强迫失踪问题委员会
关于墨西哥根据《公约》第二十九条第4款提交的补充资料的后续意见 *
导言
1.委员会欢迎墨西哥根据《公约》第二十九条第4款及时提供补充资料，这是委员会在根据《公约》第二十九条第1款进行审查的框架内通过的关于墨西哥提交的报告的结论性意见中提出的要求。委员会还赞赏与缔约国高级别代表团就结论性意见(CED/C/MEX/CO/1)的后续措施进行的建设性对话。
A.积极方面
2.委员会欢迎缔约国参与关于建议的后续对话以及在这方面提供的补充资料。委员会满意地注意到，在执行《公约》方面取得了立法进展，即缔约国于2017年11月17日通过了《强迫失踪、个人制造的失踪和失踪人员全国搜寻系统总法》，该法于2018年1月16日生效。委员会还注意到存在一个充满活力的民间社会在为受害者大声疾呼，而且还存在一个活跃的国家人权机构。最后，委员会满意地注意到，缔约国承认委员会根据《公约》第三十条发出的紧急行动和预防措施请求的约束性质，以及缔约国表示未来愿意与委员会合作。委员会欢迎墨西哥根据《公约》第二十九条第一款提交的报告和其中所载资料。
B.委员会建议的执行情况和缔约国的新动态
3.委员会深为遗憾地注意到，失踪现象在缔约国境内大部分地区仍然广泛存在，有罪不罚和再次受害的情况极多。委员会关切地注意到一些已成定型的情况，例如缺乏关于强迫失踪案件的可靠数据、定罪数量很少，以及由于缔约国全境存在大量未得到适当处理的不明遗体和秘密坟墓而造成的紧急情况。委员会还注意到，受害者及其组织的有效参与面临各种障碍，特别是在参与机构搜寻和调查机制方面，并且在获得真相、正义和充分赔偿方面也存在结构性障碍。最后，委员会注意到，在充分执行结论性意见(CED/C/MEX/CO/1)所载建议方面缺乏实际进展。
一般信息
个人和国家间来文
4.委员会注意到缔约国仍在考虑根据《公约》第三十一和三十二条承认委员会权限的可能性。
5.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第14段)，即缔约国应承认委员会具有权限，可以接受和审议根据《公约》第三十一和三十二条提交的个人来文和国家间来文，以加强《公约》规定的免遭强迫失踪框架。
访问
6.委员会感到遗憾的是，缔约国仍在考虑根据第三十三条对缔约国进行访问的决定，该决定于2013年首次通报，此后又曾加以重申。
7.委员会敦促缔约国同意委员会的访问，合作确定访问方式，并根据《公约》第三十三条第4款提供必要的便利。
缔约国各级执行《强迫失踪、个人制造的失踪和失踪人员全国搜寻系统总法》的情况
8.委员会关切地注意到，《总法》基本上仍未得到执行，因为尚未通过相关条例，也没有为制订执行计划设立协调机构。委员会还注意到，《总法》规定的时间框架和日期没有得到遵守，而联邦系统内权限管辖地区的分布已造成对充分执行该法的障碍。委员会还关注缺乏确保这些机构独立性的保障措施来，没有划拨足够的预算、物质和人力资源，以及缺乏关于强迫失踪、《公约》和《总法》的具体培训计划。最后，委员会注意到全国公民理事会的存在，但仍然关注受害者及其组织有效参与《总法》的执行和监测是否得到保障，而且关注地方一级没有类似机构。
9.委员会建议缔约国：
(a)尽快制订和通过一项明确、完整和可核查的计划，为执行《总法》规定明确的时间表，该计划应涵盖联邦、州和市政各级受《总法》要求制约的所有地区，并应包含最后期限和客观的合规指标，以及一项有失踪现象的受害者及其家人参加的监测和评估计划，并定期公布关于《总法》设置的体制框架的实施和运作情况的进展报告，而且为框架的实施分配合格的工作人员和必要的物质资源；
(b)通过包括受害者及其组织在内的公开和参与型进程，制订《总法》的实施条例并推出该法已经规定但尚未通过或定稿的的其他办法；
