儿童权利委员会
委员会在第六十二届会议(2013年1月14日至2月1日)上通过的关于菲律宾根据《关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》第12条提交的初次报告的结论性意见
1. 委员会在2013年1月22日举行的第1769次会议(见CRC/C/SR.1769)上审议了菲律宾的初次报告(CRC/C/OPSC/PHL/1)，在2013年2月1日第1784次会议上通过了如下结论性意见。
一.导言
2. 委员会欢迎缔约国提交信息详实的初次报告以及对问题单作出的书面答复(CRC/C/OPSC/PHL/Q/Add.1)。委员会赞赏与缔约国多部门代表团进行的富有建设性的对话。
3. 委员会提醒缔约国，这些结论性意见应与委员会下列结论性意见一并解读：关于缔约国按照《儿童权利公约》提交的第三和第四次合并报告的结论性意见(CRC/C/PHL/CO/3-4, 2009年)，以及就缔约国按照《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》提交的初次报告通过的结论性意见(CRC/C/OPAC/PHL/CO/1, 2008年)。
二.一般性意见
积极方面
4. 委员会欢迎缔约国在执行《任择议定书》方面采取以下积极立法措施，特别是通过以下法律：
2009年10月13日第9775号共和国法(《禁止儿童色情制品法》)；
2003年12月19日第9231号共和国法(《关于消除最恶劣童工形式以及为工作儿童提供更强有力保护的法律》)；
2003年5月26日第9208号共和国法(2003年《禁止贩运人口法》)。
5. 委员会赞赏地注意到缔约国批准以下文书：
国际劳工组织(劳工组织)关于家政工人体面工作的第189号公约(2011年)，2012年9月；
《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》，2002年5月；
《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》，2000年12月；
《关于在跨国收养方面保护儿童及合作公约》，1996年；
《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，1995年7月。
6. 委员会还欢迎为便利《任择议定书》的执行，在创办机构和通过国家计划与方案方面取得的进展，包括：
禁止儿童色情制品机构间理事会和同时制定的2011-2013三年期“战略行动计划”；
在2012年7月举行的“机构间理事会和委员会高峰会议”期间通过的打击贩运人口机构间理事会和少年司法福利委员会2012-2016年“联合战略计划”；
2000-2025年“菲律宾儿童成长国家战略框架和计划”；
2011系列第53号行政令重振儿童特别保护委员会。
三.数据收集
7. 委员会注意到，有不同机构参与数据的收集，包括菲律宾国家警察、司法部和社会福利与发展部。然而，委员会表示关切的是，缺乏一个包含《任择议定书》所列所有罪行、能够使缔约国查明买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品的范围和形式的综合数据收集系统。委员会还表示关切的是，缺乏有关易成为《任择议定书》所列罪行受害者的特定儿童群体的适当分类数据和研究，如街头儿童、辍学儿童、在剥削条件下工作的儿童、贫困儿童和受到棉兰老岛武装冲突影响的儿童。
8. 委员会建议缔约国在伙伴的支持下，设立一个综合、集中的数据收集系统，使缔约国能够准确确定买卖儿童、儿童卖淫或儿童色情制品的原因、形式和严重程度，为政策决策提供信息，并评估在执行《任择议定书》方面取得的进展。数据应定期更新，并按照年龄、性别、地理位置、民族和社会经济背景分类。还应收集有关犯罪者背景、起诉和定罪数量的数据，按照犯罪性质分类。
