Comité de Derechos Humanos

Decisión adoptada por el Comité en virtud del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2140/2012 * ** ***

Comunicación p resentada por:	I. T. (representado por la abogada Viktoria Tyuleneva)
Presunta víctima:	El autor
Estado parte:	Kazajstán
Fecha de la comunicación:	23 de enero de 2012 (presentación inicial)
Referencia s :	Decisión adoptada con arreglo al artículo 97 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 19 de marzo de 2012 (no se publicó como documento)
Fecha de adopción de la decisión:	28 de marzo de 2017
Asunto:	Multa por no respetar las normas de registro de la residencia
Cuestiones de procedimiento:	Ninguna
Cuestiones de fondo:	Libertad de circulación, derecho a la privacidad
Artículos del Pacto:	12, párr. 1, y 17, párr. 1
Artículo del Protocolo Facultativo:	2

1.El autor de la comunicación es I. T. nacional de Malí, nacido en 1967. El autor afirma que ha sido víctima de una violación, por Kazajstán, de los derechos que le asisten en virtud de los artículos 12, párrafo 1, y 27, párrafo 1, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 30 de septiembre de 2009. El autor está representado por la abogada Viktoria Tyuleneva.

Los hechos expuestos por el autor

2.1El autor afirma que llegó por primera vez a Kazajstán (entonces la República Socialista Soviética de Kazajstán) en 1989, con un programa de intercambio de estudiantes, para cursar estudios en el Instituto Veterinario de Almaty. Tras licenciarse en 1996, el autor permaneció en Kazajstán. Entre 2001 y 2003 ejerció de director de la Unión de Africanos de Kazajstán, organización no gubernamental cuyo principal objetivo consistía en proteger los derechos de todos los africanos en Kazajstán.

2.2En 2004 el autor recibió un permiso de residencia, válido hasta 2009, expedido por la Policía de Inmigración del Departamento de Asuntos Internos de Almaty. La Ley dispone que todas las personas en Kazajstán deben registrar la dirección de su domicilio en el Departamento de Asuntos Internos local. Esta norma general se aplica también a los extranjeros que residen en Kazajstán. En la práctica, un extranjero puede dar como dirección un domicilio en propiedad o una casa o apartamento alquilados. En este segundo caso, además de alquilar la propiedad el propietario debe dar su consentimiento al registro del extranjero.

2.3El autor alquiló un apartamento, pero el propietario se negó a darle el consentimiento para que registrase la dirección correspondiente. En consecuencia, el autor registró la dirección del apartamento de un amigo, que le dio su consentimiento. El autor no vivía en esta dirección pero se mantenía en contacto regular con su amigo, que recibía la correspondencia dirigida al autor. Así pues, el autor sostiene que proporcionó a las autoridades kazajas una dirección oficial con la que establecer contacto.

2.4El 11 de agosto de 2009, el autor trató de renovar su permiso de residencia en la Policía de Inmigración de Almaty. Se le expidió un certificado, firmado por el jefe adjunto de la Policía de Inmigración, que declaraba que “la solicitud de renovación del permiso de residencia está siendo examinada por la Policía de Inmigración del Departamento de Asuntos Internos de Almaty”. La legislación de Kazajstán prescribe que la Policía de Inmigración expedirá a un extranjero un nuevo permiso de residencia dentro de los dos meses siguientes a la recepción de la solicitud.

2.5Como quiera que la Policía de Inmigración no le informó del resultado de su solicitud, el autor pidió asistencia jurídica a la Oficina Internacional de Promoción de los Derechos Humanos y el Estado de Derecho de Kazajstán. La Oficina pidió información a la Policía de Inmigración y recibió una respuesta, con fecha 3 de noviembre de 2009, según la cual se concedería un nuevo permiso de residencia al autor, pero este incurría en responsabilidad administrativa según el artículo 394 del Código de Infracciones Administrativas.

