I.Introducción
1.De conformidad con el mandato que le confiere el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (en lo sucesivo, el Protocolo Facultativo), varios miembros del Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (en lo sucesivo, el Subcomité) visitaron la República de Malta (en lo sucesivo, Malta) del 6 al 9 de octubre de 2014.
2.Los miembros del Subcomité que realizaron la visita fueron: Sra. Mari Amos (Jefa de la delegación), Sr. Hans-Jörg Bannwart, Dra. June Paguadan Lopez y Sra. Aneta Stanchevska.
3.El Subcomité contó con la asistencia de dos oficiales de derechos humanos de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH).
4.El objetivo principal de la visita era prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica a los mecanismos nacionales de prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de Malta (en lo sucesivo, los mecanismos nacionales de prevención) conforme a lo dispuesto en el artículo 11 b), incisos ii) y iii), del Protocolo Facultativo. Se pretendía ayudar a reforzar la capacidad y el mandato de los mecanismos nacionales de prevención y determinar la forma de fortalecer la protección de las personas privadas de libertad frente al riesgo de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en Malta. Otro objetivo era evaluar las estrategias que se estaban aplicando para hacer frente a los problemas y dificultades a que se enfrentaban los mecanismos nacionales de prevención, teniendo en cuenta las Directrices del Subcomité relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención (CAT/OP/12/5).
5.Se mantuvieron reuniones con funcionarios del Gobierno, la Junta de Inspección Penitenciaria y la Junta de Inspección de Detenidos (designados comomecanismos nacionales de prevención de Malta), el Defensor del Pueblo, la Dirección de Policía, el Comisionado para la Salud Mental y las Personas de Edad, la Comisionada para la Infancia, los presidentes de los correspondientes Comités Parlamentarios Permanentes, organizaciones no gubernamentales y representantes de las Naciones Unidas (anexo I).
6.Se celebraron también reuniones con los miembros de los mecanismos nacionales de prevención, es decir, la Junta de Inspección Penitenciaria (en lo sucesivo, la Junta Penitenciaria) y la Junta de Inspección de Detenidos (en lo sucesivo, la Junta de Detenidos), en las que el Subcomité pudo examinar con ellos sus mandatos y métodos de trabajo y estudiar maneras de fortalecer y mejorar su eficacia. A fin de observar cómo estos mecanismos nacionales de prevención aplican sus métodos de trabajo en la práctica, el Subcomité visitó con ellos varios lugares de privación de libertad elegidos por los mecanismos (anexo II). Las visitas estuvieron encabezadas por los mecanismos nacionales de prevención y los miembros del Subcomité desempeñaron el papel de observadores.
7.El Subcomité desea expresar su gratitud a las autoridades del Gobierno por la ayuda prestada para organizar y llevar a cabo la visita.
8.El Subcomité también desea agradecer la asistencia del Representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en Malta antes y a lo largo de la visita.
II.Mecanismo nacional de prevención
9.Malta se adhirió a la Convención contra la Tortura el 13 de septiembre de 1990 y ratificó el Protocolo Facultativo el 24 de septiembre de 2003. El 8 de abril, Malta designó a la Junta Penitenciaria, creada en 1976, y a la Junta de Detenidos como mecanismos nacionales de prevención mediante las Notificaciones 265 y 341 y la Notificación 266, respectivamente.
10.La Junta Penitenciaria y la Junta de Detenidos ejercen las funciones de mecanismo nacional para la prevención de la tortura, con arreglo al Protocolo Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura. Por lo tanto, las tareas y facultades de los mecanismos nacionales de prevención se derivan del Protocolo Facultativo, en particular de los artículos 19 y 20. Sin embargo, la capacidad de los mecanismos de llevar a cabo toda la variedad de funciones requeridas por el Protocolo Facultativo, las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención y otros instrumentos pertinentes se ha visto afectada porque dichas tareas y facultades no se han enunciado en sus respectivos reglamentos, de conformidad con el Protocolo Facultativo y las directrices relativas a estos mecanismos.
11.La Junta Penitenciaria está formada por nueve miembros, que prestan servicios en la Junta a tiempo parcial, y no cuenta con una secretaría que apoye su labor. Aunque la Ley de Prisiones dispone que los miembros de la Junta Penitenciaria serán nombrados anualmente por el Presidente de Malta, en la actualidad es el Ministerio del Interior y Seguridad Nacional quien los nombra anualmente. En el momento de redactar el presente informe, ocho de los nueve miembros actuales eran nuevos y su mandato era inferior a un año.
