人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》第五条第4款通过的关于第2203/2012号来文的意见*,**,***
来文提交人: |
Gabriel Osío Zamora |
据称受害人: |
提交人 |
所涉缔约国: |
委内瑞拉玻利瓦尔共和国 |
来文日期: |
2012年5月25日 |
参考文件: |
根据委员会议事规则第97条作出的决定,已于2012年11月2日转交缔约国(未以文件形式印发) |
意见通过日期: |
2017年11月7日 |
事由: |
未经正当程序即对经纪公司作破产清算处理 |
程序性问题: |
用尽国内补救办法 |
实质性问题: |
由合格、独立和公正的法院进行公正和公开审判的权利;有效补救权;法律面前人人平等和不歧视 |
《公约》条款: |
第二条第一和第三款、第十四条第一和第三款、第二十六条 |
《任择议定书》条款: |
第二条、第三条和第五条第2款(子)项 |
1.本来文提交人Gabriel Osío Zamora, 委内瑞拉玻利瓦尔共和国国民,生于1967年。他声称缔约国侵犯了他根据《公约》第二条第一和第三款、第十四条第一和第三款、第二十六条享有的权利。提交人无律师代理。《任择议定书》于1978年8月10日对缔约国生效。
提交人陈述的事实
2.1 提交人在Econoinvest Casa de Bolsa, C.A.中担任董事和股东,这是一家成立于1996年的委内瑞拉证券经纪公司。2009年,缔约国对经纪公司以及银行、金融和证券部门的公司采取了一系列行动,同时实施了搜查、清算、剥夺人身自由和立法改革,发展成为迫害和骚扰该部门从业人员的政策。
2.2 在这一背景下,2007年《非法外汇交易法》于2010年5月17日作出修正,规范经纪公司一系列活动。2007年版中,该法案第9条规定,任何人未经过委内瑞拉中央银行开展外汇交易的,应予惩治(外汇罪)。但未将证券交易定为非法。2010年修正案扩大了外汇罪的范围,将证券交易涵盖其中,因而新设定了一个刑事罪名,可处罚款以及最长6年的监禁。这条新规定的适用溯及既往,经纪公司的几名董事和股东被指控、起诉并被剥夺人身自由。提交人说,虽然《宪法》禁止刑事条款的适用溯及既往(第4条),但仍然发生了这些情况。2010年修正法案时,共和国总统乌戈·查韦斯公开批评Econoinvest等经纪公司,说它们“腐败”并应该被清除。
2.3 2010年5月24日,警察和检察官搜查了Econoinvest公司总部,逮捕了其中四名董事。次日,国家证券委员会(现为国家证券监管局)通过第070-2010号决议,决定接管Econoinvest公司但不停止交易,并任命一名官方行政官。提交人认为,这项措施不符合《资本市场法》确定的任何监管理由。Econoinvest公司符合所有适用的法规,一直保持良好的账户余额状况,资产远远超过负债,所以其客户或债权人的资产不存在任何风险。
2.4 2010年6月14日,Econoinvest公司向国家证券监管局申请复议接管公司的决议,但没有得到答复。提交人说,按照国内法,没有对行政救济作出回应等同于驳回救济。
2.5 2010年8月19日,共和国总统公开评论对Econoinvest公司采取的措施,称该公司是腐败典型,宣布已对逃离该国的两名董事提出引渡请求,并将这两人称为“窃贼”。
2.6 2010年9月5日,全国媒体上发布通告,要求Econoinvest公司股东出席介绍行政接管程序最终报告的特别大会,并就公司经营业务的前途作出决定。
2.7 该会议于2010年9月10日举行。政府任命的行政官是唯一拥有投票权的与会者。提交人的代表和其他股东可以出席,但不得投票。行政官宣读了她的报告,其中建议对Econoinvest公司进行清算。任何与会者均不得评论报告,不得要求获得报告副本,也不得表达任何维护股东权益的观点。行政官补充说,她保留请国家证券监管局对公司董事和股东启动纪律程序的权利。
2.8 2010年9月30日,提交人在美国提出庇护申请,称他是政治迫害的受害者。申请于2014年获准。
2.9 2010年10月6日,在未经事先审理和股东听证会的情况下,证券监管局在政府公报中发布第001号决议,要求依据《资本市场法》第21(3)条对Econoinvest公司进行清算;该条款规定,“在行政接管程序中任何被认定为适当的时候”,均可对公司清算。提交人辩称,这一规定对清算赋予了绝对裁量权,因而具有任意性。第001号决议称,行政接管程序发现了严重违反《资本市场法》、《商法》、《有组织犯罪法》和《非法外汇交易法》的情节。然而,据提交人称,其他行政或司法机构均未证实这些所谓的违法情节。
