人权事务委员会

第1808/2008号来文

委员会于2013年7月8日至26日举行的第一〇八届会议通过的意见

提交人：	Sergey Kovalenko(无律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	白俄罗斯
来文日期：	2008年5月8日(首次提交)
参考文件：	特别报告员根据议事规则第97条作出的决定，2008年9月15日转交缔约国(未以文件形式分发)
意见通过日期：	2013年7月17日
事由：	一个旨在为祭奠斯大林主义镇压下罹难者举行的和平集会被驱散；侵犯了言论自由权和不受不合理限制举行和平集会的权利。
实质性问题：	言论自由权；允许的限制；和平集会权。
程序性问题：	无
《公约》条款：	第十九条第2款；第二十一条
《任择议定书》条款：	第五条第2款(丑)

附件

人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款在第一〇八届会议上

通过的关于

第1808/2008号来文的意见*

提交人：	Sergey Kovalenko(无律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	白俄罗斯
来文日期：	2008年5月8日(首次提交)

根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会，

于2013年7月17日举行会议，

结束了对Sergey Kovalenko根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第1808/2008号来文的审议工作，

考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料，

通过了以下：

根据《任择议定书》第五条第4款提出的意见

1.来文提交人Sergey Kovalenko, 白俄罗斯国民，1975年生，居住在白俄罗斯维捷布斯克。他宣称白俄罗斯违反了《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第2款和第二十一条，使之沦为受害者。1992年12月30日起《任择议定书》对缔约国生效。提交人无律师代理。

事实背景

2.12007年10月30日，提交人与另外约三十位维捷布斯克居民共同参与了一次祭奠活动，悼念1930年至1950年代，在苏维埃俄罗斯时期斯大林集中营内遭强劳期间，被枪杀或患疾病死亡的亲属。提交人之所以参加这次祭奠活动是因为他认为共产党(斯大林主义)体制是一个镇压性的政权，其要旨系在扼杀苏维埃社会的政治多元化。因此，通过参加这场祭奠活动，他希望与其他诸位参与者一起表达对镇压所有各类不同政见者行径的憎恶态度。祭奠活动原预想包括前往Polyai村附近悼念当年在那儿被处决后，就地埋葬的那些政治镇压之下的罹难者，并前去Voroni和Kopti两个村庄的墓地扫墓。参与者们准备献上花圈和鲜花，并竖立一个十字架。

2.2当悼念者们的大巴停在Polyai村附近，在准备举行祭奠活动现场边的停车场，正要往下搬卸花圈、鲜花、十字架组装散件等物时，众警官责令停止这场祭奠活动，因为维捷布斯克区内务署副署长认为，祭奠活动构成了未经批准的大众(“聚众抗议”)事件。悼念者们拒绝停止祭奠活动。提交人辩解称，当时他扛着一面象征着白俄罗斯民族和独立，以及拒绝共产党历史的白红条相间的旗帜。警官们要求他把旗帜收卷来。他确实收卷了起来，一直到在邻近当年遭政治镇压遇害者倒下的小树林里竖起了十字架后，才再次把旗帜展开。当悼念者们再次登上大巴拟继续前往Voroni和Kopti两村庄时，维捷布斯克区内务署副署长窜上车来宣布，他要驱散这场祭奠活动，车上的全体人员因参与非法聚众事件统统遭拘留。所有悼念者包括提交人在内，均表示反对此决定，但却服从了拘留令。

2.3提交人与其他各位悼念者搭乘同一辆大巴，被押送到了维捷布斯克地区维捷布斯克区内务署。提交人被告知他触犯了《行政罪责法》第23条第34款第三节(违反了关于组织或举行大众活动的程序或关于“聚众抗议”行动的既定规则)。

2.4根据2007年10月31日的裁决，维捷布斯克地区所设维捷布斯克区法庭裁定提交人有罪，犯下了《行政罪责法》第23条第34款三节所列的行政罪，并罚款620,000白俄罗斯卢比。依据法庭规则，提交人当庭对将他参与的悼念活动，定性为未经批准的聚众抗议行动提出了质疑，因为他只是参与了祭奠遭镇压罹难者的活动，聆听了那些人的演讲，扛着对他来说象征着白俄罗斯民族的白红条相间旗帜。法庭援引了1997年12月30日颁布的《公众事件法》第2条，据此，“聚众抗议”活动系指，某一公民或某一公民群体表达公民和政治、群体或个体及其它利益诉求或抗议(不以游行形式)公开实施的行为，包括就任何问题，使用或不使用标语牌，旗帜或其它材料方式举行的绝食。维捷布斯克区法庭得出结论，通过积极参与公开举行的公众事件，尤其是在停车场上与其他悼念者们一起长时间展开旗帜和竖立十字架的方式，提交人公开表达了他个人及他人的利益。