(c)根据可靠的指标进行持续和透明的评估，以确定《总法》在国家一级和州一级的执行程度；
(d)设立一个由内政部牵头的机制，协调各级政府对《总法》的执行。
强迫失踪的定义和刑事定罪(第一至七条)
强迫失踪罪
10.委员会注意到《总法》包含强迫失踪罪的定义。然而，委员会关注《总法》第34条没有充分反映《公约》第三条，因为作为个人所犯失踪罪的一个要素，该条规定剥夺他人自由的情况必须是为了藏匿受害者或隐瞒其命运或下落。委员会还关切地注意到，缔约国的法律制度没有将强迫失踪罪定义为危害人类罪。
11.委员会建议缔约国采取必要的立法措施，确保根据《公约》第三条界定个人制造他人失踪罪，并确保强迫失踪也被界定为危害人类罪。
上级的刑事责任
12.委员会注意到《总法》第29条。然而，委员会注意到，该条没有明确反映《公约》第六条提到的所有标准。此外，委员会没有任何资料表明哪些刑事立法可以反映这些标准，或者在实践中这些标准是否能够或已经得到有效适用。
13.委员会建议缔约国：
(a)根据《公约》第六条第1款(b)项，采取必要的立法措施，对上级的刑事责任做出明确规定；
(b)确保在失踪案件的调查、起诉和制裁中，切实承认和适用所有可能形式失踪罪的犯罪和参与，包括间接犯罪的行为；
(c)采取必要措施，针对《公约》规定的所有形式的犯罪和参与，培训负责执法和司法的人员。
在强迫失踪案件上的刑事责任和司法合作(第八至十五条)
军事管辖权
14.委员会注意到《总法》第26条符合《公约》。然而，委员会关切地注意到，对《军法典》尚未作类似的修正。
15.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1, 第26段)，并敦促缔约国根据《总法》第26条，确保在实践中所有制造强迫失踪的行为都明确排除在军事管辖之外，只能由文职主管机关进行调查和审判，包括军人对其他军人所犯任何此种行为。
寻找失踪人员和调查强迫失踪案件
失踪人员登记册
16.委员会注意到设立了新的全国搜寻委员会、全国失踪人员登记册和单一信息技术系统工作组。然而，委员会感到关切：全国搜寻系统，特别是《总法》规定的登记册和统一信息系统迟迟没有投入运作，民间社会组织和受害者的参与和向他们征求意见有限，缺乏可靠和分类的数据和在没有征求受害者的意见就公布这类数据，以及需要充足的财政资源和合格的工作人员。
17.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第18段)，并进一步敦促缔约国迅速实施《总法》规定的登记册和工具，包括身份不明和无人认领死者的全国登记册、全国法医数据库和全国坟墓登记册，以及统一的信息技术系统，让家庭成员和民间社会组织参与这些办法的实施和后续行动，此外还应加强负责管理登记册和输入数据的实体之间的协调，并确保现有数据被正确转入新的登记册。所有登记册都应符合安全标准，并保证信息的真实性、保密性、完整性、具备性、可追溯性和信息的保存。此外，委员会建议缔约国继续推进国内失踪数据的收集和获取，包括：
按失踪人员的年龄、性别、社会经济状况、民族和/或族裔出身以及失踪发生地等要素分列的数据；
关于失踪报告和立即开展的搜寻行动的数据；
关于失踪人员被找到的案件和遗骸被找到、确定身份和归还的案件的数据。
寻找失踪人员
18.委员会满意地注意到新《总法》规定的搜寻机制和工具，特别是全国搜寻委员会及其在各州的分支机构。然而，委员会关注存在一些缺点，例如全国搜寻系统的实施延迟、代表受害者的民间社会组织和团体的参与有限、缺乏可靠和分类的数据、经费需要、紧急搜寻行动和身份鉴定工作的无故差缺和迟延、缺乏性别视角，以及在未事先征求受害者的意见就发布信息。
19.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第41段)，并敦促缔约国：