2.10 2010年10月25日,提交人和公司其他股东请证券监管局提供行政接管程序报告的认证副本,以及特别大会的会议记录。2010年10月27日和11月4日,再次提出该请求,但一直未获回应。
2.11 2010年11月4日,提交人以Econoinvest公司股东的身份提起撤销决定的上诉,即请求采取临时措施(要求实施宪法权利预防保护令);其次申诉要求采取措施,暂停清算公司的决定,指称本案侵犯了其辩护权、正当程序权和由合法任命的法官审理的权利。提交人称,在接管和清算公司的过程中,当局不允许股东准备适当的辩护;不批准股东听证会;不允许他们接触案卷,也不给他们收集证据的机会;相关程序最终认定了罪行,涵盖这些罪行的法律不属于证券监管局的职权范围,该程序也未通知涉案人员他们正在接受这些罪行的调查。
2.12 2010年11月14日,时任共和国总统发表了进一步诋毁Econoinvest公司的公开发言,在一个月的时间内说,“一家新经纪公司会准备就绪……这家公司属于我们,属于人民,不属于资本主义”。
2.13 2010年11月23日,应缔约国的请求,国际刑事警察组织(国际刑警组织) 启动了对提交人的通缉,称他是一名“逃犯”。
2.14 2010年12月6日,加拉加斯大都市区地方法院第13初审法院下令逮捕提交人,理由是非法货币交易和参与犯罪团伙。提交人坚称,这个决定依据的是据称第16法院2010年7月30日采取的临时措施。然而,法院准备的案卷中没有任何部分提到这一措施,表明提交人的逮捕令明显是非法和任意的。不同于Econoinvest公司其他股东和董事,提交人身在国外,其逮捕令无法执行。
2.15 第二行政法院于2011年4月18日作出判决,驳回了申诉人2010年11月4日提出的请求,即要求采取临时保护以及采取暂停清算Econoinvest公司的决定的保护措施。法院认为:(a) 证券监管局是依照监测交易活动的任务授权采取行动的,所述行动极为广泛且不与任何特定程序相联系,因而不受约束;(b) 提交人没有证明当局不准其获取接管程序的报告;(c)没有任何规定要求在接管和清算公司的程序中,必须举行听证;(d)接管程序不具惩罚性,清算Econoinvest公司也不是一种惩罚;(e) 当局没有侵犯由合法任命的法官审理案件的权利,因为该决定不是纯粹的刑事问题;如有证据表明存在犯罪,证券监管局可要求主管当局采取行动。
2.16 2011年5月2日,提交人请求第二行政法院的法官回避审理撤销决定的上诉,因为正是这些法官驳回了他提出的清算决定临时保护请求。
2.17 2011年8月,国际刑警组织依照其《章程和总规则》第三条撤回了对提交人发出的红色通报,该条规定,当事人被指控犯有政治、军事、宗教或种族罪行的,则搜捕此人的国际合作不予考虑。
2.18 2011年10月19日,最高法院驳回了提交人以Econoinvest公司股东的身份,对拒绝他提出的临时保护的裁定提出的上诉。法院认为,除其他外,通过举行股东大会和介绍接管程序报告,当局“起码最初”尊重了辩护权和正当程序权;提交人未能证明当局剥夺了他接触案卷的机会。
2.19 2011年11月21日,第二法院候补法官裁定,提交人2011年5月2日对该院法官提出的质疑不予采纳。这名法官认为,当事的几名法官没有对上诉的案情表达任何观点,但“对争议事项作了简单类比”。2011年12月15日,提交人就此裁定向同一法院提出上诉,称驳回质疑的裁定必须由合议庭而不是一名单独个人做出,裁定未遵循适当的法律程序,并且他无法按照《行政争议解决组织法》第42及其后各条的要求提交证据。2012年1月16日,法院不经推理即做出判决,驳回上诉;判决由法院院长宣读,他本人正是申诉人质疑的一名法官。
2.20 2012年1月24日,提交人向最高法院政治和行政庭提出司法复议申请,请求恢复保护其权利;法院于2012年2月29日宣告申诉不予受理。
2.21 提交人称,他已用尽了一切可预先防止清算Econoinvest公司的国内补救办法;2010年11月4日提出的撤销行政决定的上诉被无故延期,甚至尚未确定审理日期。
2.22 提交人坚称,作为Econoinvest公司的股东和董事,他个人因当局对公司采取的行政和司法程序而受到损害。虽然接管和清算公司的程序仍在进行,但实施的方式和后果直接侵犯了他根据《公约》享有的个人权利。因此,提交人作为个人并代表自己,像其他股东一样诉诸国内法院,谴责相关程序缺乏程序性保障。