2.6El autor sostiene que la Policía de Inmigración le impuso como condición para expedirle un permiso de residencia que admitiese que había cometido una infracción administrativa y pagase una multa. El autor afirma que él deseaba recurrir la decisión que le reconocía culpable de una infracción administrativa ante los tribunales, sin temor a que se le denegase el permiso de residencia, y dice que creía que la Policía de Inmigración trató de intimidarle reteniendo su permiso de residencia.

2.7El 20 de noviembre de 2009, el autor interpuso un recurso contra la decisión de la Policía de Inmigración ante el Tribunal de Almalinsky, afirmando que la condición que le había impuesto la Policía para expedirle un permiso de residencia era de imposible cumplimiento. El 25 de diciembre de 2009 la Policía de Inmigración decidió expedir un nuevo permiso de residencia al autor sin condición alguna, y el 12 de enero de 2010 el autor retiró su demanda ante los tribunales. El 4 de marzo de 2010 recibió un permiso de residencia válido hasta el 20 de julio de 2014.

2.8El autor sostiene que durante un período de seis meses, mientras esperaba que le concediesen un nuevo permiso de residencia, no pudo circular libremente por el territorio de Kazajstán, ya que la legislación del país le exigía la posesión de un permiso de residencia o un pasaporte nacional con un visado válido de Kazajstán, y una tarjeta de migrante que confirmase su registro como extranjero. La Policía de Inmigración no había expedido al autor ningún visado o tarjeta de migrante mientras examinaba su solicitud de un nuevo permiso.

2.9El 10 de mayo de 2010, el autor recibió una llamada de un oficial de justicia que le dijo que tenía instrucciones para cobrar una multa al autor por incumplimiento del artículo 394 del Código de Infracciones Administrativas. El 12 de mayo de 2010 el autor se vio con el oficial de justicia, que le entregó una copia de una decisión administrativa de 9 de noviembre de 2009 del jefe de la Policía de Inmigración de Almaty, por la que se le imponía una sanción administrativa por incumplimiento del artículo 394 del Código. El oficial de justicia declaró que, como el autor no había pagado la multa voluntariamente, el 26 de enero de 2010 un juez del Tribunal Administrativo Interregional Especial de Almaty había dictado una orden de cobro forzoso de la multa, por un total equivalente a 85 dólares de los Estados Unidos.

2.10El 17 de mayo de 2010, el abogado del autor presentó una petición a la Policía de Inmigración para que le proporcionase la versión original de la disposición administrativa, con objeto de recurrirla ante los tribunales. El abogado recibió el documento el 29 de julio de 2010, y el 30 de julio el autor interpuso un recurso contra la decisión ante el Tribunal Administrativo Interregional Especial. El 2 de agosto de 2010 el Tribunal rechazó el recurso. Otras peticiones a la Fiscalía General y al Fiscal de Almaty para que procedieran a una revisión de la decisión no dieron resultado. El autor sostiene que ha agotado todos los recursos internos disponibles y efectivos.

2.11El 19 de octubre de 2010, el autor preguntó a la Policía de Inmigración de Almaty si necesitaba su permiso para circular por la ciudad de Almaty, así como para salir de los límites urbanos. El autor recibió una respuesta, con fecha 26 de octubre de 2010, en la que se le indicaba que debía notificar a la Policía de Inmigración cualquier cambio que se produjese en su dirección, así como cualquier viaje fuera de la ciudad de Almaty que durase más de diez días. El autor sostiene que la necesidad de notificar a la policía todos sus desplazamientos dentro y fuera de la ciudad, así como la práctica establecida de responsabilizar a los extranjeros por el hecho de no vivir en el lugar en el que se hayan registrado, son incompatibles con la libertad de circulación y de residencia de los extranjeros legalmente presentes en Kazajstán.