2.52007年11月8日，提交人针对维捷布斯克区法庭2007年10月31日的裁决，向维捷布斯克地区法院提出了上诉。他上诉反驳了区法庭对其行为所下的法律定义。他承认曾展开过象征白俄罗斯民族的白红条相间旗帜，并指出他没有展示过任何其它的标语牌、旗帜或其它的材料，因此，没有公开表达过某个群体、个人或其他方面的利益或抗议。祭奠是在远离公众视线的一片小树木遮掩下举行的活动。他还指出，即使他确实参与了一次未经批准的公众事件(“聚众抗议”)，《行政罪责法》第23条第34款所述的是，违反组织或举行公众事件的程序或“聚众抗议”活动的行为，但并不惩处仅仅参与这类公众事件的人。此外，同一时期系为白俄罗斯基督教悼念逝者的秋季亡灵祭奠日：这项宗教仪式不受白俄罗斯法律的规约。最后，他宣称，他所参与的祭奠是一场和平的公民集会。他之所以参与祭奠活动，是因为他想表达对政治镇压行为的憎恶，而且祭奠活动并没有对国家安全、公众安全、公共秩序、保护公共健康，道德或权利，乃至自由形成威胁。此外，当局抓捕他，不但侵犯了他享有白俄罗斯宪法所保障的和平集会权，而且也违反了白俄罗斯所承担的国际义务。

2.62007年11月28日，维捷布斯克地区法院驳回了提交人的上诉。法院得出结论，法院面前的证据使之得以判定，提交人与其他一些人共同参与了一场未经批准，旨在表达个人或其它方面利益诉求的聚众抗议行动。根据证人的证言以及录像内容来看，这是一起公众性质的聚众事件。祭奠活动参与者们在停车场长时间的展示旗帜，周边站立着围观人群。因此，法院得出结论，提交人所参与的活动，系为违反《公众事件法》第2条规定的行为，该条规定参与祭奠活动的人必须征得主管机构批准，才可举行这样的公众事件。区法庭依据《行政罪责法》第23条第34款三节所列规定，就提交的人行为作出了正确的定性，依法所列数额，下达了对提交人判处的罚款。

2.72007年12月21日，提交人请求最高法院履行监督复审程序，审议维捷布斯克区法庭和维捷布斯克地区法院所作的裁决。他在请求中重申了其在先前上诉时所述的论点。2008年2月4日，最高法院副院长驳回了提交人的上诉。最高法院鉴于他先前曾因参与未经批准的聚众抗议行动，依据《行政罪责法》第23条第34款一节，对他下达过行政惩罚。本案卷所展示的证据表明，提交人参与了未经批准的公众事件，而且有录像显示了他展示白红条相间旗帜，意在表达某种利益诉求的行为。因此，最高法院副院长得出结论，两个下级法院/庭依据《行政罪责法》第23条第34款第三节对提交人行为的定性准确无误。

申诉

3.1提交人说，2007年10月30日在举行祭奠活动期间，警察对他的抓捕，侵犯了《公约》第十九条第2款所保障的言论自由权。他还辩称，法庭就他所参与的公众事件下达的界定有谬误。

3.2 他还说，正因为所述祭奠活动从未有过构成政法、社会或经济行动的想法，为之，悼念者们没有事先寻求对举行此悼念活动的批准。他所参与的祭奠活动是一次和平的公民集会，而参与者的行为既没有危及他人的权利和自由，也没有损害个人或公共财产。据提交人称，主管机构并未拿出任何事实证明在祭奠期间发生过破坏国家安全或公共秩序的行为，由此佐证了祭奠活动的和平性质。因此，据提交人称，缔约国还违反了受《公约》第二十一条保护的和平集会权。

缔约国关于可否受理问题和案情的意见

4.12008年11月24日，政府的普通照会就来文可否受理问题和案情发表了意见。政府辩称，提交人就其参与非法活动，触犯《行政罪责法》第23条第34款三节所列行政罪，引述的辩解论点毫无根据。根据宪法第35条，国家保障不损害白俄罗斯公共秩序和公民权利的集会、会议、街头聚会、示威游行和聚众抗议活动的自由；举行上述这类事件的活动，受相关法律的规约。这就是1997年12月20日颁布的《公众事件法》。该法确立了创造实现公民宪法权利和自由的规定条件以及在街头、广场和其它公共场所举行此类活动事件时保护公共安全和秩序的程序。