12.La Junta de Detenidos está formada por seis miembros, que prestan servicios en la Junta a tiempo parcial, y no cuenta con una secretaría que apoye su labor. La Junta de Detenidos se compone de solo cuatro miembros, que ejercen sus funciones en la Junta desde 2008 sin una notificación oficial de renovación de su nombramiento. En 2013 quedaron vacantes dos puestos, tras la dimisión de dos miembros, y todavía no se han cubierto.
13.El mandato de los mecanismos nacionales de prevención no abarca todos los lugares de privación de libertad de Malta. La Junta Penitenciaria tiene el mandato de controlar principalmente la penitenciaría Corradinoy su dependencia subsidiaria para menores detenidos (YOURS), mientras que la Junta de Detenidos tiene el mandato de inspeccionar los centros de detención de Safi y Hal Far. La Junta de Detenidos también supervisa otros lugares a los que se envía a migrantes y solicitantes de asilo detenidos para su tratamiento médico o expulsión, entre ellos el hospital psiquiátrico Monte Carmelo y tres calabozos policiales. Sin embargo, en la práctica, el hospital psiquiátrico Monte Carmelo se encuentra bajo la jurisdicción del Comisionado para la Salud Mental y recibe visitas de este.
14.Los miembros de la Junta Penitenciaria visitaban con frecuencia la penitenciaría Corradino; por su parte, la Junta en su conjunto efectuó 12 visitas oficiales a este centro entre julio de 2013 y junio de 2014. Durante las visitas, los detenidos pueden solicitar una entrevista en privado con los miembros de la Junta y pueden, además, transmitir sus quejas a la Junta por correo electrónico a través de una persona de enlace (un funcionario de prisiones) de la penitenciaría. La Junta se reúne trimestralmente y/o mensualmente para hacer un seguimiento de las quejas y denuncias presentadas por los detenidos.
15.En 2013, la Junta de Detenidos efectuó 33 visitas a los centros de detención de Hal Safi y Hal Far y al hospital Monte Carmelo, únicamente a las áreas donde varios detenidos se hallaban hospitalizados. Entre enero y mayo de 2014, realizó 16 visitas a los centros de detención, el hospital Monte Carmelo y los calabozos policiales. Durante esas visitas, la Junta se reunió con los detenidos que solicitaron entrevistas en privado. La Junta de Detenidos también celebró reuniones plenarias mensuales para examinar la situación general de los centros de detención y las actividades emprendidas por los Servicios de Detención y otras organizaciones de la sociedad civil.
16.El Subcomité reconoce la labor realizada por el Estado parte para cumplir las obligaciones contraídas en virtud del Protocolo Facultativo y expresa su gratitud por el apoyo prestado antes y a lo largo de la visita, que le permitió reunirse con diferentes interesados y supervisar el modo en que los mecanismos nacionales de prevención cumplían su mandato. Asimismo, observa que los mecanismos se enfrentan a varios obstáculos que dificultan la realización plena y efectiva de sus tareas, lo que el presente informe abordará en el próximo capítulo, junto con las recomendaciones formuladas al Estado parte.
17.De conformidad con su mandato, enunciado en el artículo 11 b), incisos ii) y iii), el Subcomité remitirá por separado un informe confidencial a los mecanismos nacionales de prevención de Malta.
III.Principales dificultades a que se enfrentan los mecanismos nacionales de prevención
18.Si bien el Estado parte puede determinar libremente el formato institucional de los mecanismos nacionales de prevención, es imperativo que estos se ajusten plenamente al Protocolo Facultativo, teniendo en cuenta las Directrices del Subcomité relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención, y que se garantice su independencia funcional y operativa, de acuerdo con los Principios relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales (Principios de París).
19.El Subcomité observó que las dos Juntas habían sido designadas mecanismos nacionales de prevención sin que se hubiera prestado la debida consideración a sus requisitos y necesidades prácticas, en particular su mandato de prevención. Por consiguiente, ni las autoridades públicas ni los propios miembros de los mecanismos entienden claramente el papel y la función de un mecanismo nacional de prevención ni algunos de los conceptos clave, entre ellos el de enfoque preventivo, independencia institucional o la definición de lugares de privación de libertad que figura en el Protocolo Facultativo y en las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención.