确保整个全国搜寻系统有效运作，包括《总法》规定的所有登记册和工具；
为全国搜寻委员会提供一切必要的工具、合格的、训练有素的工作人员和充足的预算，以确保其正常运作；
根据最高国际标准，尽快制订和公布全国搜寻方案以及全国挖掘和鉴定方案；
使地方法律符合新的《总法》，以确保正确执行，并建立所有规定的地方搜寻委员会，为其配备合格的工作人员和充足的预算，以确保其正常运作；
确保受害者及其代表以及民间社会组织和其他专门实体有效参与新《总法》执行的所有方面，并确保向家庭提供信息的过程无障碍、体现尊重、在文化上是可接受的，而且不会导致再次受害；
确保搜寻行动优先寻找在世的失踪人员，并确保他们获释；
防止国家工作人员不立即开展搜寻行动的情况、对这些情况进行调查和惩处；
确保所有掌握与搜寻有关的信息的主管机关及时向搜寻委员会充分提供这些信息。
法医工作的紧急问题
20.委员会注意到身份鉴定工作组的存在。然而，委员会极为关切的是，缔约国的法医部门条件不足，无以开展搜寻、调查、挖掘和身份鉴定进程，因而无以正确应对不断增多的人员失踪报告、数以千计的遗体和遗骸有待鉴定，以及国内不同地区仍有秘密集体掩埋坑被不断发现。
21.委员会敦促缔约国：
确保按照最高标准，以科学严谨、体现尊严和尊重的方式搬移、鉴定、报告死者遗体并将其归还家人；
加强法医和专家服务，为此要与受害者、专门组织和其他相关实体一起建立国际法医技术援助机制，以便立即着手对数以千计的尚待确认的遗体和遗骸进行法医处理；
改革缔约国的法医和专家机构，途径包括建立一个自主的专门国家机构，该机构应具有专业的职业晋升结构，并服从于一个包括质量控制在内的有效问责框架。
移民失踪
22.委员会注意到缔约国就移民刑事调查股采取的措施、为墨西哥海外搜寻和调查活动支助机制设立的法律任务、法医委员会的良好做法以及在某些涉及失踪移民的案件中采取的一些赔偿措施。然而，委员会关切地注意到，移民在缔约国处境艰困。委员会还切地注意到，未充分采取行动防止此类失踪、搜寻失踪移民和确保受害者及其家人获得真相、正义和赔偿。
23.委员会建议缔约国与原籍国和目的地国合作，在受害者和民间社会的参与下：
加倍努力，确保缔约国和其他有关国家，主要是中美洲国家，迅速交换所有相关信息，包括在缔约国失踪的移民的登记数据以及生前信息数据库和死后信息数据库的互联；
确保法医委员会工作的连续性，扩大其任务范围并推广其良好做法，以加强辨认和归还遗体的行动；
确保执行《总法》，包括该法所衍生的各种办法，规定对失踪移民案件采取特殊和有区别的方针；
通过指导方针并分配足够的合格人员和物质资源，以确保移民刑事调查股和墨西哥海外搜寻和调查活动支助机制的有效运作，包括向缔约国驻相关国家的外交使团具体和长期指派专门人员；
确保墨西哥海外搜寻和调查活动支助机制正常运作所需的所有机构的各方参与和协调，包括受害者支助执行委员会、国家人权委员会和国家移民协会的参与和协调；
确保受害者及其代表充分参与搜寻和调查活动，包括迅速签发期限对这个目的最为适合的人道主义签证。
调查强迫失踪案件
24.委员会注意到，2015年设立了搜寻失踪人员的特别检察官办公室，该办公室后于2018年2月被新设的调查强迫失踪罪特别检察官办公室取代。委员会还注意到《调查强迫失踪罪议定书》的通过。然而，委员会注意到，在调查强迫失踪罪方面存在严重缺陷，包括未能确保调查的独立性、基本程序执行拖延、缺乏实地调查、缺乏科学证据、调查因缺乏总体调查战略而零散化、在做法上沿循基于对失踪人员的偏见和成见的调查假设、短暂强迫失踪案件的自动撤销，以及缺乏确保嫌疑人在收集证据过程中不受酷刑或虐待的保障措施。委员会深为关切地注意到这些缺点正在助长缔约国有罪不罚现象的持续，失踪人员人数众多而控罪和判决数量极少就说明了这一点。