申诉
3.1 提交人称,接管和清算程序侵犯了他获得公平公开审理的权利。《公约》第十四条第1款和《宪法》(第49条) 均保障一切刑事和民事诉讼中的正当程序,这种保障也适用于接管和清算Econoinvest公司的程序。国家证券监管局未经任何合法程序即下令接管Econoinvest公司,仅限于在政府公报中公布相关决定。当局一直没有通知股东参加听证,也不准他们提出主张和证据。为了确定法定程序和进行处罚,证券监管局本应遵循允许当事人行使辩护权的程序。虽然《资本市场法》没有对接管程序作出规定,但证券监管局应遵循《银行和其他金融机构法》第394条的程序,该条要求听取当事方的意见。在本案中,监管员下令对Econoinvest公司进行清算,但不准股东表达自己的意见,也没有等候接管令复议申请的结果。
3.2 此外,提交人不具备《公约》第十四条第三款(乙)项规定的准备辩护的充足便利条件。“公平审判”权意味着尊重权利平等和抗辩程序原则。提交人虽经反复请求,但仍然缺乏准备辩护的便利条件,无法接触案卷;这些情况都违反这两项原则。
3.3 另外,虽然《行政程序组织法》(第9和第12条)要求行政决定应有充分理由,这是妥善审议行政决定的相称性、合理性和合法性的一个前提;但接管和清算该公司的决定没有充分说明理由。因此,这种情况阻碍了提交人了解接管程序的理由以及行使辩护权,违反《公约》第十四条第一款和第三款(甲)项。
3.4 提交人还指称,审理他对行政程序提出上诉的法院缺乏独立性和公正性,这违反《公约》第十四条第一款。第二行政法院是由临时法官组成的,法官的任命没有经过公开竞争(《宪法》第255条),因而缺乏任职保障,没有任何理由或无需任何程序即可被解除职务,而且没有上诉的权利。另外,撤销国家证券监管局决定的上诉的主审法官,与此前驳回临时保护请求的法官系同一批人;这表明他们对上诉的案情怀有成见,其公正性受到质疑。提交人坚称,在请求回避的诉讼中,他自始至终都没有机会提出他的论据或收集证据。
3.5 行政和司法程序受到无端拖延。虽然《公约》第十四条第三款(丙)项涉及的是刑事诉讼,但人权事务委员会已确定该条规定的要求也适用于民事性质的诉讼,这意味着司法程序总体上应迅速进行。然而,对公司接管决定的复议申请以及要求撤销公司清算决定的上诉仍未审理。但根据《行政争议解决组织法》,申请撤销裁定的上诉应在90天内作出裁决。
3.6 提交人称,在此背景下,他没有获取有效补救的机会,这违反了与《公约》第二条第三款一并解读的第十四条第一款。鉴于采取临时措施暂停清算Econoinvest公司的决定的请求被驳回,撤销决定的程序实际上已没有意义;因为对行政决定起到暂停作用的保护申请和保护措施申诉被裁定为不可受理后,清算程序继续进行。据此,即便撤销决定的诉讼裁定支持提交人,但因公司已完成清算,该裁定也不具备执行力。
3.7 国家证券监管局作出的清算决定实际上等同于没收Econoinvest公司股东的财产,并且适用“寻求剥夺其权利的专门法规”,使其遭受不平等待遇。虽然《公约》未保障财产权,但提交人辩称,本案违反《公约》第十四条第一款和第二条第一款、第三款(甲)项规定的平等诉诸权和获取有效补救的权利,再加上事件发展的方式,这些情况还违反了第二十六条规定的不歧视和法律面前人人平等的原则。
3.8 提交人权委员会敦促缔约国在已提起的上诉中恢复正当程序,在独立公正的法庭向他提供有效救济,以便他能够维护自身权利和保障,包括作为Econoinvest公司股东所拥有的财产;缔约国还应贯彻恢复原状赔偿责任的原则,对于已造成的损害向他作出包括赔偿在内的全面补偿。
缔约国关于可否受理问题和案情的意见
4.1 缔约国在2013年1月2日和2月12日发表的意见中,坚持认为提交人没有用尽国内补救办法,因而来文不可受理。提交人2014年11月4日提出撤销行政决定的上诉,但仍待审理。此外,提交人也没有用尽其他可用的补救办法,即提出合法性审查特别请求和宪法复议请求。《行政争议解决组织法》第95条规定的合法性审查请求,是对据信违法的终审判决提出复议请求。通过这一补救办法,最高法院政治和行政分庭可重申案件案情。《最高法院法》第5条规定的宪法复议请求,允许最高法院宪法分庭审查宪法权利保护令裁定对《宪法》的适用和解释是否有误。这种补救办法是“特别、例外、有限且自行裁定的”,宪法分庭拥有是否重申宪法权利保护令裁定的自由裁量权。最后,提交人没有利用补救办法主张法官缺乏独立性和公正性,即请求负责他所受刑事诉讼的法官回避。