四.一般执行措施
立法
9. 委员会重申其关切(CRC/C/PHL/CO/3-4, 第10段，2009年)，即将同意性行为的年龄设在12岁的低龄，加大了儿童卖淫和卷入色情制品的可能性。委员会还表示关切的是，第681和3049号法案试图提高对儿童性犯罪的相关年龄，但尚未颁布法律，儿童保护法也未得到正当执行。
10. 委员会重申其此前的建议(CRC/C/PHL/CO/3-4,第10段，2009年)，促请缔约国颁布有关儿童保护的必要法律，包括第681和3049号法案，提高同意性行为的最低年龄。委员会还建议缔约国采取积极措施，确保有关儿童保护的法律得到有效执行，包括提高省和地区层面对儿童保护法律的认识，并制定详细的准则、行为规范和程序，为地方当局的行动提供指导。
国家行动计划
11. 委员会欢迎通过2011-2016年《儿童问题国家行动计划》，但表示关切的是，缺乏充分的资源分配，用于支持该《计划》之下的干预和活动，在地方层面缺乏评估《计划》执行情况及其影响的定期监测机制。
12. 委员会促请缔约国对预算需求进行全面评估，为旨在执行《儿童问题国家行动计划》的支持活动确定明确的预算分配。委员会还建议缔约国设立一个定期监测和评估机制，包括在地方和社区层面设立该机制，以评估《计划》的执行进展及面临的挑战。
协调和评价
13. 委员会赞赏由儿童福利理事会作为牵头机构间机关，协调儿童保护方面的政策与方案的执行工作。然而，委员会对儿童福利理事会协调和评估国家、区域、各省和地方层面就《任择议定书》开展活动的能力表示关切。此外，委员会表示关切的是，各机构间机关是通过后来的法律设立的，用于落实和监测儿童保护状况的计划与预算相互独立，结果导致重复劳动。委员会注意到，虽然儿童福利理事会于2012年7月举办了“机构间理事会和委员会高峰会议”，旨在在不同理事会和委员会之间发展和设立一个合作与协调制度，但委员会表示关切的是，对机构间计划的执行情况及机构间理事会和儿童福利理事会之间的工作关系缺乏系统评估。
14. 委员会建议缔约国：
指定一个国家机构，给予其协调落实和评估《任择议定书》相关活动的能力和权威，并为该机构提供所有必要的人力、技术和资金资源，供其在所有层面履行任务；
对现有儿童保护方面的机构间委员会及其执行计划进行定期、综合的组织审评，重点了解主要的成绩、学到的重要教训，并制定共同战略，以加强负责落实《任择议定书》相关政策和活动的不同机构与委员会之间的协调工作；
合理调整不同儿童权利机构的工作，为它们提供必要的人力、技术和资金资源，供其有效履行职责。
宣传和提高认识
15. 委员会欢迎缔约国加大努力宣传有关《任择议定书》的信息，但委员会表示关切的是，公众和儿童本身对《任择议定书》的认识程度较低，公众缺乏对针对儿童的罪行的了解，导致某些现象，尤其是对儿童的商业性性剥削受到社会广泛接受，对这类现象的报告不足。
16. 委员会建议缔约国推动和组织适当的提高认识方案，包括利用大众媒体和信息技术开展宣传，以提高普通公众、家庭、社区和儿童，尤其是脆弱处境儿童对《任择议定书》条款的认识，向他们传达关键信息，并向其告知报告和投诉程序。
培训
17. 委员会注意到缔约国努力为相关利益攸关方，如执法人员、法官、专门检察官和社会工作者提供有关儿童保护事项的培训，但委员会表示遗憾的是，由于缺乏系统性规划等原因，其中的一些活动并非持续或系统性活动。委员会还表示遗憾的是，这一现象导致这类培训活动没有触及政府不同层面的目标群体和实体。
18. 委员会建议缔约国确保为执法人员、检察官、司法机关、移民工作人员、劳动监察员、社会工作者和媒体工作员进行的能力建设活动，包括培训得到系统性规划，持续、协调进行，并评估其影响。