La denuncia

3.1El autor afirma que se encontraba legalmente en Kazajstán porque tenía un permiso válido de residencia y, por consiguiente, el artículo 12, párrafo 1, del Pacto era de plena aplicación y él tenía derecho a circular libremente por el país sin necesidad de pedir un permiso especial a las autoridades ni ser obstaculizado por el Estado parte. Sostiene que el requisito de registrar una dirección no es una restricción en el sentido del artículo 12 del Pacto, pero que la práctica de pedir responsabilidades a un extranjero por vivir en un domicilio que no sea el registrado no es compatible con la libertad de elegir residencia y es una restricción ilegal en el sentido del artículo 12.

3.2El autor añade que el hecho de que estuviera viviendo en un domicilio distinto del registrado no amenazaba la seguridad nacional ni la seguridad pública, el orden público, la salud, la moral o los derechos y libertades de los demás. Por consiguiente, el autor considera que pedirle responsabilidades administrativas es una medida desproporcionada y no puede considerarse una restricción legítima en el sentido del artículo 12 del Pacto.

3.3El autor sostiene además que el requisito de que los extranjeros comuniquen a la Policía de Inmigración todos sus desplazamientos dentro y fuera de la ciudad es incompatible con la libertad de circulación y vulnera los derechos que le asisten en virtud del artículo 17 del Pacto. Sostiene también que el mencionado requisito no está impuesto por una ley, sino por una instrucción que fue promulgada antes de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo del Pacto en el Estado parte, y equivale a un control policial de los extranjeros y a una injerencia desproporcionada en la vida privada de estos.

Observaciones del Estado parte sobre el fondo

4.1En notas verbales de 19 de junio y 8 de noviembre de 2012, el Estado parte expuso sus observaciones sobre el fondo de la presente comunicación. El Estado parte explica que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley sobre la Condición Jurídica de los Extranjeros, y con el artículo 5 de la Ley de Migración, los extranjeros tienen derecho a circular libremente dentro del territorio de Kazajstán y a escoger su lugar de residencia.

4.2Según el artículo 77 de la instrucción núm. 215 de 9 de abril de 2004, todos los extranjeros deben registrarse en su lugar de residencia. Esto no limita su libertad de circulación, porque las personas pueden desplazarse primero a su lugar de residencia y después registrarlo.

4.3Además, este requisito no solo es aplicable a los extranjeros sino también a los nacionales de Kazajstán. De conformidad con la resolución núm. 1063 del Gobierno, de 12 de julio de 2000, todos los nacionales de Kazajstán, los extranjeros y las personas apátridas deben registrarse en su lugar de residencia permanente.

4.4A la vista de lo expuesto, el Estado parte llega a la conclusión de que las afirmaciones del autor respecto de las violaciones de los artículos del Pacto son infundadas.

Observaciones adicionales del autor

5.1En comunicaciones de fecha 4 de septiembre de 2012 y 21 de enero de 2013, el autor sostiene que, pese a las afirmaciones del Estado parte, el sistema de registro de la dirección, tal y como se aplica, vulnera las disposiciones del Pacto, como se indicaba en su denuncia inicial. El autor reconoce que el Estado parte necesita aplicar este sistema, que podría ser de ayuda a las autoridades con fines de planificación o en los servicios de seguridad social y la expedición de documentos de identidad.

5.2Sin embargo, el autor sostiene que el Estado parte vulneró sus derechos al imponerle una multa administrativa porque no vivía en la dirección registrada. El artículo 12, párrafo 3, del Pacto enumera las restricciones que el Estado parte puede imponer a las libertades enumeradas en el artículo 12, párrafo 1. El autor sostiene que la restricción que le impuso el Estado parte no corresponde a ninguna de las restricciones legítimas que permite el Pacto. Las restricciones impuestas por el Estado parte no deberían socavar la esencia misma del derecho. En este caso, el Estado parte afirma que reconoce el derecho a la libertad de circulación, pero impone una multa al autor por haber optado por residir en un lugar distinto del lugar que fue registrado.