4.2 缔约国提出,根据法律,国家为了保护公共利益,可以限制涉案财产的所有权,甚至将其没收。另外根据《宪法》第113条,就垄断、滥用支配地位和高利贷等违禁活动所订立的协议认定为无效。国家可采取制止或防范此类活动的措施,不论其是否构成刑事犯罪。这些对资产和经济自由的限制措施,是靠法制治理的社会国家存在下去的内在需要,目的是保护公共利益和确保宏观经济稳定。
4.3 Econoinvest公司董事被捕后,当局对公司采取了措施,以期维护公司客户的利益和确保证券市场稳定。当时的国家证券委员会在权限内采取行动,接管该公司但未令其停业,这意味着公司可继续运营。公开召集和举行的股东大会期间,当局介绍了关于接管程序的报告,因公司未遵守外汇法规建议予以清算。在此基础上,证券监管局下令对Econoinvest公司进行清算,适用的是2011年关于证券授权交易商、从事农业初级商品和集体投资业务的经纪公司及其管理公司进行行政破产清算的法规。
4.4 Econoinvest公司的破产清算尚未完成,原因是某些因素超出证券监管局控制,包括某些刑事措施禁止转让或质押公司资产,存在对外国公司的财务持倥情况,以及某些债权人尚未收回所欠债务。然而,行政清算程序不影响对公司董事启动的刑事程序。
4.5 国家证券监管局于2010年5月12日报案,“据称多家经纪公司(也被称为V型经纪人)在没有实物证券支持交易的情况下开展货币交易,实施违规操作”,当局随后启动了对Econoinvest等几家经纪公司的刑事调查。公诉机关依据报案发出搜查令,以便审查Econoinvest公司开展的经营活动。在2010年5月24日开展的搜查过程中,发现了刑事定罪的证据,在场的几位董事遭到逮捕,送交法官。根据收集的证据,公诉机关于2010年7月12日向加拉加斯大都市区地方法院第16初审法院指控Econoinvest公司董事会成员“实施非法货币交易和组织犯罪团伙”。起诉被部分受理,犯罪团伙罪变更为“合谋”罪。
4.6 2012年7月12日,公诉机关指控Econoinvest公司四名董事犯有非法货币交易罪(根据《非法外汇交易法》第9条)和合谋罪(根据《刑法》第286条)。负责调查的检察官将提出100件书证和证人证言,这些证据将确立这几位董事被控犯下的罪行。由于不存在相关的案例法,该案是史无前例的,代表着“经济犯罪法律上的一个里程碑”。
4.7 非法货币交易罪是依照2007年《非法外汇交易法》提起的,该法2008年2月27日修正案在事件发生时已生效。2010年5月17日的部分修正案未溯及既往。
4.8 关于司法机关的独立和公正问题,缔约国讲述了在1999年《宪法》基础上的“再建国过程”。在此背景下,逐渐开展了组织司法机关、降低临时法官比例的进程。司法任命的临时性质,不排除当事法官具有公正性。虽然这些法官享受不到与终身公务员同样的工作稳定性,但这并不意味他们的裁定无效。由临时法官审判并不削弱法律确定性,因为司法系统监督司法流程,从而保障公民权利。在本案中,没有理由认为负责本案的法官和检察官受到压力,或者有失偏颇。
4.9 最高法院政治和行政分庭表示,接管经纪公司是一个旨在补救公司财务状况的特殊行为。接管企业的决定是由监管机构采取的一个单方行为,无需《银行及其他金融机构法》等规定的先期程序,因为《资本市场法》不规范监管程序。
4.10 关于获取监管程序报告和特别大会会议记录的问题,第二法院表示,没有新增证据表明国家证券监管局不准提交人获取这些文件。另外,国家证券监管局未能提供这些文件的副本,这本身不构成侵犯正当权利的情节,因为只有当局一概拒绝提供的情况下,该权利才受到侵犯。法院还认定,接管程序不是纪律措施。在实施接管程序时,没有指控公司犯有应按照《有组织犯罪法》和《非法外汇交易法》惩治的罪行。国家证券监管局仅可实施《资本市场法》明确规定的行政制裁。国家证券监管局在权力框架内,查证了Econoinvest公司行为的合法性并将卷宗提交主管机构。
4.11 缔约国指出第二法院认定,Econoinvest公司财务状况的分析表明应提交辅助证据,但该公司一直没有提交。法院还指出接管程序报告表明,将公司清算的决定并不仅仅基于其财务状况不良,也是根据“可疑活动报告,以及一系列据当局称可能对股东、债权人、客户和金融市场造成严重损害的情节”。
4.12 关于提交人根据《公约》第二十六条提出的指称,缔约国提到最高法院2011年10月18日的判决,该判决维持了第二法院的裁定。
4.13 缔约国表示,国家证券监管局有权在发生违反规范其辖内个人和企业行为的规则的情况时采取行动。在其职责框架内,国家证券监管局无需首先召集股东会议,即可“取代公司股东的意愿”,下令对公司破产清算。