资源分配
19. 委员会表示关切的是，用于执行《任择议定书》的预算分配既数量不足，也不符合缔约国的政策承诺和商定的优先事项。委员会尤为关切的是，根据2009年《禁止儿童色情制品法》设立的禁止儿童色情制品机构间理事会的任务是协调、监测和监督上述法律的执行情况，但该机构在设立时没有为其划拨任何预算。委员会还表示关切的是，缔约国的大量腐败导致用于儿童问题的资金，包括用于预防和打击买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品等问题的资源减少。
20. 委员会促请缔约国：
增加用于执行《任择议定书》的预算分配，明确规定专门的预算额度，包括在各级政府正常预算中指定专项人力、技术和资金资源，纳入与《任择议定书》条款相关的方案，包括关于预防的方案以及保护受害儿童及受害儿童重返社会的方案；
全面评估禁止儿童色情制品机构间理事会的预算需求，确保该机构拥有充分的人力、技术和资金资源，以有效履行其任务；
立即采取措施，有效预防和打击腐败，对国家和地方官员的腐败行为提出起诉。
五.防止买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品(第9条，第1-2款)
为防止《任择议定书》所禁止罪行而采取的措施
21. 委员会欢迎缔约国为防止贩运儿童，加强与所在地区其他国家之间的合作。但是，委员会深表关切的是，约有60,000至75,000名儿童受到商业性性产业的剥削，儿童色情旅游业仍然是缔约国的一个严重问题。委员会还表示关切的是：
目前的政策与方案无法充分和有效地应对买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品等问题的根源原因，特别是贫困、不安全的移徙以及对女童的歧视；
尽管出生登记率已提高至95%，但仍有大量儿童，尤其是棉兰老岛的儿童没有登记，导致他们易于受到《任择议定书》所列罪行的侵害；
虽然有大量国内流离失所儿童和街头儿童被迫卖淫，尤其是在马尼拉市，但缔约国没有优先制定针对处境最为脆弱儿童的措施；
包括家长和儿童本身在内的公众缺乏关于对儿童的性剥削罪行的认识、社会容忍对儿童的性剥削以及社区对这类行为的文化容忍阻碍对这类罪行的报告和起诉；
青少年获得的性健康和生殖健康信息和服务，包括有关计划生育和避孕药物的信息和服务极为有限、早孕的风险，对性传播疾病和艾滋病毒/艾滋病的预防与治疗。
22. 委员会促请缔约国制定一项全面方针，以应对《任择议定书》所列罪行的根源原因，以处境最为脆弱的家庭和儿童为对象。具体而言，委员会建议缔约国加强针对弱势家庭和被边缘化家庭的减贫战略及扶持性社会保护措施，包括制定以儿童为中心的早期干预方案，支持父母更好地履行照顾和保护其子女的责任。委员会还促请缔约国：
对儿童受到商业性性剥削、买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品等问题的根源原因和范围开展研究，查明面临风险的儿童，对问题的严重程度进行评估，并制定有针对性的政策与方案。在这方面，旨在禁止对儿童的性剥削的保护措施应与减贫活动密切联系起来；
继续并加强旨在确保对所有儿童进行出生登记的措施；
以处境最为脆弱的儿童为对象制定预防方案，具体而言，采取一切必要措施，确保向国内流离失所儿童和街头儿童提供适当和安全的庇护场所、医疗保健服务、教育和衣物。应特别关注保护儿童免受警察的虐待、身体和性虐待及滥用药物的问题；
通过大众媒体和社区参与的方式，包括动员社区领导人、地方教师、青年和儿童团体集中开展提高认识活动，以改变对儿童受到性剥削，包括对儿童色情制品等问题的态度；
所有教育机构加强性健康和生殖健康教育及服务，包括提高对防止艾滋病毒/艾滋病和对儿童性剥削的危险的认识。
