberté qui apparaissaient dans différentes situations et différents contextes partout dans le monde et que, si les prisons et les postes de police restaient les lieux de privation de liberté les plus fréquemment utilisés, il existait aussi d’autres lieux que les personnes ne pouvaient pas quitter comme elles l’entendaient et qui posaient le problème de la privation de liberté de fait. Soulignant que la privation de liberté est une question non seulement de définition juridique mais aussi de fait, le Groupe de travail a insisté sur le fait qu’il fallait examiner chaque situation au cas par cas et qu’il ne fallait pas être tenu par les descriptions retenues dans la législation interne ni par les évaluations des autorités nationales.

19.L’Experte indépendante chargée de promouvoir l’exercice par les personnes âgées de tous les droits de l’homme a tenu compte de la définition large de la privation de liberté et des lieux de privation de liberté énoncée à l’article 4 du Protocole facultatif et a examiné trois situations dans lesquelles les personnes âgées pouvaient être privées de liberté et dont l’État était directement ou indirectement responsable au titre des obligations qui lui incombaient au regard du droit international des droits de l’homme, à savoir : a) lorsqu’une personne âgée a commis un crime ou un délit ; b) lorsqu’une personne âgée est détenue en raison de son statut migratoire ; c) lorsqu’une personne âgée est placée sous le contrôle et la surveillance d’une institution particulière ou d’un dispositif de prise en charge particulier, y compris lorsqu’elle est placée sous la tutelle d’un membre de sa famille.

20.Dans le contexte du droit international humanitaire, la notion de privation de liberté retenue par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) pour orienter ses travaux est également large et conforme à l’approche adoptée par le Sous-Comité. Selon le CICR, on entend par détention la surveillance privative de liberté résultant d’un acte consistant à maintenir une personne dans un lieu étroitement délimité, sous le contrôle ou avec le consentement d’un État ou, dans le contexte de conflits armés non internationaux, d’un acteur non étatique.

21.Les mécanismes régionaux relatifs aux droits de l’homme ont eux aussi adopté une approche globale de la définition du terme « lieux de privation de liberté ». Selon la Cour européenne des droits de l’homme, la privation de liberté ne se limite pas à la détention à la suite d’une arrestation ou d’une condamnation mais peut prendre de nombreuses autres formes, parmi lesquelles la détention dans des établissements psychiatriques ou sociaux, le transport à l’hôpital par des ambulanciers et des policiers, le confinement dans des zones de transit aéroportuaires, le confinement dans des zones de transit aux frontières terrestres, le placement dans un véhicule de police aux fins de l’établissement d’un procès-verbal d’infraction administrative, les interpellations et les fouilles par la police, l’interdiction de sortir lors d’une perquisition, l’assignation à résidence, la détention de migrants dans des centres d’accueil et sur des navires, et le placement des demandeurs d’asile dans les centres d’enregistrement dits « hotspots ». La Cour a en outre souligné qu’elle retenait une interprétation autonome de la notion de « privation de liberté » et qu’elle n’était pas liée par les dispositions de la législation nationale.

22.En vertu de la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, des visites peuvent être organisées dans divers lieux où des personnes sont privées de liberté, quelles que soient les raisons de cette privation de liberté, et les dispositions de la Convention s’appliquent à tous ces lieux. Il peut s’agir de lieux où des personnes sont maintenues en détention, incarcérées à la suite d’une condamnation, placées en détention administrative ou internées pour raisons médicales, ou de lieux où des mineurs sont détenus par une autorité publique, y compris par les autorités militaires.

23.La Cour interaméricaine des droits de l’homme emploie le terme « privation de liberté », plutôt que celui de « détention », considérant que ce terme, plus général, s’inscrit mieux dans le contexte de l’interprétation du droit à la liberté personnelle au regard de la Convention interaméricaine des droits de l’homme. Elle a également adopté une approche plus globale, conforme à l’évolution du droit international des droits de l’homme et indépendante des dispositions du droit interne. Ainsi, la Cour a établi que l’élément particulier qui permettait de considérer une mesure comme privative de liberté était le fait que les personnes n’avaient pas la possibilité de sortir ou de partir à leur gré du lieu ou de l’établissement où elles étaient placées ou n’étaient pas en mesure de le faire.