25.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第28段)，即缔约国保障伸张正义和了解真相的权利，为此应：
(a)推进设置自主和独立的联邦总检察长办公室；
(b)确保进行及时、彻底和公正的调查；
(c)确保失踪人员的亲属或其代表能够有效参与调查，但这种参与不应成为任何形式的程序负担；
(d)确保成员涉嫌强迫失踪罪的文职或军方执法部队或安全部队，一律不参与调查，也不能影响调查的进展；
(e)继续加强《调查个人强迫失踪罪议定书》的内容，同时考虑到受害者、人权维护者、人权机构和参与调查和搜寻行动的所有部门的意见；
(f)确保在有合理理由相信某人因犯罪牵连而失踪的情况下，不排除个人强迫其失踪或使其失踪的假设，无论是否也在调查其他罪行；
(g)制订全面调查失踪案件的战略，以避免调查的零散化，并确保对背景进行分析、确定已成定型的情况、提出包括国家工作人员的可能涉案在内的所有可能假设和调查线索并加以跟进；
(h)调查可能的指挥链、间接行为人和其他形式的实施和参与，包括《公约》第六条提及的所有行为；
(i)切实调查强迫失踪案件，无论发案已有多长时间；
(j)为调查强迫失踪罪行的特别检察官办公室和地方特别检察官办公室提供充足的物质资源和合格人员，特别是受过这一领域专门培训的人员，以确保正常运作，并确保定期进行注重成果的评估，在国家和跨国两级对这种犯罪现象采取一项战略方针，以促进搜寻行动，并与其他相关机构协调工作，特别是与全国搜寻委员会和地方搜索委员会协调工作；
(k)确保收集和具备关于正在进行和已经完成的调查的数据以及已经作出最终判决的案件数量的数据，并就每一案件标注罪行的性质和被制裁个人的身份，无论是否是国家工作人员，并标注给予的惩处。
保护举报和/或参与调查强迫失踪的人
26.虽然《总法》承认受害者寻求保护的权利，但委员会关切地注意到，对受害者和人权维护者的恐吓、侮辱和侵犯行为仍在发生，而且不能保证这种行为将受到调查和惩处。
27.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第31段)，并建议缔约国：
(a)通过专门设计的机制，确保在搜寻行动中，特别是在野外搜寻行动中，切实遵守保护义务；
(b)加强保护人权维护者和记者的机制，为此应确保该机制有足够的训练有素的人员开展活动，其预算和法律能力足以确保其决定得到所有相关部门的有效执行；
(c)采取适当措施，包括提高认识运动，防止和惩处对失踪人员、家人或支持他们的人权维护者定罪、恐吓或污蔑的行为；
(d)调查和惩处对失踪幸存者、失踪人员家属、证人、人权维护者、记者、专家或从事失踪领域工作的公务员进行侵害的行为人。
所谓“肮脏战争”期间的强迫失踪案件
28.委员会注意到，缔约国采取了一些个别措施，为在所谓“肮脏战争”期间的强迫失踪受害者提供补救。然而，委员会关切地注意到，在调查这些案件、搜寻失踪人员和全面赔偿所有受害者方面缺乏进展。
29.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第33段)，并建议缔约国：
(a)通过建立和实施有失踪人员亲属有效参与的专门搜寻机制，确保迅速有效地搜寻失踪人员；
(b)确保征求受害者、受害者代表和人权组织的意见并在他们的参与下制订综合行政赔偿计划，并顾及时间久远而亲属已进入高龄这一情况加以设计和迅速实施。
防止强迫失踪的措施(第十六至二十三条)
被剥夺自由者登记册
30.委员会注意到缔约国采取行动集中掌握联邦刑事拘留设施保有的信息。然而，委员会关切地注意到，没有关于其他拘留登记册状况的信息，包括没有关于地方和行政登记册状况的信息。