4.14 关于辩护权问题,第二法院认为,如准许提交人在庭审上对所受指控做辩护,这将意味着“扰乱接管程序”。国家证券监管局适时采取可用的措施,确保接管程序一旦开始就不受中断地继续下去,直至结束;接管程序是不受行政程序适用规则约束的特别程序。当事方如认为监管程序报告有损其权利,可通过申请复议提出质疑。
4.15 当事方能够向法院起诉请求撤销行政行为,这就保障了获取有效补救的权利。然而,为了确保行政行为的执行力,即便该行为没有受到法院审查,只要法院未下令采取临时措施阻止其执行,当局即可实施该行为。
4.16 最后,对提交人的刑事诉讼已暂停,因为提交人是一名逃脱司法的逃犯,而且委内瑞拉法律不允许缺席审判。
提交人对缔约国意见的评论
5.1 提交人在2013年3月5日发表的评论中称,他提出的撤销行政决定的上诉自2010年11月4日以来一直停留在初始阶段,不当且无端地受到拖延,拖延的原因与他或案件的复杂程度无关。申请保护措施的程序和回避动议没有起到暂停主要诉讼的效果。另外,这些补救措施已经无效,因为提交人寻求避免的结果已经发生。当局接管Econoinvest公司造成违反《公约》的情况,本可给予提交人保护的补救措施属于临时保护,在一审和上诉时均被任意驳回。提交人说,提出临时措施请求,请第二法院法官回避的动议和申请司法复议均没有暂停主要诉讼,因此,这些程序受到无故拖延是说不通的。申请提出两年后,首次听证的日期都没有确定。
5.2 提交人说,缔约国提到的两个补救办法,即提出宪法审查特别请求和审查合法性特别请求,除了既无法利用也毫无效果以外,还具有特殊性和任意性。缔约国仅抽象地提到这些补救办法,但没有解释它们在本案中的有效性如何,也没有说明它们产生效力具有合理可能。
5.3 提交人不怀疑缔约国提出的法治治理的社会国家的概念,也不质疑国家证券管理局的存在和权力,它作为一个公共机构,应依照法律和人权义务采取行动。
5.4 提交人坚称,Econoinvest公司的活动既不非法也不违背公共利益,而且缔约国在任何情况下都没有拿出证明这一点的任何证据。
5.5 缔约国通过逮捕公司股东的方式证明将Econoinvest公司清算的正当性。然而,任意拘留问题工作组宣布这是任意拘留。此外,逮捕这些人不能作为接管和清算公司的正当理由,因为有些较多繁琐的措施可以补救这种情况。例如,根据公司章程,Econoinvest可设3至11名董事,其代理人包含在内。可委托未被拘留的其他股东代为管理公司,或召集股东大会选举新董事。
5.6 提交人提出,《资本市场法》中有一个漏洞,该法未规范清算程序;但缔约国可以通过保障正当程序的步骤修补该漏洞。在此方面,特别股东大会的召开,未能补偿缺乏充分程序、保障股东辩护权的情况。
5.7 缔约国说,由于所谓的违法情况,对Econoinvest公司作出破产清算决定是正当的。但法院经正当司法程序并未发现此种违法情节。另外,当局称清算决定合法,并不能使该决定具有合法性,也不能减少其对《公约》权利的不良影响。
5.8 提交人指出,当局本应依法将公司资产交由信托管理,由股东处置。然而,当局至今没有这样做,公司也没有完成清算。
5.9 提交人说,本来文不涉及他及公司其他三名董事受到的刑事诉讼,而是涉及接管和清算公司的情况。
5.10 提交人重申,《非法外汇交易法》2010年修正案的适用溯及既往。虽然2007年的这部法律第9条将买卖外汇定为刑事犯罪,但证券交易属于例外。2010年修正案取消了这种例外情形,公司董事因交易证券而受到起诉,其结果是刑事法律被明显追溯适用。
5.11 关于司法机关的独立性问题,提交人说,约50%的委内瑞拉法官依然是由当局任意任命和解职的,虽然有一套司法纪律制度监督法官的诚实廉正情况,但起到的作用只是迫害那些做出有悖于行政机关利益的裁定的法官。在本案中,第二法院的所有法官都不是终身制的,他们审理了临时保护申诉和取消资格请求,因而不具有独立性。另外,负责对接管和清算程序进行刑事调查的检察官,以及负责对公司董事进行刑事起诉的检察官都是临时任命的,这意味着他们也不具有独立性。
5.12 提交人说,虽然接管经纪公司是一个特殊行为,使国家具有更大的行动自由和灵活度,但这并不是不尊重《宪法》和《公约》确定的最低限度正当程序保障的理由,这种保障适用于旨在判定权利的任何程序,无论涉及到哪个机构或是哪种权利。
5.13 提交人重申,如提交给委员会的请求副本所示,他提出了获取接管程序报告副本和股东大会会议记录的请求。