24.Conformément à cette approche, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a défini la privation de liberté comme se référant aux institutions publiques ou privées et précisé que les personnes visées comprenaient non seulement celles qui étaient privées de liberté en raison d’infractions ou d’atteintes ou de manquements à la loi, qu’elles soient mises en cause ou condamnées, mais aussi celles qui étaient sous la garde et la responsabilité de certaines institutions, telles que : les établissements psychiatriques et autres établissements pour personnes ayant des handicaps physiques, mentaux ou sensoriels ; les institutions pour enfants et pour personnes âgées ; les centres accueillant les migrants, les réfugiés, les demandeurs d’asile, les apatrides et les sans-papiers ; toute autre institution de ce type destinée à priver des personnes de leur liberté.

25.De même, dans le système africain des droits de l’homme, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples interprètent les dispositions de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples comme reposant sur l’approche générale de la privation de liberté, soulignant que cette dernière peut prendre différentes formes. Selon la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, le droit à la liberté désigne le « droit d’être libre » : « La liberté renvoie donc à l’absence de contrainte − la capacité de faire ce que l’on veut, à condition que ce soit dans le respect de la loi établie » (traduction non officielle).

26.Enfin, la Cour internationale de Justice, principal organe judiciaire des Nations Unies, a également précisé que la privation de liberté pouvait prendre différentes formes et se produire dans différents lieux.

III.Éléments constitutifs de l’article 4

A.Établissement public ou privé de surveillance

27.Le paragraphe 2 de l’article 4 du Protocole facultatif dispose clairement que l’on peut être privé de liberté dans n’importe quel lieu, qu’il s’agisse d’un établissement public ou privé de surveillance. Par conséquent, les mandats des mécanismes nationaux de prévention et du Sous-Comité s’étendent à des lieux autres que les prisons et les États parties doivent garantir l’accès à tous les établissements administrés par le secteur privé, qu’il s’agisse de structures de justice pénale, de structures administratives, de centres de santé, de services d’aide sociale ou d’autres structures. Toute autre approche, qui limiterait le mandat des mécanismes nationaux de prévention et du Sous-Comité aux seuls établissements publics de surveillance, serait contraire à l’article 4.

28.En outre, si certains établissements sont administrés par les autorités publiques, beaucoup d’autres sont des établissements privés, dont la gestion a été sous-traitée ou déléguée à des entités privées ou à des institutions administrées par des acteurs non étatiques. Quoi qu’il en soit, l’État reste responsable de la manière dont ces sous-traitants gèrent ces établissements et il ne peut s’exonérer de la responsabilité de veiller à la bonne administration de ces structures par les sociétés privées ou autres entités concernées, étant donné qu’il a un devoir de diligence à l’égard des personnes privées de liberté. Il est notamment tenu d’autoriser les mécanismes nationaux de prévention et le Sous-Comité à effectuer des visites préventives dans n’importe laquelle de ces structures.

B.Juridiction ou contrôle

29.L’emplacement physique d’un lieu de privation de liberté et son statut au regard du droit international sont très importants pour ce qui est de déterminer si un lieu relève des mandats du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention. Sur ce point, l’on peut se demander si un lieu de privation de liberté doit à la fois relever de la juridiction de l’État partie et être placé sous son contrôle effectif, ou s’il suffit que l’État partie exerce sa juridiction ou bien qu’il exerce un contrôle sur l’établissement en question pour que celui-ci relève du mandat d’inspection du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention.

30.On observe un décalage linguistique dans le libellé de l’article 4 du Protocole facultatif entre les six versions de cet instrument qui font foi : la version anglaise contient l’expression « any place under its jurisdiction and control » (tout lieu placé sous sa juridiction et sous son contrôle), tandis que la version française contient la formule « tout lieu placé sous sa juridiction ou sous son contrôle ». On ne saurait régler cette question en privilégiant une interprétation littérale d’une version par rapport aux autres, étant donné que, conformément à l’article 33 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, les six versions du Protocole facultatif font toutes autorité de la même manière.