4.2 缔约国指出，提交人并不否认他参与了2007年10月30日被他定性为和平集会的公众事件――祭奠活动。这一事件是在通常作为大巴站的公共场所举行，更有甚者，是在维捷布斯克－利奥兹诺线路上，挥舞诸如提交人所扛的白红条相间旗帜。缔约国驳斥了提交人的观点，即：这类旗帜是国家及其独立的象征，并指出，这些颜色并不构成国家的象征。

4.3 缔约国解释说，法庭依据《公众事件法》第2条规定，在得出提交人参与了聚众抗议行动的结论之后，作出了确凿有据的裁定。这一点得到若干位事件参与者的确认，使用了并非可作为国家的象征，而且他们的意图是在其自行选择的地点竖立一个十字架。在整个事件期间，悼念者们还发表了口头演讲。对于所举行的活动并未获得批准，而且警察对这些悼念者给予了应有的事先劝告，请悼念者们停止祭奠活动，但却无人听从。因此，法庭恰如其分地判定，提交人参与了未经批准的聚众抗议行动。鉴于此次违法行为仅离提交人上次所犯同类不法行为不到一年，法庭得出结论，正确无误地认定他的行为含有触犯《行政罪责法》第23条第34款三节所列罪行的要素。

4.4 据缔约国称，就此案而论与提交人所宣称的相反，并未发生违反国际义务的行为。白俄罗斯颁布了法律面前平等的原则，而且政府保障对公民的保护。一群公民举行公众事件或参与公众事件的愿望，不可损害他人的权利和自由。这也是《公众事件法》和《行政罪责法》第23条第34款三节规定的目的所在。

4.5 最后，缔约国解释称，提交人可以向最高法院和检察厅提出监督复审程序的请求。缔约国指出，提交人只选择了向最高法院提出申诉，因此，尚未援用无遗一切国内补救办法。

提交人对缔约国意见发表的评论

5.12009年1月11日，提交人对缔约国的意见发表了评论。他指出，根据《公约》第二条第2款，缔约国着力创造此类法律和立法条件，从而确保其管辖下的个人行使这些权利。宪法第33条保障人人享有思想和信仰自由及其言论自由。根据宪法第35条，政府应保护保障白俄罗斯公民在不触犯法律和扰乱公共秩序以及侵犯其他公民权利的情况下，享有举行集会、会议上街游行、示威游行和聚众抗议的自由。对于举行上述各事件，应依法确定各个程序。提交人说，白俄罗斯公民可在任何情况下行使上述这些权利，只要依据法律规定的限制，并且不会有损于一个民主社会的国家安全或公共安全、公共秩序、公众健康，或道德利益或保护他人权利和自由。

5.2提交人重申了他的论点，宣称当他遭逮捕和送交法庭时，并没有因他的行为被控侵犯了国家安全和公共安全。同样，他也没有被控破坏了公共秩序或危害了个人的生命和健康、及其道德，或对他人权利和自由的保护。提交人说，他之所以被罚款，仅因为参与了“聚众抗议”行为，据称那是未按规定程序举行的公众事件。

5.3提交人提醒地指出，《行政罪责法》第23条第34款并未规定，仅参与一起公众事件就得受到审判。他还说，当他被捕时以及在法庭上，既没有确定是他组织，也没有判定是他主导了这次祭奠活动。因此，仅仅参与一起公众事件，不应将他从事发现场抓走，并处以行政惩罚。提交人解释称，缔约国的主管机构从祭奠活动现场将他逮走，系为剥夺他和平集会权的行径。集会旨在举行对当年受斯大林主义镇压的罹难者进行悼念，即显示出了该活动的和平性质。抓捕提交人的警察、缔约国审理他案情的各级法庭，以及缔约国向委员会发表的意见，均未否认祭奠活动的和平性质。

5.4提交人说，缔约国主管机构驱散祭奠活动的行径，也剥夺了他通过参与此祭奠事件，对以往的政治镇压做法表达其见解的自由。他还说，他有意选择以这种方式表达他的见解，是因为这种方式不会对国家安全或公共安全，公共秩序，或道德或他人的权利或自由形成任何危害。他承认，他挥舞着，1991年至1994年期间，以白红相间颜色代表缔约国，而今被为视为以往历史上曾经的国旗，然而却解释称，如今从未被确认为受禁止的象征物。因此，提交人宣称，依据《公约》第十九条第2款和第二十一条规定，他应享有的权利遭到了侵犯。