20. Desde el punto de vista del Subcomité, resulta primordial que el objetivo prioritario de los mecanismos nacionales de prevención sea el de explicar a sus miembros el papel y el funcionamiento de dichos mecanismos en virtud del Protocolo Facultativo y las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención.
21.El Subcomité observa que en la República de Malta existen varios órganos que supervisan los lugares de privación de libertad, entre ellos, y además de los dos mecanismos nacionales de prevención, órganos públicos de control como el Defensor del Pueblo, la Dirección de Policía, el Comisionado para la Salud Mental y las Personas de Edad y la Comisionada para la Infancia. Observa con preocupación que el mandato de los mecanismos nacionales de prevención no abarca todos los lugares de privación de libertad, tal como se definen en el Protocolo Facultativo, y que, aun teniendo en cuenta a los órganos públicos de control que no forman parte de los mecanismos nacionales de prevención, sigue habiendo lagunas considerables en materia de control. Además, el hecho de que varios órganos inspeccionen las mismas instituciones puede crear confusión y una duplicación de las actividades, como ocurre, por ejemplo, en el hospital Monte Carmelo, que recibe la visita de los dos mecanismos nacionales de prevención y del Comisionado para la Salud Mental y las Personas de Edad.
22.El Subcomité también observa diferencias considerables en el mandato, las facultades y las funciones, el proceso de nombramiento, el nivel de financiación estatal y los arreglos institucionales de los órganos públicos de control, entre ellos los dos mecanismos nacionales de prevención.
23. El Subcomité recomienda al Estado parte que elabore una lista completa de los tipos de lugares en que hay personas privadas de libertad, de conformidad con la definición del Protocolo Facultativo, y se asegure de que todos esos lugares en el Estado parte estén cubiertos por el mandato de los mecanismos nacionales de prevención establecidos con arreglo al Protocolo Facultativo, las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención y los Principios de París.
24. El Subcomité recomienda asimismo al Estado parte que, en primer lugar, establezca un enfoque claro y coherente respecto de la prevención de la tortura a fin de determinar la estructura institucional más eficaz y eficiente para la prevención de la tortura en la República de Malta. Este enfoque debería incluir un análisis de las mejores prácticas, dificultades y experiencias de los diversos órganos públicos de control, definir claramente el papel de los mecanismos nacionales de prevención, las autoridades públicas, la sociedad civil y la cooperación internacional, así como su interrelación, y fomentar y apoyar la cooperación y la sinergia entre ellos para aumentar la eficacia general de los mecanismos nacionales de prevención.
25.Al Subcomité le preocupa la debilidad del marco jurídico que regula el funcionamiento independiente y eficaz de los mecanismos nacionales de prevención. En primer lugar, no existe legislación interna que dé efecto al Protocolo Facultativo. En segundo lugar, las disposiciones jurídicas por las que se establecieron los mecanismos nacionales de prevención no les conceden expresamente la condición de mecanismos nacionales de prevención ni les proporcionan las facultades y la independencia operativa e institucional recogidas en el Protocolo Facultativo y las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención. Por consiguiente, la eficacia de los mecanismos nacionales de prevención se ve considerablemente limitada, en particular en lo que respecta al seguimiento de sus recomendaciones con las autoridades.
26. El Subcomité estima que es fundamental reforzar considerablemente el marco jurídico que regula el funcionamiento independiente y eficaz de los mecanismos nacionales de prevención. El Subcomité recomienda al Estado parte que incorpore el Protocolo Facultativo a su legislación nacional y que modifique y mejore el marco jurídico por el que actualmente se rige la creación de los mecanismos nacionales de prevención mediante disposiciones legislativas específicas que establezcan su mandato, su independencia operativa e institucional, los criterios para los nombramientos y los procedimientos de incorporación de nuevos miembros, sus funciones y facultades de plena conformidad con el Protocolo Facultativo, las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención y los Principios de París. El Subcomité desea hacer hincapié en la importancia de que los mecanismos nacionales de prevención gocen de todas las funciones y facultades contempladas en dichos documentos, incluida la facultad de hacer propuestas u observaciones sobre toda ley en vigor o en proyecto.
27.El Subcomité observa con preocupación que: a) no existen procesos de nombramiento competitivos y transparentes ni requisitos de selección definidos para la elección de los miembros de los mecanismos nacionales de prevención; b) los nombramientos quedan únicamente a discreción del Ministro del Interior y Seguridad Nacional; c) los mandatos de los miembros son de corta duración (un año); y d) existen retrasos inexplicados en los nombramientos. El Subcomité recuerda al Estado parte que su práctica actual no es conforme con las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención y el Protocolo Facultativo.