31.Eu égard à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités et donc à l’objet et au but du Protocole facultatif et aux obligations internationales visant à prévenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, il convient de retenir l’interprétation qui maximise les effets préventifs du travail des mécanismes nationaux de prévention et du Sous-Comité : l’article 4 du Protocole facultatif devrait donc être interprété comme contenant la formule « sous sa juridiction ou sous son contrôle ». Toute autre interprétation ferait apparaître des « zones grises » qui ne sauraient être conciliées avec l’interdiction absolue de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants prévue par le droit international, interdiction à laquelle il ne peut être dérogé.

32.Dans ses Directives concernant les mécanismes nationaux de prévention, le Sous‑Comité a donc souligné que l’État devait autoriser le mécanisme national de prévention à visiter tout lieu placé sous sa juridiction où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté. À cet effet, la juridiction de l’État s’étend à tous les lieux sur lesquels l’État exerce un contrôle effectif.

33.Cette interprétation rejoint celle qu’ont retenue d’autres organes conventionnels. En particulier, le Comité contre la torture a déclaré que l’article 2 de la Convention contre la torture exigeait que chaque État partie prenne des mesures efficaces pour empêcher que des actes de torture soient commis sur tout territoire relevant de sa juridiction. Il a considéré que le « territoire » s’étendait à toutes les régions sur lesquelles l’État partie exerçait de fait ou de droit, directement ou indirectement, en tout ou en partie, un contrôle effectif, conformément au droit international. La référence à « tout territoire » concerne les infractions commises non seulement à bord d’un navire ou d’un aéronef immatriculé dans l’État partie, mais aussi pendant une occupation militaire ou des opérations de maintien de la paix et dans des lieux tels qu’une ambassade, une base militaire, des locaux de détention et tout autre espace sur lequel l’État exerce un contrôle effectif. Le Comité considère également que la notion de « territoire » à l’article 2 doit s’étendre en outre aux situations dans lesquelles l’État partie exerce, directement ou indirectement, de fait ou de droit, un contrôle sur des détenus. La mise en œuvre du Protocole facultatif, et en particulier les visites préventives effectuées par les mécanismes créés en vertu de ce protocole, constituent une mesure préventive efficace que les États parties à la Convention contre la torture sont tenus de prendre, conformément aux articles 2 (par. 1) et 16 (par. 1) de la Convention.

34.De même, le Comité des droits de l’homme, le Comité des droits de l’enfant et le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille considèrent tous que les obligations qui incombent aux États parties au regard des traités correspondants s’appliquent à toute personne se trouvant sur le territoire de l’État partie, relevant de la juridiction de l’État partie ou placée sous son pouvoir ou son contrôle effectif, même lorsqu’elle ne se trouve pas sur son territoire.

35.L’intérêt pratique des mécanismes créés en vertu du Protocole facultatif est mis en évidence en particulier dans les situations suivantes : lorsque des parties du territoire d’un État partie sont occupées par un autre État ou placées sous le contrôle d’acteurs non étatiques ; lorsque des États « externalisent » la détention ou « louent » des lieux de détention (par exemple, des prisons, des centres de détention d’immigrants et des bases militaires où des personnes peuvent être privées de liberté, notamment dans le cadre d’opérations de maintien et d’imposition de la paix) sur le territoire d’un autre État ; lors de renvois forcés (extradition, éloignement, expulsion, etc.) par avion, bateau ou autres ; lorsque des États déclarent « zones internationales » certaines parties de leur territoire.

36.Dans la pratique, le Sous-Comité a visité et continue de s’efforcer de visiter des lieux de privation de liberté qui relèvent de la juridiction d’un État partie donné mais ne se trouvent pas sous son contrôle effectif, et inversement. De même, la pratique d’autres mécanismes internationaux et régionaux chargés de visiter des lieux de privation de liberté en vue de prévenir la torture et d’autres formes de mauvais traitements démontre que, même lorsqu’un territoire n’est pas placé sous le contrôle effectif d’un État, il peut toujours relever de sa juridiction et donc du mandat du mécanisme.