31.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第35段)，并敦促缔约国：
确保任何主管机关，特别是搜寻委员会，能够即时查阅所有拘留登记册和被剥夺自由者登记册；
建立一个完整、可靠、最新和保密的、收录所有被剥夺自由者的统一登记机构，该机构应具备数据核实的控制和监测机制；
对被剥夺自由者在私营机构的登记实行有效控制，如医院、精神病院、日间服务中心、吸毒者戒毒和康复中心以及儿童、青少年和残疾人援助和替代照料机构。这些控制措施应包括对这些机构进行普查和对其中居住的人进行登记。
《公约》培训
32.委员会注意到缔约国提供的关于对包括军方在内的国家工作人员进行《公约》内容方面培训的资料。然而，委员会关切地注意到，所提供的资料仅涉及某些联邦机关。
33.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第37段)，即缔约国应采取必要措施，确保在联邦、州和市政各级，所有军方和文职执法人员、医务人员、官员和任何其他可能参与监押或处置任何被剥夺自由者的人，包括法官、检察官和负责司法的其他官员，都能按照《公约》第二十三条的规定，定期得到关于《公约》条款的适当培训。这些措施应是体制改革进程的一部分，其设计和执行应使用适当的方法。此外，必须对这些措施进行评估，以确定它们对《公约》第二十三条第1款所指人员活动的中长期影响。
公共安全
34.委员会关切地注意到，在缔约国境内大部分地区的公共安全任务中赋予武装部队的作用、负责执法的文职机关渐趋军事化，以及这一趋势可能对强迫失踪和有罪不罚现象的增加产生的影响。
35.委员会敦促缔约国加强文职执法部队，并制订有序和透明的计划，将军队撤出公共安全任务。此外，委员会建议缔约国采用一个符合国际人权法和国际标准的监管框架，对执法人员使用武力进行监管。
赔偿受害者的措施和保护儿童免遭强迫失踪的措施(第二十四和二十五条)
获得补偿及迅速、公平和充分赔偿的权利
36.委员会注意到缔约国为执行《受害者总法》做出了努力，包括为执行各种基金的运作规则做出了努力，并且正在逐步消除妨碍有效补救的程序。然而，委员会仍然对主要在联邦各州全面执行《总法》的情况感到关切。委员会还关注缺乏对享有真相、正义和赔偿权利的保障，指出在给予充分和适当的赔偿方面没有保障。
37.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第39段)，并建议缔约国：
继续加强受害者支助执行委员会，为其正常运作提供合格的工作人员和充足的物质资源；
加倍努力，提供求助于全国受害者登记机构和获取各种形式紧急援助的快速途径，包括生活在国外的受害者的这种途径；
使地方法律符合《受害者总法》，以确保其得到正确执行，并建立所有国家一级的受害者支助委员会，为其正常运作提供合格的工作人员和充足的物质资源；
保证失踪受害者获得赔偿和支持权利的真正平等，无论责任实体是联邦机构还是州级机构，也无论国家、区域或国际人权机构是否已确定罪责或发布最终裁决。
下落不明的失踪人员及其亲属的法律地位
38.委员会注意到缔约国在新的《强迫失踪总法》和关于这一问题的联邦特别法律中发布失踪人员失踪声明的新立法措施。然而，委员会关切地注意到，这些法律并不直接适用于联邦实体，而且还没有进行必要的立法协调。
39.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第43段)，即缔约国应在全国采取必要措施，确保适当规范下落不明的失踪人员及其亲属的法律地位。在这方面，委员会敦促缔约国采取必要步骤，确保《总法》关于发布失踪声明的规定在全国适用，并对所有部门具有约束力，确保充分有效地保护失踪人员及其家人的法律地位和资产。