当事各方提交的补充意见
6.1 提交人在2014年4月4日提交的材料中通报委员会,加拉加斯大都市区地方法院第5初审法院于2014年3月6日终止了对他提起的刑事诉讼,理由是所控行为按照现行法律不构成犯罪。
6.2 提交人说,2010年11月4日提起的要求撤销行政决定的上诉仍未审理,他重申关于上诉被无端拖延的申诉。
7. 2014年10月8日,缔约国确认,根据2014年2月19日关于《非法外汇交易法》的政令,针对提交人和Econoinvest公司另三名董事的刑事诉讼已经终止。第5法院根据政令裁定,受控行为不再构成犯罪。
委员会需审理的问题和议事情况
审议可否受理
8.1 在审议来文所载的任何请求之前,人权事务委员会必须根据其议事规则第93条,决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。
8.2 按照《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求,委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序的审查之中。
8.3 委员会注意到,提交人说他以个人身份提交来文,他指称作为Econoinvest公司的股东和董事,公司被接管和清算对他个人造成损害。委员会回顾第31号一般性意见,其中说“委员会的职责只限于接受和审议由个人或者代表个人提出的来文,但是这并不影响有关个人声称有关法人和类似实体的行为或者不行为构成对其权利的侵犯”。委员会认为,提交人在本案中以个人身份行事,不是Econoinvest公司的代表;就他向委员会提出的指称而言,他以自己的名义向国内法院提出了要求撤销行政决定的上诉和采取临时措施的请求。因此,委员会认为,《任择议定书》第一条不妨碍受理本来文。
8.4 委员会注意到缔约国主张国内补救办法尚未用尽,因为一方面,要求撤销清算Econoinvest公司的行政决定的上诉仍未审理;另一方面,提交人没有通过行政渠道提出请求,要求进行合法性审查或宪法审查,法官也没有回避审理针对提交人的刑事诉讼。然而,委员会认为,撤销行政决定的上诉于2010年11月4日提出,应在法定的90天时限内做出裁定,但行政法院在六年多后仍未审理该案,而且缔约国没有对这一拖延做出任何解释。关于合法性审查的特别请求和宪法审查请求,委员会指出,双方都同意这些是当局自行裁量的特别补救措施。此外,这两项补救措施只能对撤销行政决定上诉的裁定启动,但不适用于缔约国官员做出的其他决定。委员会还认为,提交人请求采取临时保护以及暂停破产清算决定,这两项请求被第二法院并经上诉被最高法院宣布为不可受理。最后,委员会指出,提交人称其受到的刑事诉讼已经终止,不是本来文的案由,他在关于撤销破产清算决定的行政诉讼中要求法官回避但没有成功。因此,委员会认为,《任择议定书》第五条第2款(子)项不妨碍受理本来文。
8.5 委员会注意到,提交人根据《公约》第十四条第一款提出申诉称,当局在没有遵循任何具体法律程序的情况下就决定接管和清算Econoinvest公司,《资本市场法》甚至没有对接管程序做出规定,这种做法侵犯了他获得公正公开审理的权利;当局不准包括提交人在内的股东提出主张或证据,从而质疑监管程序报告;他们虽然一再向国家证券监管局要求,但监管局仍拒绝其请求,不许他们获取该报告和特别股东大会的会议记录;接管和清算决定没有充分说明理由。然而,委员会回顾,《公约》第十四条第一款第二句话保护个人由合格、独立和公正的裁判所进行公正和公开审理的权利,由其在法律诉讼中确定个人的权利和义务;该句中裁判所的概念“指依法设立的机构,不论其名称如何,但须独立于政府的行政和立法机构或在司法性质的诉讼中裁定具体案件的法律事项时,享有司法独立性”。鉴于国家证券监管局是一个不具备这些特征的纯粹的行政机构,委员会认为,第十四条第一款所载的保障不适用于监管局对Econoinvest公司实施的接管和清算程序。因此,委员会认为,提交人对该程序提出的主张与其援引的《公约》第十四条第一款和第三款(甲)、(乙)项在属事理由上不符,委员会因而依照《任择议定书》第三条宣布这些主张不予受理。
8.6 委员会注意到提交人称,应审理撤销行政决定上诉的法官正是审理了要求对同一事项采取临时保护请求的法官,他们已得出关于案情的意见,所以提交人请求其回避。然而,委员会认为,提交人没有证明第二法院对临时保护请求所做的裁定,如何影响其在处理撤销行政决定上诉时的公正性,需要谨记的是法院做出准许临时措施的裁定,无需以得出关于案情的裁定为前提。因此,委员会认为,提交人提出的这项申诉证据不足,根据《任择议定书》第二条宣布该申诉不可受理。