37.Dans une compilation des avis formulés en réponse aux demandes des mécanismes nationaux de prévention, publiée dans son neuvième rapport annuel, le Sous-Comité a exposé les détails pratiques de la mise en œuvre du Protocole facultatif dans les contextes transfrontaliers, notamment lorsque l’État partie loue des prisons ou des centres de détention d’immigrants situés sur le territoire d’un autre État. Il a établi que l’État d’envoi devait s’assurer que son mécanisme national de prévention avait la capacité sur le plan juridique et pratique de rendre visite aux personnes privées de liberté dans de tels contextes, conformément aux dispositions du Protocole facultatif. Après avoir effectué ces visites, le mécanisme national de prévention de l’État d’envoi devrait être en mesure de présenter ses recommandations et d’engager un dialogue avec les autorités de l’État d’envoi et de l’État d’accueil. En outre, si l’État d’accueil est partie au Protocole facultatif, son mécanisme national de prévention devrait avoir le droit de visiter le lieu de privation de liberté et de présenter ses recommandations aux autorités de l’État d’envoi et de l’État d’accueil. En d’autres termes, dans les situations transfrontalières faisant intervenir deux États parties au Protocole facultatif, il incombe aux deux parties de faire en sorte que leurs mécanismes nationaux de prévention et le Sous-Comité puissent effectuer des visites préventives efficaces.

38.On peut tout à fait concevoir que, dans la pratique, les mécanismes créés par le Protocole facultatif puissent avoir des difficultés à visiter des lieux placés de fait sous le contrôle d’acteurs non étatiques, notamment de groupes d’insurgés armés, ou d’États qui ne sont pas parties au Protocole facultatif. Néanmoins, l’État partie est tout de même tenu de faire tout ce qui est en son pouvoir − par exemple, dans le cadre d’accords bilatéraux − pour faciliter l’accès des organes créés en vertu du Protocole facultatif aux lieux de privation de liberté sur lesquels il n’exerce pas de contrôle effectif. Enfin, les États parties ne sauraient de bonne foi contourner l’obligation qui leur incombe, au regard du Protocole facultatif, d’autoriser les visites en externalisant délibérément la privation de liberté sur le territoire d’États tiers ou dans des zones internationales, car cela serait contraire à l’objet et au but du Protocole facultatif.

39.En outre, l’article 29 du Protocole facultatif prévoit que les dispositions du Protocole s’appliquent, sans limitation ni exception aucune, à toutes les unités constitutives des États fédéraux. Le Sous-Comité souligne que tous les lieux de privation de liberté relèvent de l’article 4 du Protocole facultatif, qu’ils soient administrés par les autorités fédérales, étatiques ou provinciales ou qu’ils relèvent de la juridiction ou soient placés sous le contrôle de plusieurs de ces autorités agissant conjointement, et quelle que soit la réglementation nationale adoptée en la matière.

C.Où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté

40.L’article 4 du Protocole facultatif fait référence à tout lieu où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté. Cette interprétation ne se limite pas à l’acception classique du terme « lieux de privation de liberté », mais doit être comprise au sens large, conformément à l’objet et au but du Protocole facultatif, comme désignant tous lieux, installations ou établissements dans lesquels des individus sont déjà ou pourraient être privés de liberté.

41.Le Sous-Comité a toujours estimé que, pour s’acquitter correctement des obligations mises à leur charge par le Protocole facultatif, les États parties devaient l’autoriser et autoriser les mécanismes nationaux de prévention à accéder à tout lieu où des personnes étaient ou pouvaient être, selon eux, privées de liberté. Il est donc impératif non seulement que les États parties autorisent le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention à avoir pleinement accès à tous les lieux, installations ou établissements dans lesquels des personnes sont actuellement, ont été ou pourraient être privées de liberté, mais aussi qu’ils fassent en sorte que le Sous-Comité et les mécanismes puissent décider librement des lieux à visiter. Des facteurs tels que la durée de la privation de liberté, le type d’établissement et le statut accordé à l’établissement par le droit interne sont sans intérêt pour ce qui est de déterminer si l’établissement en question est un lieu de privation de liberté.

D.Dont on n’est pas autorisé à sortir

42.La condition factuelle selon laquelle la personne « n’est pas autorisée à sortir à son gré » d’un lieu, d’une installation ou d’un établissement est un élément clef de l’article 4 du Protocole facultatif. En effet, le facteur décisif permettant de qualifier un lieu, une installation ou un établissement de lieu de privation de liberté n’est pas le nom ou le titre qui lui est donné, ni son appartenance à telle ou telle catégorie de lieux au regard de la législation nationale, mais le fait que les individus qui s’y trouvent sont libres ou non de le quitter à leur gré.