关于带离儿童的立法
40.委员会注意到最近的《强迫失踪总法》，其中纳入了关于非法带走儿童的具体罪行。然而，委员会关切地注意到，这项立法只规定了拐带(母亲在被)藏匿期间出生的儿童的罪行，没有涵盖《公约》第二十五条第1款(a)项的前两项规定，即“非法劫持遭受强迫失踪的儿童，其父母或法律监护人遭受到强迫失踪的儿童”。
41.委员会重申其建议(CED/C/MEX/CO/1,第45段)，敦促缔约国根据《公约》第二十五条第1款协调国家立法。
失踪对妇女、儿童和青少年的影响
42.委员会关切地注意到缔约国的失踪对妇女、男女儿童和青少年的影响。委员会还关切地注意到，权力机关对妇女的性别成见和歧视产生了有害影响，致使有些调查陷入僵局或被中途取消。
43.委员会建议缔约国：
(a)保证立即有效地搜寻所有下落不明的儿童和青少年；
(b)制订具体的优先措施，支持失踪人员家庭的儿童，尊重儿童最大利益的原则，并提供充分的心理社会护理；
(c)为儿童和青少年采取特别保护措施，并充分执行旨在打击制造儿童和青少年失踪的《总法》的相关规定；
(d)确保将性别视角纳入女童和妇女失踪调查的主流，特别强调勾画顾及动机与性别有潜在关联的情景和调查线索。
C.紧急行动和保护措施
紧急行动程序
44.委员会注意到，缔约国表示有意愿采取紧急行动，并就在《公约》第三十条规定的程序方面提出的建议采取后续行动。然而，委员会注意到并感到关切：负责搜寻和调查失踪人员的国家工作人员对这一程序以及在这方面提出的建议缺乏认识；紧急行动迟迟没有执行，联邦、州和市政各级实体和主管机关在处理这些问题时协调不力；以及缺乏有效的机制确保程序的执行和评估，包括地方主管机关的执行和评估。
45.委员会建议缔约国：
(a)建立一个紧急行动的执行、后续和评估机制，确保三级政府主管机关之间的协调、即时作出反应和进行搜寻，并吸收受害者及其组织参与；
(b)迅速一种建立机制，确保将委员会的建议传达给负责搜寻和调查的联邦、州和市政主管机关。
D.传播和后续行动
46.委员会希望提请注意，各国在批准《公约》时就承担了若干义务；在这方面，它促请缔约国确保所采取的所有措施，无论性质如何，也无论源于何种权力机关，均应完全符合它在批准《公约》和其他有关国际文书时所承担的义务。委员会特别敦促缔约国确保对所有强迫失踪案件开展有效调查，以及为受害者全面保障《公约》规定的权利。
47.委员会还强调，强迫失踪对妇女和儿童的权利有着特别残酷的影响。遭受强迫失踪的妇女特别容易遭到性暴力和其他形式的性别暴力的侵害。失踪人员的女性亲属尤其可能承受严重的社会和经济劣势，并因努力寻找亲人下落而遭受暴力、迫害和报复。因本人遭强迫失踪或因承受亲属失踪造成的后果而成为强迫失踪受害人的儿童，其人权特别容易受到诸多侵犯，包括身份被盗。因此，委员会特别强调，缔约国需要确保在维护《公约》所载各项权利和履行《公约》所载各项义务时，虑及性别视角和采取体恤儿童的方法。
48.委员会鼓励缔约国广泛宣传《公约》、缔约国根据《公约》第二十九条第4款提交的报告、对委员会编制的问题单的书面答复和本后续意见，以提高司法、立法和行政机关、民间社会和在缔约国运作的非政府组织以及广大公众的认识。更广泛而言，委员会鼓励缔约国设立一个监测和执行国际人权机制建议的国家机制，确保所有利益攸关方，特别是受害者及其组织的广泛参与。
49.根据《公约》第二十九条第4款，委员会还请缔约国在2021年11月16日前提交具体的最新资料，说明这些建议的落实情况，并提供任何其他新资料，说明《公约》所载义务的履行情况。载有这些资料的文件应按照“《公约》缔约国根据第二十九条提交报告的形式和内容准则”(CED/C/2)第39段的要求编写。委员会鼓励缔约国促进和便利民间社会特别是受害者组织参与编写这些资料。