28. El Subcomité recomienda al Estado parte que establezca un proceso de nombramiento competitivo y transparente y que celebre consultas con las organizaciones de la sociedad civil y otros interesados antes de seleccionar a los miembros de los mecanismos. También le recomienda que se asegure de que los mecanismos nacionales de prevención tengan una composición multidisciplinaria, independiente, imparcial y competente con unos mandatos suficientemente largos. Asimismo, insta al Estado parte a que ocupe sin demora las vacantes existentes en la Junta de Detenidos.
29.El Subcomité observa con preocupación que todos los miembros de los mecanismos nacionales de prevención trabajan a tiempo parcial, lo cual limita su capacidad de ejercer sus funciones en el mecanismo.
30. El Subcomité recomienda al Estado parte que considere la posibilidad de que los miembros de los mecanismos nacionales de prevención ocupen ese cargo a tiempo completo y perciban una remuneración.
31.Preocupa particularmente al Subcomité que no se hayan asignado recursos (financieros, humanos o logísticos) a los mecanismos para que puedan desempeñar sus mandatos. Al parecer, las autoridades públicas no creen que los mecanismos nacionales de prevención necesiten esos recursos para llevar a cabo sus funciones actuales.
32. El Subcomité recuerda al Estado parte que, en la actualidad, los mecanismos nacionales de prevención no pueden actuar de conformidad con el Protocolo Facultativo y le recomienda que les proporcione los recursos financieros, humanos (a saber, una secretaría y expertos externos) y logísticos (a saber, interpretación y espacios de trabajo) necesarios y que deje los aspectos operativos relativos a la utilización de los mismos a su discreción. Alienta también al Estado parte a que examine con los mecanismos nacionales de prevención sus necesidades de recursos y les proporcione los medios necesarios.
33.Aunque, según lo dispuesto, los mecanismos nacionales de prevención deben tener un acceso ilimitado a toda la información pertinente y a todos los lugares de privación de libertad, el Subcomité ha observado que, en la práctica, las autoridades penitenciarias limitan el acceso de la Junta de Detenidos a la información personal de los detenidos por motivos de confidencialidad.
34. El Subcomité insta al Estado parte a que se asegure de que los mecanismos nacionales de prevención dispongan de un acceso completo e ilimitado a toda la información pertinente y a todos los lugares de privación de libertad a fin de que puedan cumplir adecuadamente su mandato.
35.El Subcomité observa con preocupación que, si bien todos los informes elaborados por los mecanismos nacionales de prevención, incluidos los informes anuales y de sus visitas, se transmiten al Ministro competente, nunca se han hecho públicos. Se informó al Subcomité que las autoridades no veían razón alguna para publicarlos.
36. El Subcomité recomienda al Estado parte que facilite la publicación de todos los informes elaborados por los mecanismos nacionales de prevención y que se asegure de que sus informes anuales se transmitan al Subcomité, con arreglo al artículo 23 del Protocolo Facultativo y al párrafo 29 de las Directrices relativas a los Mecanismos Nacionales de Prevención.
37.El Subcomité observa la falta de información sobre los mecanismos nacionales de prevención entre los interesados pertinentes, entre ellos las personas privadas de libertad, las autoridades públicas y otros órganos de control estatales, los actores de la sociedad civil y la población.
38. El Subcomité recomienda al Estado parte que: a) tome medidas para ayudar a los mecanismos nacionales de prevención a dar a conocer mejor su mandato y su labor entre la población; b) se asegure de que los mecanismos sean reconocidos como un componente clave del sistema nacional de prevención de la tortura y los malos tratos; c) contribuya a mejorar la visibilidad de su labor mediante, por ejemplo, campañas de sensibilización y otras actividades de promoción, como la elaboración de materiales sobre el mandato y las actividades de los mecanismos, en varios idiomas, y su distribución a las personas privadas de libertad, las autoridades públicas, la sociedad civil, los abogados, el poder judicial y la población; y d) recabe la participación de un mayor número de partes interesadas, especialmente la sociedad civil, en los diálogos y la planificación estratégica.
IV.Recomendaciones finales
39.El Subcomité recuerda que la prevención de la tortura constituye una obligación permanente y de gran alcance del Estado parte. El Subcomité pide al Estado parte que lo mantenga informado anualmente de los cambios legislativos y en las políticas, así como de cualquier otra novedad significativa que se produzca en relación con los mecanismos nacionales de prevención, para poder seguir ayudándolo a cumplir sus obligaciones dimanantes del Protocolo Facultativo.