43.À cet égard, le Sous-Comité tient à souligner que, dans certains cas, une personne peut se trouver dans un lieu qui ne semble pas constituer un lieu de privation de liberté mais qui, compte tenu de toutes les circonstances propres au cas particulier de la personne concernée, constitue effectivement un tel lieu.

44.De même, il arrive qu’une personne soit libre de quitter un lieu, une installation ou un établissement à son gré, mais qu’elle ne soit pas en mesure d’exercer cette liberté pour des raisons physiques, médicales, financières ou autres, et soit donc contrainte d’y rester. En pareil cas, bien qu’elle ait théoriquement le droit de partir si elle le souhaite, la personne concernée n’est, dans les faits, pas en mesure de le faire. Dans certains lieux, installations ou établissements, les personnes qui ne sont pas en mesure de partir peuvent être particulièrement vulnérables. C’est particulièrement évident dans le cas des personnes en situation de vulnérabilité, notamment les enfants, les femmes, les personnes ayant survécu à un traumatisme, les personnes âgées et les personnes handicapées.

45.Par conséquent, pour déterminer si tel ou tel fait ou telle ou telle circonstance peuvent caractériser la privation de liberté, il faut se demander non seulement si la personne concernée a, de jure, le droit de partir, mais aussi si elle est en mesure d’exercer ce droit de facto et si elle peut le faire sans s’exposer à de graves violations des droits de l’homme. Ainsi, si la possibilité de quitter le lieu, l’installation ou l’établissement en question est limitée d’une quelconque manière ou expose la personne à de graves violations des droits de l’homme, la structure en question doit être considérée comme un lieu de privation de liberté au sens de l’article 4 du Protocole facultatif.

E.Sur l’ordre d’une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite

46.Aux termes de l’article 4 (par. 1) du Protocole facultatif, l’État partie autorise les visites dans tout lieu placé sous sa juridiction ou sous son contrôle où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté sur l’ordre d’une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite. Le Sous-Comité a déclaré que tout lieu dans lequel se trouvaient ou pouvaient se trouver des personnes privées de liberté devait relever du champ d’application du Protocole facultatif, dès lors que cette privation de liberté se produisait dans un contexte où l’État exerçait ou semblait devoir exercer une fonction de réglementation.

47.La privation de liberté sur ordre d’une autorité publique concerne les lieux où des individus sont ou peuvent être privés de liberté et à l’égard desquels l’État exerce ou semble devoir exercer une fonction de réglementation ou une fonction institutionnelle. L’État peut exercer cette fonction au moyen d’une décision ou d’une ordonnance, décision ou ordonnance souvent rendue par une juridiction pénale, mais qui peut aussi émaner d’autres organes de l’État, notamment d’autorités administratives, judiciaires ou quasi judiciaires. La privation de liberté à l’instigation de l’État ou avec son consentement exprès ou tacite concerne un éventail plus large de cas de figure dans lesquels l’État semble devoir exercer une fonction de réglementation et où il utilise ses pouvoirs pour encourager, accepter ou permettre la privation de liberté.

48.L’instigation doit être comprise au sens littéral, comme étant synonyme d’incitation, de stimulation, de provocation ou d’encouragement. En d’autres termes, l’autorité en question est en partie à l’origine de la décision de priver de liberté la personne concernée. L’instigation suppose que l’État se serve de ses pouvoirs pour encourager ou viser d’une autre manière à provoquer la privation de liberté d’un individu. Elle peut résulter de diverses actions d’agents de l’État et inclure les déclarations publiques, notamment dans les médias, et toute autre forme d’expression qui pourraient être comprises comme incitant une personne, un groupe de personnes ou une entité juridique à priver un individu de liberté.