收养
23. 委员会注意到，缔约国为监管收养问题制定了强有力的国内法律框架，特别是制定了1998年《国内收养法》(第8552号共和国法)、1995年《跨国收养法》(第8043号共和国法)和1998年2月对《家庭法》第183-193条的修正案。尽管如此，委员会仍然表示关切的是，为非法收养目的买卖儿童以及一些个人对民事登记册做手脚，使之看似一名儿童是他们的亲生子女(即所谓的“假冒出生”)等现象在缔约国仍然普遍。
24. 委员会重申其之前的建议(CRC/C/PHL/CO/3-4,第50段，2009年)，呼吁缔约国尽一切努力，确保所有收养行为完全符合《跨国收养方面保护儿童及合作公约》和《儿童权利公约》的原则与条款及其他相关国际标准。委员会还建议缔约国采取一切必要措施，预防和有效禁止“假冒出生”，包括提高对这一做法的认识，促进合法收养，对“假冒出生”的犯罪者进行起诉。
儿童色情旅游业
25. 委员会欢迎缔约国努力与国家机构和非政府组织合作，打击儿童色情旅游业，包括落实“儿童智慧旅游方案”，但委员会表示关切的是，缔约国的许多儿童受到外国恋童癖的性剥削，尤其是在萨邦、海豚湾、宿雾市、安吉利斯市和帕赛市等地区。委员会尤其对以下问题表示关切：
居住在贫民区的儿童和街头儿童最容易受到这类性虐待和剥削的侵害；
制作儿童色情制品，包括旅游者制作这类制品的现象在缔约国有所升级；
缔约国在预防和禁止儿童色情旅游业，包括在预防、监测和报告贩运儿童和对儿童的商业性性剥削案件方面与私营部门，尤其是与旅行社、酒店和旅游业的合作及对这些行业的监管不足。
26. 委员会促请缔约国：
采取措施，查明尤其容易成为《任择议定书》所列罪行受害者的儿童，如街头儿童和贫困儿童，并将这些措施与现有的儿童保护方案和减贫战略结合起来；
采取一切必要措施，加强对互联网儿童色情制品以及对未登记的旅游食宿机构和与对儿童的性剥削相关的秘密活动的监视；
在预防、监测和向相关部门报告贩运儿童和对儿童的商业性性剥削案件方面对私营部门，尤其是对旅游业进行监管，并与之合作。缔约国还应确保旅游部有效监测旅馆、旅行社和运营商在禁止儿童色情旅游业和在总体上保护儿童方面遵守已签署的合同协议的情况；
加大努力向旅游行业宣传儿童色情旅游业的有害影响，向旅行社和旅游机构广泛传播《旅游业荣誉章程》及世界旅游组织(旅游组织)《全球旅游业道德守则》，鼓励它们签署《保护儿童免受旅行和旅游中的性剥削行为守则》。
六.禁止买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品及有关事项(第3条、第4条(第2-3款)、第5条、第6条和第7条)
现有刑法和法规
27. 委员会欢迎缔约国努力将《任择议定书》的不同条款纳入国内法律，但表示关切的是，国内法律尚未完全纳入《议定书》所列全部罪行。委员会还表示关切的是，这些罪行被置于禁止贩运人口的法律框架之下，而没有按照《议定书》，特别是按照第2-3条的要求作为具体罪行予以界定和定为刑事犯罪。
28. 委员会促请缔约国修订《刑法》，使其完全符合《任择议定书》第2-3条。具体而言，委员会建议缔约国根据《议定书》，界定和禁止所有情况下买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品现象。
起诉和有罪不罚
29. 委员会重申其关切(CRC/C/PHL/CO/3-4,第78段，2009年)，即虽然有数千名儿童在缔约国境内遭到贩运或被运往国外，目的是对其进行性剥削或从事强迫劳动，但对《任择议定书》所列罪行犯罪者的起诉和定罪数量极低，导致对犯罪者的有罪不罚。委员会尤其对以下问题表示关切：
与儿童色情制品和贩运人口相关的调查与起诉所致有罪不罚仍然普遍，主要原因是执法人员、司法和移民官员成为贩运人口事件的同谋以及腐败现象；