40.El Subcomité destaca que su visita brinda a Malta una oportunidad ideal para demostrar su buena voluntad y su disposición a cumplir las obligaciones internacionales contraídas en virtud del Protocolo Facultativo.
41.El Subcomité considera su reciente visita de asesoramiento y el presente informe el inicio de un diálogo constructivo con Malta. El Subcomité manifiesta su disposición a ayudar a Malta, en la medida de sus posibilidades, a cumplir sus obligaciones dimanantes del Protocolo Facultativo, en particular mediante la prestación de asistencia técnica y asesoramiento, con el fin de lograr el objetivo común de prevenir la tortura y los malos tratos en los lugares de privación de libertad.
42. El Subcomité recomienda al Estado parte que distribuya este informe a todos los departamentos e instituciones públicas pertinentes. El Subcomité recomienda además al Estado parte que haga público el presente informe, por considerar que este hecho constituye en sí mismo una medida preventiva, y le pide que le comunique la decisión que adopte a este respecto.
Anexos
Anexo I
Lista de funcionarios del Gobierno y otras personas con las que se reunió el Subcomité para la Prevención de la Tortura
A.Autoridades nacionales
Ministerio del Interior y Seguridad Nacional
Sr. Joseph St. John, Jefe de Delegación
Sra. Lavinia Seguna, Persona de Contacto
Sr. Andrew Seychell, Policía de Malta
Sr. Mario Spiteri, Policía de Malta
Sr. Simon Buttigieg, Jefe Ejecutivo de la penitenciaría Corradino
Sra. Mariella Camilleri, Directora Adjunta, penitenciaría Corradino
Sr. Mark Pellicano, Administrador Adjunto, penitenciaría Corradino
Sr. Mario Schembri, Responsable de los Servicios de Detención
Sr. Alex Tortell, Director de Operaciones, Organismo para el Bienestar de los Solicitantes de Asilo
Ministerio de Justicia, Cultura y Administración Local
Sra. Donatella Frendo Dimech, Fiscal General Adjunta
Sr. Brian Borg, Asuntos de la Unión Europea
Ministerio de Energía y Sanidad
Sra. Stephanie Xuereb, Presidenta del hospital psiquiátrico Monte Carmelo
Ministerio de Familia y Solidaridad Social
Sra. Carmen Buttigieg, Directora del Departamento de Normas de Bienestar Social
Sra. Ruth Sciberras, Directora de Operaciones, Appogg
B.Poder legislativo
Sra. Deborah Schembri, Presidenta del Comité Permanente de Asuntos Sociales
Sr. Tonio Fenech, Presidente de la Comisión de Cuentas Públicas
Sr. Silvio Parnis, Presidente del Comité Permanente de Examen de Proyectos de Ley
C.Mecanismos nacionales de prevención
Junta de Inspección Penitenciaria
Sra. Maria Cardona (Presidenta)
Sr. John Borg
Sr. Anton Grech
Sr. James Harrison
Sr. Mark Attard Montalto
Sra. Martine Cassar
Fr. Dionysius Mintoff
Sra. Yvette Borg
Sra. Mariette Borg
Junta de Inspección de Detenidos
Sra. Mary Anne Agius (Presidenta)
Sr. John Borg
Sra. Susan Mulvaney
Sr. Charles Micallef
D.Defensor del Pueblo Parlamentario
Sr. Joseph Said Pullicino (Defensor del Pueblo Parlamentario)
Sr. Brian Said, Oficial Superior de Investigación
Sr. Jurgen Cassar, Oficial de Comunicaciones
E.Órganos públicos de control
Sr. John M. Cachi, Comisionado para la Salud Mental y las Personas de Edad
Sr. Franco Depasquale, Presidente de la Dirección de Policía
Sra. Helen D’Amato, Comisionada para la Infancia
F.Sociedad civil
Aditus Foundation
Mid-Dlam ghad-Dawl
Victim Support Malta
Servicio Jesuita a Refugiados (JRS Malta)
Fundación Integra
Cruz Roja-Malta
G.Organizaciones internacionales
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en Malta
Anexo II
Lista de los lugares de privación de libertad visitados conjuntamente por los mecanismos nacionales de prevención y el Subcomité para la Prevención de la Tortura
Penitenciaría Corradino
Centro de detención de Safi