5.5 至于依据监督复审程序诉诸检察厅的问题，提交人解释称，最高法院采取走过场的方式，处置他要求的监督复审申诉，致使他确信监督复审，构不成有效的补救办法。

缔约国的进一步意见

6.12009年5月14日，缔约国发来普通照会提醒地指出，维捷布斯克地区所设维捷布斯克区法庭依据《行政罪责法》第23条第34款一节判定提交人有罪，并判处了对之的罚款。缔约国重申了其理由，认定法庭的裁决确凿得当。

6.2 缔约国认为，《公约》第十九条第2款规定，人人都应享有言论自由权，而 且《公约》第二十一条保障了和平集会权。然而，《公约》允许对上述各项权利有一定的限制。缔约国通过将《公约》融入国家法律及其宪法(第33和35条)等具体方式，履行了《公约》的上述条款。此外，宪法第23条准予限制个人的权利和自由，但只有在依法规定的情况，出于国家安全、公共秩序、保护居民的道德、健康，以及他人的权利和自由，才可予以限制。对宪法第35条的分析表明，虽宣布了举行公众事件自由的权利，然而，宪法也规定了举行公众事件的法律条例。目前，组织和举行集会、会议、上街聚会、示威游行和聚众抗议行动均受2003年8月7日颁布的《公众事件法》规约。该法规定了举行公众事件须获得批准――而不是通告――制度。只有依照法规定，尤其须依据《行政罪责法》第23条第34款和《公众事件法》第8条的规定，出于国家安全和公共秩序的利益，才可限制举行公众事件。

6.3 缔约国判定，提交人视监督复审程序对审核行政罪并无实效的个人见解不符合现实，没有任何真凭实据或实例可言，甚至与本案情风马牛不相及。缔约国解释称，根据《行政罪责诉讼――执行法》第12条第1款，对于一起所确立的行政案，遭起诉的被告个人、某一受害方，或其他代理或律师，均可就一项关于行政罪责的裁定提出上诉，而检控方则可对此类裁决提出抗诉动议。对于在法律上业已生效的裁决，也可由检控方提出抗诉动议进行重审。2008年，检察厅收到2,739件针对行政罪责案提出的申诉。其中，422起申诉得到圆满解决。2008年，仅因总检察厅提出的抗诉动议，最高法院即推翻和修改了146起在法律上业已生效的行政罪责案裁决。这些数字表明，检控方监督复审系有足够的实效，而且每年有相当重大数量的行政案件，基于检控方的抗诉动议得到复审。

委员会对申诉问题和案情的审议情况

可否受理问题

7.1在审议来文所载的任何申诉之前，人权事务委员会必须根据其议事规则第93条，决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

7.2委员会根据《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求确认，同一事项均未在其他任何国际调查或解决程序的审查之中。

7.3 委员会注意到，缔约国以提交人尚未要求检察厅依据监督复审程序审查其行政案件为由，对审议来文提出了质疑，因此，据缔约国称，依据《任择议定书》第五条第2款(丑)项应宣布来文不可受理。委员会还注意到，所提供的统计数字表明，监督复审有效地纠改了若干案件(见上文第6.3段)。然而，委员会注意到缔约国未证明，该程序是否成功地适用于涉及言论自由或和平集会权的案件，以及，倘若有，究竟有多少案件胜诉。委员会回顾委员会的案例，据此，对于这类法律裁定业已生效案件的复审，并不构成依据《任择议定书》第五条第2款(丑)项规定必须援用无遗的补救办法。 有鉴于此，委员会认为，《任择议定书》第五条第2款(丑)项的规定并不阻碍审议本来文。

7.4委员会认为提交人依据《公约》第十九条第2款和第二十一条规定提出的申诉，为获得受理目的列出了充足的依据，因此宣布可予以受理，并着手审理案情事由。

审议案情

8.1人权事务委员会按照《任择议定书》第五条第1款的规定，根据各方向其提供的所有资料，审议了本来文。

8.2委员会注意到，提交人宣称，2007年10月30日，缔约国主管当局驱散悼念遭苏维埃俄罗斯时期斯大林主义者镇压罹难者的祭奠活动，将他从祭奠现场抓走，并因在未经批准的“聚众抗议”行动期间，公开表达个人见解及其它利益，被处于罚款620,000白俄罗斯卢比的做法，违反了他依据《公约》第十九条第2款规定应享有的言论自由权。委员会还注意到，缔约国辩称，提交人因过去曾犯有违反组织和举行公众事件程序的前科，此次参与了未经批准的聚众抗议行动，依据《行政罪责法》第23条第34款三节规定，追究他的行政罪责。