8.7 提交人根据《公约》第二十六条指称自己因缔约国违反正当程序而受到不公平对待,委员会对此认为,鉴于以上得出了《公约》第十四条第一款规定的程序性保障不适用于接管和清算Econoinvest公司的程序的意见,并且谨记提交人尚未解释该程序相对于其他市场经营者而言的歧视性体现在哪些方面,或者他基于何种理由称自己受到歧视;因此,这条申诉的证据不足。委员会因而根据《任择议定书》第二条宣布该申诉不可受理。
8.8 委员会认为,提交人根据《公约》第十四条第一款提出的主张有:临时法官没有保障,涉案法官审理回避程序,要求撤销清算Econoinvest公司行政决定的上诉司法程序受到无端拖延;这些申诉都提出了可予受理的充分证据。委员会宣布这些申诉可以受理,并着手审议案情。
案情审查
9.1 委员会根据《任择议定书》第五条第1款,根据当事各方提供的所有资料审议了来文。
9.2 委员会注意到提交人根据《公约》第十四条第一款提出的关于第二行政法院司法诉讼的指称,法院尚未就要求撤销清算Econoinvest公司的行政决定的上诉做出裁定。委员会回顾,《公约》第十四条第一款规定的“诉讼案件”的义务这一概念包含旨在确定涉及合同、财产和私法领域中侵权行为的权利和义务的司法程序,以及在行政法领域的等同概念,如取得私有财产的问题,等等。委员会还回顾,国内法一旦授予一个司法机构执行司法任务,就适用《公约》第十四条第一款第一句规定的保障,即必须尊重在法庭和裁判所前一律平等的权利以及该条规定所载的公正、公平与权利平等原则。因此,委员会认为这些保障适用于第二行政法院审理的诉讼。
9.3 委员会注意到提交人指称,第二行政法院由临时法官组成,因而缺乏独立性和公正性,这违反《公约》第十四条第一款。委员会回顾,法官的任命程序和保障其任职权的措施是实现司法独立的要求,行政机关能够控制或指导司法机关的任何情况均与《公约》不符。在此方面,临时任命司法机关成员的做法,不能免除缔约国应确保采用适当措施,保证被任命人的任职权的责任。无论任命的性质如何,司法机关成员均应在本质上和表面上具有独立性。另外,临时任命应属例外且应有时限。在本案中,委员会注意到提交人说,第二行政法院由全部属于临时指定的法官组成,根据最高法院宪法分庭的判例,当局无需理由或任何程序即可将其强行解职,而且不得上诉。鉴于缔约国未提供任何资料,以驳斥这些指称或证明当局采取了保障法官任职权的措施,特别是保护其不受任意解职的保障措施;并且考虑到上文所述公司被接管的政治环境,委员会根据现有资料认为,第二行政法院的法官未享有《公约》第十四条第一款规定的独立性保障,这违反该条的规定。
9.4 委员会注意到提交人称,他请求第二行政法院的法官回避,但一审时即遭一名候补法官驳回;他就该裁定提出上诉,理由是法院没有组成合议庭审理,而且不许他按照《行政争议解决组织法》的规定提出主张或证据;上诉由法院院长审理,但他正是提交人请求回避的对象。委员会回顾其判例,“根据国内法规,本应被取消资格的法官若参加审理,而使审判深受影响,通常不能被视为无偏倚的审判”。本案中,回避程序所涉的法官参与了该回避诉讼,这就引起了关于其公正性的疑问。鉴于缔约国未提出任何证据反驳提交人的指称,委员会认为,提交人没有机会按照《公约》第十四条第一款的要求,得到公正法官的审理。
9.5 委员会注意到提交人称,对取消行政决定提出的行政上诉程序严重拖延。委员会回顾,公正审理的一个重要方面是审理能否迅速进行,民事诉讼如无案件复杂或当事方行为等正当理由而受到拖延,则有损于第十四条第一款规定的公平审理原则。本案中,委员会认为,申请撤销行政决定的行政上诉在六年多后仍未审理,缔约国却提不出任何可信的论点,解释迟迟不做出上述裁定的原因。有鉴于此,委员会认为,缔约国没有根据《公约》第十四条第一款给予提交人公平审理。委员会因此认为,提交人根据《公约》第十四条第一款享有的权利遭到侵犯。
10. 人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款行事,认为现有事实显示存在违反《公约》第十四条第一款的情况。
11. 根据《公约》第二条第三款(甲)项,缔约国有义务向提交人提供有效的补救办法。这就要求缔约国对《公约》权利遭到侵犯的个人做出充分赔偿。因此,缔约国应确保,提交人有机会诉诸符合《公约》第十四条确立的各项保障的司法程序,等等。此外,缔约国应根据本意见,就侵犯提交人权利的情况给予其适当补偿。缔约国还有义务采取一切必要措施,防止今后出现类似的侵权行为。