5.3El autor alega que el Estado parte utiliza la información del registro para establecer el control de la policía sobre los lugares de residencia de los extranjeros. En la práctica, este control consiste en irrumpir en el domicilio de los extranjeros y exigirles sus documentos de identidad. Además de constituir una injerencia en la libertad de circulación, esta irrupción vulnera las disposiciones del artículo 17, párrafo 1, del Pacto.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3El Comité toma nota de la afirmación del autor de que ha agotado todos los recursos internos efectivos a su disposición. Puesto que el Estado parte no ha formulado objeción alguna al respecto, el Comité considera que se han cumplido los requisitos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

6.4El Comité ha tomado nota de las alegaciones del autor al amparo del artículo 12, párrafo 1, del Pacto (véanse los párrafos 3.1 y 3.2 supra). El Comité observa, no obstante, que el autor, que es un residente extranjero, no inscribió en el registro su verdadero lugar de residencia, como prescribe el derecho interno, y se le impuso una multa en consecuencia. El Comité observa también que, dadas las circunstancias del caso, la multa impuesta al autor no puede considerarse, de por sí, una restricción indebida de la libertad de circulación del autor. El Comité señala a este respecto que el permiso de residencia del autor fue renovado antes de que se pagase la multa. En consecuencia, dadas las circunstancias particulares del caso, y no habiéndosele presentado información adicional al respecto, el Comité considera que el autor no ha fundamentado suficientemente sus alegaciones a efectos de la admisibilidad. Por consiguiente, el Comité considera que esta parte de la comunicación es inadmisible con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo.

6.5El Comité ha tomado nota también de las alegaciones del autor al amparo del artículo 17, párrafo 1, del Pacto (véase el párrafo 3.3 supra). Sin embargo, al no haber ninguna otra información o explicación en el expediente, el Comité considera que el autor no ha fundamentado sus alegaciones a los efectos de la admisibilidad. En consecuencia, el Comité declara que esta parte de la comunicación es inadmisible con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo.

7.Por consiguiente, el Comité decide:

a)Que la comunicación es inadmisible con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo;

b)Que la presente decisión se ponga en conocimiento del Estado parte y del autor.

Anexo

[Original: francés]

Voto particular discrepante de Olivier de Frouville y Sarah Cleveland

1.El Comité ha declarado inadmisible la presente comunicación porque el autor no habría fundamentado suficientemente sus alegaciones al amparo de los artículos 12 y 17 del Pacto. Nosotros no estamos de acuerdo con esta conclusión, en lo relativo al artículo 12.

2.Nosotros consideramos que un sistema que, por una parte, dispone que toda persona que resida legalmente en el territorio de un país está obligada a registrar su dirección de residencia en la policía y que, por otra parte, impone una sanción, por modesta que sea, por tener una residencia que no es la que se ha declarado, constituye una restricción de la libre elección de domicilio y de la libre circulación en el territorio del Estado de que se trate. Esta restricción puede ser legítima, desde el momento en que persigue un objetivo de orden público, como los enumerados en el párrafo 3 del artículo 12, y necesaria en una sociedad democrática para alcanzar un objetivo legítimo. En otras palabras, el Estado parte debe demostrar que una medida de este tipo, que equivale a una forma de control policial de la población, responde a una necesidad social imperiosa y constituye la medida menos restrictiva que pueda preverse para alcanzar un objetivo de interés público.

3.No obstante, en este caso el Estado no ha demostrado en modo alguno este extremo. El Estado parte se limita a describir el sistema y a sostener en general su legitimidad, insistiendo en el hecho de que es aplicable por igual a los nacionales kazajos y a los extranjeros. El Estado no dice cuál es el objetivo legítimo perseguido por la multa ni tampoco por qué fue necesario imponer una multa al autor para alcanzar un objetivo cualquiera de interés público.