尽管存在大量儿童受到外国恋童癖性剥削的案件，但缔约国仍然在不对外国恋童癖进行刑事指控的情况下将其驱逐出境；
执法人员和检察官缺乏对《任择议定书》所列罪行进行调查和起诉的充分能力，严重依赖受害儿童参与对案件的起诉，结果常常导致案件得不到报告、申诉被撤销和声明被收回。
30. 委员会促请缔约国：
作为优先事项，立即处理腐败和有罪不罚问题，严格调查有关政府官员同谋的申诉案件，并对他们所犯这类罪行进行起诉；
采取一切必要的法律和体制措施，加强识别、调查和起诉外国恋童癖；
减少受害儿童的负担，确保执法机关对其案件进行调查，并通过从文件、证人、专业人员当中及通过其他程序和技术收集到的证据证明其案件，而非仅仅依靠受害儿童的证词；
通过专门化的培训，包括通过加强国家调查局和菲律宾司法学院的参与，加强执法机构和司法机关侦查和起诉《任择议定书》所列罪行的能力。
法人的责任
31. 委员会表示关切的是，缔约国的法律没有明确确立法人对《任择议定书》所列具体罪行承担的刑事责任。
32. 委员会建议缔约国根据《议定书》第3条第4款，明确确立法人对《任择议定书》所列所有罪行承担的刑事责任。
域外管辖权
33. 委员会表示关切的是，缔约国的法律没有明确允许对《任择议定书》第4条第2款中提及的所有案件行使域外管辖权，特别是在所称罪犯是缔约国国民的情况下。委员会还表示关切的是，对菲律宾国民在国外所犯罪行适用域外管辖权须遵守两国共认犯罪的要求。
34. 委员会建议缔约国采取步骤，确保国内法律允许其就《任择议定书》涵盖的所有罪行确立和行使域外管辖权，无须满足两国共认犯罪的标准。
引渡
35. 委员会欢迎缔约国在制止贩运人口和对儿童的性剥削方面努力加强与所在地区其他国家之间的合作，但委员会表示关切的是，缔约国未援引《任择议定书》作为引渡的法律依据，引渡取决于缔约国与提出引渡要求的国家之间是否存在条约。
36. 委员会建议缔约国考虑将《任择议定书》作为引渡的法律依据，无须以存在双边条约作为条件。
七.保护受害儿童的权利(第8条和第9条(第3-4款))
为保护《任择议定书》所禁止罪行受害儿童的权益而采取的措施
37. 委员会欢迎颁布《儿童证人审查细则》，但关切地注意到，受害儿童的权益在刑事司法程序过程中未得到充分保护。在这方面，委员会关切地注意到以下问题：
执法机关或者缺乏适用对儿童敏感的调查程序的能力，或者没有一贯这样做；
地方层面的受害儿童和证人保护服务不足，在刑事司法程序过程中缺乏专业人员的支持和指导；
同意作证的国民和非国民受害儿童及其家人得不到免受犯罪嫌疑人报复的有效保护；
并非所有省份都有家庭法院，导致《任择议定书》所列罪行受害儿童的案件得不到专业的调查和审讯；
媒体和刑事司法程序过程没有一贯确保保护受害儿童的隐私和安全，尽管存在禁止规定，但对儿童进行性感装扮，尤其是在电视节目中的这种情况普遍。
38. 委员会促请缔约国采取适当措施，按照《任择议定书》的规定，在刑事司法程序的所有阶段保护受害儿童的权益。具体而言，委员会促请缔约国：
提供充分的人力、技术和资金资源，使执法机关、检察官和法官能够适用对儿童友好的程序，包括为儿童设计面谈室，在同一地点为受害儿童提供综合支持服务，改变法庭环境，以及减少受害儿童在法院露面的次数等。此外，在调查、起诉和审讯过程中应采取一切措施，避免受害儿童和犯罪嫌疑人直接接触；
由儿童心理学家为受害儿童提供支持，确保指定一名监护人，在整个刑事司法程序期间指导和陪伴受害儿童，直到查明和落实符合儿童最大利益的可持续解决办法；
将受害儿童和证人保护方案扩展至区域、省和城镇层面，确保地方政府部门拥有落实这类方案的充分的资金和技术资源；
采取一切必要的法律和实际措施，包括与国外的相关当局合作，以充分保护受害儿童及其家人；