49.Le consentement exprès et le consentement tacite concernent des situations dans lesquelles les autorités de l’État sont informées de la privation de liberté, ou auraient dû l’être, mais ne prennent aucune mesure pour l’empêcher ou y mettre fin, la première forme de consentement faisant référence à la privation de liberté expressément acceptée, la seconde à celle qui a été acceptée tacitement. Dans le contexte du Protocole facultatif, le consentement tacite peut renvoyer à des situations dans lesquelles l’État tolère ou permet une privation de liberté causée par toute entité ou personne autre, ou choisit de toute autre manière de fermer les yeux sur celle-ci, permettant ainsi que la privation de liberté en question se produise, en n’usant pas de ses pouvoirs pour l’empêcher, la refuser ou y mettre fin. L’État est responsable des actes de ses agents et des particuliers ou des acteurs non étatiques s’il consent à ces actes, de quelque manière que ce soit, expressément ou tacitement. Le fait que les États puissent choisir de ne pas agir pour empêcher une privation de liberté ou y mettre fin ou qu’ils puissent de toute autre manière permettre l’existence de lieux de détention échappant à leur autorité n’exclut pas ces lieux du mandat du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention.

50.Le Sous-Comité est conscient qu’il existe dans le monde diverses formes traditionnelles de justice et de traitement qui conduisent ou peuvent conduire à la privation de liberté. Dans certains pays, des formes traditionnelles de justice et de traitement, ainsi que d’autres cadres coutumiers coexistent avec le système de justice formel et ses institutions, la législation nationale autorisant expressément leur fonctionnement en parallèle. Dans d’autres pays, si la législation nationale ne prévoit pas de formes traditionnelles de justice et de traitement, ni d’autres formes et lieux de privation de liberté, dans la pratique, des personnes sont néanmoins privées de liberté dans ces contextes. Le Sous-Comité rappelle que tous ces cas de figure relèvent de l’article 4 du Protocole facultatif eu égard à l’obligation qui incombe à l’État partie d’autoriser les visites dans tout lieu où des personnes sont ou pourraient être privées de liberté avec le consentement exprès ou tacite d’une autorité publique.

IV.Application concrète de l’article 4

A.Lieux de privation de liberté visités par le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention

51.L’article 4 du Protocole facultatif ne contient pas de liste exhaustive des lieux de privation de liberté ; le Sous-Comité, dans sa pratique, n’en a pas établi non plus. Le Sous‑Comité n’entend pas fournir une telle liste dans la présente observation générale, car cette liste, par sa nature restrictive, serait contraire au Protocole facultatif. Dans l’exercice de son mandat, il a constaté que les lieux et les formes de privation de liberté englobaient non seulement les prisons et les postes de police, mais aussi l’assignation à résidence, les centres fermés pour étrangers et demandeurs d’asile, les centres pour enfants, les foyers sociaux, les établissements hospitaliers et psychiatriques, les installations pour le personnel militaire (ou les centres de détention relevant de la juridiction militaire), les cliniques clandestines où serait « traitée » l’homosexualité et les lieux de quarantaine obligatoire et d’isolement. Les internats spécialisés ou les écoles religieuses peuvent également être des lieux de privation de liberté. Le Sous-Comité a par exemple visité des daaras, car il estime qu’il s’agit de lieux où des personnes (en particulier de jeunes enfants) sont ou pourraient être privées de liberté avec le consentement tacite de l’État partie. Il a aussi clairement affirmé dans ses rapports de visite que les périodes de privation de liberté pendant l’arrestation, le transfert et l’éloignement étaient visées par le Protocole facultatif.