4.No es la primera vez que el Comité debe considerar el sistema de registro obligatorio del domicilio en vigor en el Estado parte. El Comité ha expresado en dos ocasiones su preocupación por este sistema, en relación con el artículo 12. Por último, en sus observaciones finales relativas al segundo informe periódico, adoptadas en 2016 (véase CCPR/C/KAZ/CO/2, párrs. 41 y 42), el Comité adoptó la posición siguiente:

“El Comité sigue preocupado (véase CCPR/C/KAZ/CO/1, párr. 18) por el sistema de empadronamiento obligatorio que está actualmente en vigor. Aunque toma nota del argumento del Estado parte de que esa inscripción es para fines estadísticos y no depende de condición alguna, el Comité observa que el incumplimiento de la obligación de empadronarse constituye una infracción administrativa que puede ser sancionada con una multa o con detención administrativa por un período de diez días a tres meses (art. 12).”

5.En consecuencia, el Comité recomendó al Estado parte que modificase “su sistema de empadronamiento obligatorio de modo que esté en plena conformidad con el Pacto”.

6.En vista de esta posición, es sorprendente que el Comité no tenga nada que decir en cuanto a la imposición al autor de una multa de 85 dólares por no haber comunicado a la policía su dirección efectiva, siendo así que había comunicado una dirección que, según ha dicho —y el Estado parte no lo ha puesto en duda— permitía a las autoridades ponerse en contacto con él. También es extraño que el Comité no haya tomado nota —no habiendo dado el Estado parte ninguna explicación— de las alegaciones del autor según las cuales se le ordenó que si salía de Almaty durante más de diez días lo pusiera en conocimiento de la Policía de Inmigración (párr. 2.11).

7.El sistema de registro en vigor hace una distinción entre nacionales y extranjeros, en el sentido de que los arrendatarios extranjeros, a diferencia de los nacionales, no pueden comunicar su dirección a la policía sin la autorización del propietario. Ahora bien, en este caso el autor se vio obligado a comunicar una dirección distinta a aquella en la que residía precisamente porque no había obtenido esta autorización. El Estado parte no explicó cómo se justificaba esta diferencia de trato entre nacionales y extranjeros que residen regularmente en el territorio.

8.No habiendo dado el Estado parte explicaciones satisfactorias sobre lo que justifica una restricción de un derecho reconocido en el Pacto, el Comité no debe ponerse en el lugar del Estado parte y especular sobre estas justificaciones. Sin embargo, estas son las especulaciones a que se entrega el Comité en su decisión de inadmisibilidad, en particular cuando insiste en que el autor poseía la condición de extranjero, dando a entender con ello que en general es legítimo que el Estado ejerza un control policial sobre las poblaciones extranjeras que se encuentran en su territorio, aunque estén en situación regular.

9.Sin embargo, en su observación general núm. 27 (1999) sobre la libertad de circulación, el Comité consideró que “una vez que una persona se encuentra legalmente dentro de un Estado, todas las restricciones a sus derechos garantizados por los párrafos 1 y 2 del artículo 12, así como todo trato diferente del dado a los nacionales, deberán justificarse en virtud de las normas establecidas en el párrafo 3 del artículo 12” (párr. 4).

10.El Comité parece atenerse también a otros dos elementos, el bajo importe de la multa y el hecho de que el autor no cumplió la ley vigente. Es cierto que la multa impuesta al autor no representa un monto muy importante, aunque debe tenerse en cuenta que en relación con el salario medio en Kazajstán, 85 dólares no es una cantidad insignificante. Pero, si la doctrina de minimis non curat praetor se ha incorporado recientemente a dos instrumentos internacionales (el Protocolo núm. 14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, por el que se modifica el mecanismo de control del Convenio, y el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), esta doctrina no está prevista en el Protocolo Facultativo en relación con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Comité no la ha invocado nunca. El bajo importe de la multa no puede justificar, de por sí, la inadmisibilidad de la demanda. En este mismo orden de cosas, la inadmisibilidad no puede basarse en la constatación de que el autor ha incumplido la ley del país, porque no existe una doctrina de “manos limpias” ante el Comité, como tampoco ante otras instancias internacionales competentes. Y ello es así, tanto más cuanto que cabe dudar razonablemente de la conformidad de la legislación nacional con el artículo 12 del Pacto, como señaló por lo demás el Comité en sus observaciones finales antes mencionadas. El hecho de que el autor haya cometido una infracción de la legislación nacional no hace que esta sea conforme con el Pacto ni exime al Estado parte de justificar las restricciones introducidas en el ejercicio de los derechos garantizados por el artículo 12.