8.3摆在委员会面前的第一个问题是，针对提交人案情适用《行政罪责法》第23条第34款三节，形成了终止祭奠活动，并对之实行罚款的结果，是否构成了对提交人享有第十九条第3款含义所指言论自由权的限制。委员会注意到，《行政罪责法》第23条第34款三节确定了违反组织和举行公众事件的程序，应负的行政责任。委员会还注意到，鉴于缔约国设定了“举行公众事件的程序”，这就在实际对行使《公约》第十九条第2款所保障的传输信息自由的限制。

8.4因此，第二个问题是，就本案而论，这类是否属《公约》第十九条第3款所述的限制，即：依法或出于如下必要：(a)尊重他人的权利或名誉；和(b)保护国家安全或公共秩序，或公众健康或公共道德。委员会回顾，见解和言论自由是促进人类全面发展必不可缺的条件；这是任何社会不可或缺的两项自由；而且它们是奠定每个自由和民主社会的基石。 任何对行使见解和言论自由的限制，都必须符合必要和相称度的严格标准，并且“必须依据法规，并出于与限制所预期的具体需要直接相关，才可适用”。

8.5委员会注意到，缔约国就本案提出的辩解理由自称，《公众事件法》的条款旨在创建公民行使宪法规定权利和自由的条件，并在这类公众事件期间，维护公共安全和公共秩序。委员会也注意到，提交人辩称，《行政罪责法》第23条第34款对他不适用，因为该款未规定对仅参与公众事件的人追究行政责任。此外，鉴于白俄罗斯法律并不规约祭奠活动，参与2007年10月30日举行的祭奠活动，无须征得负责主管组织和举行公众事件机构的批准。对此，委员会注意到，在祭奠活动是否构成应受《公众事件法》所列“举行公众事件程序”管辖的“公众事件”，以及《行政罪责法》第23条第34款是否列有针对仅参与“公众事件”者的规定问题上，提交人与缔约国之间存在着分歧。

8.6即使对提交人实施的制裁系为国家法律所准许，委员会亦注意到，缔约国没有提出任何论点以阐明该制裁符合《公约》第十九条第3款所列的哪一项合法必要性，以及提交人公开表达其对苏维埃俄罗斯时期斯大林主义镇压行径的憎恶，会对公众构成何种威胁。委员会得出结论，鉴于缔约国未给予任何相关的解释，对提交人行使言论自由权的限制，不可被视为出于保护国家安全或公共秩序，或尊重他人权利或声誉的必要举措。因此，委员会认为，就此案而论，提交人依据《公约》第十九条第2款应享有的权利遭到了侵犯。

8.7委员会还注意到，提交人宣称，依据《公约》第二十一条规定，他应享有的集会自由权遭到了侵犯，因为他被任意阻止举行和平集会。对此，委员会提醒地指出，《公约》第二十一条所确立的并非绝对的权利和自由，而且在某些情况下可受到限制。《公约》第二十一条第二句要求：对行使和平集会权不得予以限制，除去：(1)依据法律，和(2)民主社会出于维护国家安全或公共秩序，或公众健康和道德，或保护他人的权利和自由的需要。

8.8就本案而论，委员会必须审议的是，对提交人集会自由权实施的限制，是否符合《公约》第二十一条第二句所列的任何一项理由。委员会注意到，缔约国宣称，限制是依法采取的举措。然而，缔约国却未提供任何情况阐明，祭奠斯大林主义镇压行径罹难者的悼念活动，如何实际损害了《公约》第二十一条所列的国家安全或公众安全、公共秩序，对公众健康或道德利益，以及对他人权利和自由的保护。因此，委员会得出结论，就本案而论，缔约国也存在着侵犯提交人依《公约》第二十一条规定应享有的权利。

9.人权事务委员会，依据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款行事，认为面前的事实显示存在着白俄罗斯违反《公约》第十九条第2款和第二十一条规定的现象。

10.根据《公约》第二条第3款(甲)，缔约国有义务为提交人提供有效的补救，包括按2007年10月当时的罚款比值全额退还；偿还并赔偿提交人的一切诉讼费用。缔约国还有义务采取步骤，防止今后再发生类似的侵权行为。

11.缔约国须铭记，加入《任择议定书》，即已承认委员会负有确定是否存在违反《公约》情况的主管职责，且根据《公约》第二条规定，缔约国已承诺确保其境内或受其管辖的所有个人均享有《公约》承认的权利，并承诺违约行为一经确定成立，即提供有效且可强制执行的补救。委员会希望在180天内收到缔约国提供的资料，阐明为落实委员会《意见》所采取的措施。委员会还请缔约国公布本《意见》，并在缔约国境内以白俄罗斯语和俄语广为散发。

[意见通过时有英文、法文和西班牙文本，其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本，作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]