52.La pratique actuelle des mécanismes nationaux de prévention converge vers une interprétation large, ciblée et efficace du terme « lieu de privation de liberté ». Même dans les cas où la législation nationale comporte des listes non exhaustives, les mécanismes nationaux de prévention sont généralement allés au-delà des établissements répertoriés et ont visité d’autres lieux dans le cadre de leur programme de visites régulières. Les mécanismes nationaux de prévention ont insisté auprès du Sous-Comité sur la nécessité de veiller à ce qu’ils aient accès à tous les lieux de privation de liberté, publics ou privés, à but lucratif ou non, et civils ou militaires. Il peut s’agir de lieux où des personnes de tous âges sont détenues sur l’ordre, à l’instigation ou avec le consentement d’une autorité publique, pour différents motifs, comme le fait d’avoir des démêlés avec la justice ou pour des raisons de protection ou d’éducation, ou encore à des fins humanitaires. Des personnes peuvent être privées de liberté dans ces lieux pour n’importe quelle durée, même très brièvement, y compris le temps d’un transit, et le lieu lui-même peut être n’importe quel type d’installation et se situer sur terre, en mer ou dans les airs. Les personnes détenues dans ces lieux peuvent y être entrées volontairement ou y avoir été placées de force. Il peut aussi y avoir privation de liberté lorsque des personnes sont arrêtées par la police sur la voie publique ou par des gardes privés dans des centres commerciaux, par exemple. D’autres lieux où des personnes peuvent être de fait privées de liberté, tels que des logements détenus ou loués par des entités privées qui accueillent des personnes ayant un handicap mental, en raison des restrictions imposées par certains prestataires de services, relèvent également du champ d’application de l’article 4.

53.Le Sous-Comité constate avec satisfaction que la pratique de nombreux mécanismes nationaux de prévention reflète une interprétation large de la définition des lieux de privation de liberté, qui est conforme au Protocole facultatif. S’il souligne que, par sa nature, l’article 4 du Protocole facultatif ne rend pas nécessaire l’établissement d’une liste exhaustive, il donne ci-après des exemples de lieux dans lesquels les mécanismes nationaux de prévention du monde entier ont effectué et devraient continuer d’effectuer des visites au titre des obligations mises à leur charge par le Protocole facultatif, à savoir : les prisons pour adultes ; les centres de détention provisoire ; les centres de détention pour mineurs ou centres socioéducatifs ; les services de police (et autres services chargés du maintien de l’ordre) ; les établissements de santé mentale ; les maisons de repos ; les orphelinats ; les résidences pour enfants et adolescents privés de protection parentale ou victimes de négligence ou de maltraitance ; les centres pour personnes handicapées ; les centres de détention de migrants, y compris les structures de premier accueil pour adultes et enfants non accompagnés et les centres de détention et d’éloignement pour migrants ; les zones de transit aux frontières internationales ; les complexes militaires ; les véhicules, navires et aéronefs ; les hôtels et lieux officiels de quarantaine obligatoire et d’isolement ou de confinement à domicile pendant la pandémie de COVID-19 ; les centres de désintoxication et de traitement pour les personnes souffrant de troubles liés à l’usage de drogues ; les centres de formation de la police ; les lieux de détention des services de sécurité de l’État ; les internats et les écoles religieuses ; les manifestations ; tout rassemblement au cours duquel les forces de police emploient ou pourraient employer des méthodes telles que l’encerclement.

54.L’urgence de santé publique provoquée par la pandémie de COVID-19 a donné lieu à l’utilisation généralisée de technologies modernes, dont les personnes mises en quarantaine étaient, par exemple, tenues de se servir. Ces technologies ont eu une incidence directe sur le droit de ces personnes à la liberté personnelle et, dans certains cas, ont même conduit à leur privation de liberté. De même, l’émergence d’espaces numériques non physiques a permis d’utiliser des environnements numériques pour soumettre des personnes à des traitements proscrits par les articles 1er et 16 de la Convention contre la torture.

55.Par conséquent, sachant que la privation de liberté se produit ou peut se produire dans toutes sortes de contextes, le Sous-Comité souligne que la question de savoir si un lieu est ou pourrait être un lieu de privation de liberté dépend essentiellement du statut des personnes qui sont ou pourraient être privées de liberté, plutôt que du titre officiel attribué au lieu en question ou de toute description qui peut en être faite, notamment par les autorités nationales ou dans la législation nationale. À cet égard, il est impératif que l’autonomie et l’indépendance fonctionnelle du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention soient pleinement garanties dans la pratique afin que ceux-ci puissent décider en toute indépendance si un lieu particulier constitue ou pourrait constituer un lieu de privation de liberté et, partant, s’il relève de leurs mandats respectifs.