11.En definitiva, no vemos cómo se puede conciliar la decisión del Comité en este asunto y la que figura en el dictamen del asunto Ory c. Francia. En este asunto, al autor se le impuso una multa de 150 euros (reducida a 50 euros en apelación), sobre la base de la ley francesa que dispone que toda persona que no tenga un domicilio fijo durante más de seis meses deberá estar en posesión de un “carné de circulación”. Este documento debe ser visado cada tres meses por la policía para que el interesado pueda circular por Francia. El Comité consideró que esto constituía una restricción de la libertad de circulación prevista en el párrafo 1 del artículo 12 (párr. 8.3). El Comité constató que la restricción estaba “establecida en la legislación” (párr. 8.4), y observó que el Estado parte había afirmado que esta restricción tenía por objeto preservar el orden público. A continuación el Comité se preguntó si la restricción “se ajustaba a los principios de necesidad y proporcionalidad con respecto al fin previsto”. A este respecto, el Comité reconoció “la necesidad del Estado parte de verificar, por motivos de seguridad y de orden público, su capacidad de identificar a las personas que cambian habitualmente de lugar de residencia y de ponerse en contacto con ellas”. Sin embargo, el Comité llegó a la conclusión, en el párrafo 8.5 del dictamen, que se había producido una violación del artículo 12, en los términos siguientes:

“El Comité observa, sin embargo, que el Estado parte no ha demostrado que la necesidad de hacer visar el carné de circulación en intervalos breves, ni de asociar sanciones penales a esta obligación (artículo 20 del Decreto núm. 70-708, de 31 de julio de 1970) son medidas necesarias y proporcionales al resultado previsto. El Comité concluye que esta restricción a la libertad de circulación del autor no era compatible con las condiciones previstas en el artículo 12, párrafo 3, y, por consiguiente, constituía una vulneración de los derechos que le asisten en virtud del artículo 12, párrafo 1.”

12.Por consiguiente, en el párrafo 10 de este mismo dictamen, y de conformidad con el párrafo 3 a) del artículo 2 del Pacto, el Comité afirma que el Estado parte tiene la obligación “de proporcionar al autor un recurso efectivo que incluya, en particular, la anulación de sus antecedentes penales y una indemnización adecuada por los perjuicios sufridos, así como la revisión del marco legislativo pertinente y de su aplicación en la práctica, teniendo en cuenta las obligaciones que le incumben en virtud del Pacto”.

13.En el asunto Ory, el Estado parte se molestó en explicar los motivos por los que consideraba que la restricción de la libertad de circulación estaba justificada por la persecución de un objetivo legítimo, a saber, la preservación del orden público. En el asunto presente, Kazajstán no ha expuesto argumentos análogos. En los dos asuntos la multa era de poca monta (aún menor en el asunto francés que en el de Kazajstán). En ambos casos, el sistema de registro limitaba la libertad de circulación de los autores. En el caso Ory, el autor era un ciudadano del Estado parte, mientras que en el presente asunto el autor es extranjero, pero se encuentra en el país en situación regular, y por consiguiente goza plenamente de la libertad de circulación en el territorio. En definitiva, y no habiendo dado el Estado parte ninguna explicación satisfactoria, las diferencias entre los dos asuntos nos parecen mínimas y no justifican desde luego una constatación de violación en un caso, y una decisión de inadmisibilidad en el otro.