提高所有省份家庭法院的数量和能力。同时应向尚未建立家庭法院或不熟悉《儿童证人审查细则》的各地区和省级法院的所有检察官和法官提供培训；
采取适当措施，确保媒体和刑事司法程序尊重儿童的隐私，通过更好地监测媒体关于儿童的报道和报告、就儿童性感装扮的有害影响开展教育和公众宣传活动，以应对主流媒体中儿童性感装扮的问题。
受害者康复和重返社会
39. 委员会赞赏地注意到，不同法律和规定确立了买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品的受害者得到恢复、康复和重返社会的权利。此外，委员会注意到缔约国通过社会福利和发展部加强为受害者提供服务与支持的积极举措。然而，委员会表示关切的是，缔约国专门针对儿童的康复和重返社会服务，包括专门的医疗、社会心理和心理服务、法律服务、应急庇护所和训练有素的专业人员仍然非常匮乏，扩大这类服务受到预算额度的严重限制。委员会还对以下问题表示关切：
在照顾和保护卖淫和色情制品受害儿童方面缺乏明确的转介程序和标准，包括缺乏有关社会心理支持的规定、基于确定“最大利益”原则对案件的评估，以及在儿童达到成年年龄之前的后续跟进工作；
缺乏确保儿童不被人口贩运者再次贩运的监测和后续跟进程序；
商业性性剥削的受害儿童因为受到鄙视和文化上对儿童受性剥削问题的顽固态度，导致受害儿童在获得支持和服务等方面遇到严重障碍；
缺乏对贩运人口和性剥削的外国受害儿童予以遣返和提供特别保护的程序。
40. 委员会建议缔约国：
划拨充分的人力、资金和技术资源，促进受到性剥削的受害儿童获得以儿童为中心的服务，包括规定明确的转介程序并提供社会心理服务与支持，直到儿童完全康复；
确保《任择议定书》所列罪行的所有受害儿童可不受歧视地获得适当救济，设立一个强有力的监测和后续跟进机制，以降低他们被重新贩运和受到性剥削的风险；
开展广泛的宣传和社区动员活动，以转变人们对性剥削受害儿童的态度，确保儿童及其家人了解现有为受害儿童提供的援助与支持；
制定明确的措施，为营救、遣返买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品的受害者及他们的康复和重返社会提供指导，包括根据确定“最大利益”原则，制定为外国受害儿童提供特别援助和遣返及后续跟踪的明确程序。
八.国际援助与合作(第10条)
多边、双边和区域协议
41. 根据《任择议定书》第10条第1款，委员会鼓励缔约国继续通过多边、区域和双边安排，尤其是与邻国之间的安排，包括通过加强协调用于执行这类安排的程序与机制，来巩固国际合作，以加强对《任择议定书》所列任何罪行责任人的防范、侦查、调查、起诉和惩处。在这方面，委员会鼓励缔约国加强落实2004年东南亚国家联盟(东盟)《禁止贩卖人口尤其是妇女与儿童联合宣言》。
九.批准《关于设定来文程序的任择议定书》
42. 为了进一步加强落实儿童权利，委员会建议缔约国签署和批准《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》。
十.后续行动和宣传
43. 委员会建议缔约国采取一切适当措施，确保充分落实本建议，为此，除其他外，向相关政府部委、议会、国家、区域和地方当局转达这些建议，以便进行适当审议和采取进一步行动。
44. 委员会建议通过(但不仅限于)互联网向广大公众、民间社会组织、青年团体、专业团体、媒体工作人员和儿童广泛宣传缔约国提交的报告和书面答复以及相关建议(结论性意见)，以促进对《任择议定书》及其执行和监测工作的讨论和认识。
十一.下次报告
45. 根据《任择议定书》第12条第2款，委员会请缔约国在根据《儿童权利公约》第44条、于2017年9月19日之前提交的《公约》第五和第六次合并定期报告中提供进一步资料，说明《议定书》及本结论性意见的执行情况。