B.Personnes en situation de vulnérabilité

56.Le Sous-Comité est conscient que les personnes en situation de vulnérabilité, notamment les enfants et les adolescents, les personnes âgées, les personnes LGBTIQ+, les personnes présentant des handicaps physiques et psychosociaux, les autochtones et les personnes qui consomment des drogues, peuvent être confinées dans différents lieux qu’elles ne peuvent pas quitter à leur gré. Il existe différents lieux, en dehors des prisons et des centres de détention provisoire, où des personnes sont ou pourraient être privées de liberté : les écoles et les institutions chargées de la protection de l’enfance, les camps militaires, les établissements d’aide sociale, les institutions pour personnes handicapées ou pour personnes souffrant de troubles liés à l’usage de drogues ou à la consommation d’alcool, les centres de traitement de la toxicomanie, les orphelinats, les foyers pour enfants, les institutions d’éducation surveillée pour enfants, les hôpitaux psychiatriques, les centres de santé mentale, les refuges, les foyers d’accueil et les centres de détention d’immigrants, entre autres. En outre, dans le cas des enfants, il existe des lieux dans lesquels ceux-ci sont ou pourraient être privés de liberté pour des motifs liés à leur statut migratoire ou à celui de leurs parents, quels que soient le nom donné à la privation de liberté et le motif invoqué pour justifier celle-ci, ou le nom de la structure ou du lieu dans lesquels l’enfant est privé de liberté. Tous ces lieux relèvent de l’article 4 du Protocole facultatif et donc du mandat du Sous-Comité et des mécanismes nationaux de prévention.

57.Le Sous-Comité note que de nombreuses personnes handicapées sont présumées incapables de vivre de manière autonome, ou que les mesures d’accompagnement dont elles devraient bénéficier sont inexistantes ou bien subordonnées à un milieu de vie particulier. Bien que ces personnes ne fassent l’objet d’aucune mesure juridique ou administrative les obligeant à rester confinées dans tel ou tel établissement, l’absence de mesures d’accompagnement les contraint à continuer de vivre dans des conditions de privation de liberté et les expose par là même au risque d’être victimes de pratiques préjudiciables. Parmi les institutions dans lesquelles les personnes handicapées sont privées de liberté figurent notamment les établissements de protection sociale, les établissements psychiatriques, les hôpitaux de long séjour, les maisons de repos, les services sécurisés pour personnes atteintes de démence, les internats spécialisés, les établissements de protection de l’enfance, les foyers collectifs, les centres de réadaptation, les établissements de psychiatrie médico-légale, les foyers pour personnes atteintes d’albinisme, les léproseries, les communautés de croyants, les foyers de type familial pour enfants et les camps de prière.

58.Par conséquent, pour déterminer si tels ou tels lieu, installation ou établissement sont des lieux de privation de liberté au sens de l’article 4 du Protocole facultatif, il importe que les mécanismes nationaux de prévention et le Sous-Comité s’interrogent sur l’existence d’aménagements raisonnables et de mesures d’accompagnement pour les personnes handicapées. En l’absence d’aménagements raisonnables et de mesures d’accompagnement, la structure en question doit être considérée comme un lieu de privation de liberté.

V.Obligations mises à la charge des États parties par l’article 4

59.Par la présente observation générale, le Sous-Comité donne des orientations faisant autorité sur la mise en œuvre effective du Protocole facultatif, l’objectif étant d’apporter des précisions sur les obligations qui incombent aux États parties et les mandats dont sont investis le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention au regard de l’article 4. Conformément au Protocole facultatif, le terme « lieux de privation de liberté » doit être compris au sens large, comme englobant tous les cas de figure, du fait de la lecture cumulée des deux paragraphes de l’article 4. En outre, cette notion n’est pas fixe ni limitée. Elle évolue avec le temps, et permet ainsi de tenir compte des situations et circonstances inédites de privation de liberté qui peuvent survenir dans de nouveaux contextes. De même, le fait qu’il faille tenir compte des lieux où des personnes pourraient être privées de liberté met en évidence l’importance d’une prise de décisions autonome en la matière de la part du Sous‑Comité et des mécanismes nationaux de prévention. Ce n’est qu’en adoptant une telle approche et en veillant ainsi à appliquer efficacement le Protocole facultatif que l’on pourra faire en sorte que celui-ci remplisse son objectif fondamental de prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants grâce aux visites effectuées par le Sous-Comité et les mécanismes nationaux de prévention dans tous les lieux de privation de liberté.