12. 委员会铭记,缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况,根据《公约》第二条规定,缔约国亦已承诺确保其境内或受其管辖的所有个人均享有《公约》承认的权利,并承诺如违约行为一经确定立即予以有效且可强制执行的救济,因此希望缔约国在180天内提供资料,说明采取措施落实本意见的情况。此外,还请缔约国公布本意见,并将之译为缔约国的官方语言,广为散发。
附件
[原文:法文]
奥利维尔·德弗鲁维尔的个人意见(部分异议)
1. 委员会在《意见》第8.3段中,承认提交人有资格向委员会提交来文。委员会注意到,提交人以个人而非Econoinvest公司代表的身份行事,声称他按照《公约》享有的个人权利受到侵犯,这是公司被接管和清算所造成的直接后果,他以自己的名义向国内法院提出了上诉。
2. 根据《任择议定书》第一条,只有“个人……声称为……侵害权利的受害者”,方可向委员会提交来文。因此,法人不能向委员会提交来文,不具有在委员会的出庭权。
3. 在S.M.诉巴巴多斯案中,提交人是一家公司的所有者和唯一股东,称因《公约》第十四条规定的权利受到侵犯而成为受害者。委员会根据《任择议定书》第一条宣布该来文不可受理:
“提交人本质上是向委员会诉称其公司的权利受到侵犯。尽管他是唯一股东,但公司具有自身的法律人格。本案提到的所有国内补救办法实际上是以公司的名义,而不是以提交人的名义提起的。”
4. 委员会在Lamagna诉澳大利亚案和Mariategui等人诉阿根廷案中适用了同一原则。
5. 本案与上述先例似无显著不同。本案与其他案件一样,国内层面提起的诉讼仅仅是为了维护公司的权利,而不是提交人自己的权利。首先,Econoinvest公司本身于2010年6月14日向国家证券监管局申请复议将其接管的决定。公司一旦被实际接管,就不可能继续通过其法定机构采取行动,对清算决定提出异议。因此,包括提交人在内的某些股东和董事从公司接管了维护公司权利的责任。为此,他们提出了撤销行政决定的上诉,申请采取临时保护(要求实施宪法权利预防保护令),并且起诉要求采取保护措施、暂停公司清算的决定。提交人提出的程序不规范的论点,即股东的“辩护权和由依法任命的法官审理的权利”受到侵犯,对上诉的目的没有任何影响,就是为了维护公司的权利,而不是维护股东的权利。提交人自己也公开承认这一点。他说本来文与他及其他三名公司董事到的刑事诉讼无关,与接管和清算公司一事有关(第5.9段)。从根本上说,提交人想让委员会判定,导致公司被接管和清算的程序不合法。
6. 委员会在本案中对其判例的解释有误。委员会援引了关于《公约》缔约国的一般法律义务的性质的第31号一般性意见(2004年),委员会回顾个人可声称有关法人的行为或者不行为构成对其权利的侵犯。委员会似乎从此推断出,当该公司无法维护其权利如破产清算时,股东可通过某种方式取代公司代为行事。然而,委员会必须小心谨慎,不能走得太远,除非想改变对上述案件判例的解释。实际上,委员会一直小心地坚持“公司面纱”概念,认为公司的权利受到侵犯并不一定意味着股东的权利受到侵犯。委员会沿着这条逻辑走得很远,甚至是太远了,因为在S.M.诉巴巴多斯案中,委员会甚至基于公司具有“自身法律人格”的理由将其适用于唯一股东,即便人们在此类案件中可以提出否认公司人格的主张。
7. 本案中,委员会在案情审查中指出了一些程序违规之处,包括行政法院缺乏独立性,审理回避程序的法官缺乏公正性和当局未能遵守合理时限;这些违规之处都影响到公司的权利。然而,提交人没有证明这些违规之处侵犯了他的个人权利。
8. 委员会没有说明希望在本案中抛开判例。因此,考虑到既定判例,委员会应根据《任择议定书》第一条宣布本来文不可受理。
9. 问题是委员会的判例是否应该演变,尤其考虑到各区域系统的法律和实践情况。欧洲的框架不具可比性,因为根据《欧洲人权公约》第34条,非政府组织可向欧洲人权法院提交申诉,法院对这一条的解释一直是给予商业公司出庭权。
10. 美洲人权系统的判例与委员会的判例一致,甚至在某些问题上明确援引委员会的判例。因此,这可以作为支持委员会保留自然人出庭权的一个论点。就股东而言,我认为合理的做法是坚持国际法院确立的权利与利益之间的区别。在我看来,股东在委员会拥有出庭权的唯一前提,是股东称其本人在《公约》之下的权利受到侵犯,而非公司的权利受到侵犯,即便此种侵犯会对其作为股东的利益造成不利影响。