Comité contra la Tortura

47 º período de sesiones

31 de octubre a 25 de noviembre de 2011

Situación del procedimiento facultativo de presentaciónde informes del Comité contra la Tortura y propuestaspara su revisión

Informe de la secretaría *

I.Introducción

1.En su 38º período de sesiones, celebrado en mayo de 2007, el Comité contra la Tortura adoptó un nuevo procedimiento facultativo de presentación de informes (véase A/62/44, párrs. 23 y 24) que consiste en la preparación y aprobación de listas de cuestiones, conocidas como listas de cuestiones anteriores a la presentación de informes, que deben remitirse a los Estados partes antes de la presentación de sus respectivos informes periódicos.

2.En el mismo período de sesiones, el Comité se reunió con los Estados partes para presentar y estudiar el nuevo procedimiento, que no se aplicará a los informes iniciales de los Estados partes ni a los informes periódicos que ya se hayan presentado y cuyo examen tenga pendiente el Comité.

3.El Comité opina que este procedimiento ayudará a los Estados partes a elaborar y presentar informes más específicos. Las listas de cuestiones enviadas a los Estados partes antes de la presentación de sus informes orientarán la preparación y el contenido de sus informes periódicos, facilitarán el proceso de presentación de dichos informes e incrementarán la capacidad de los Estados partes de cumplir las obligaciones contraídas al respecto de manera puntual y efectiva.

4.Las listas de cuestiones previas a la presentación de informes se elaborarán y aprobarán dependiendo de la fecha de presentación respectiva del informe de cada Estado parte (conforme a la periodicidad convencional o según se haya establecido en las observaciones finales), y se transmitirán al Estado parte correspondiente al menos un año antes de la fecha prevista para dicha presentación (véase http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/reporting-procedure.htm).

5.La respuesta del Estado parte a la lista de cuestiones previa constituirá el informe que debe presentar en virtud del artículo 19 de la Convención.

6.Tras la presentación de la respuesta del Estado parte a la lista de cuestiones previa a la presentación de informes, no se pedirá a dicho Estado nueva información, a través de una lista de cuestiones, antes del examen de su informe. El examen por el Comité de los informes recibidos con arreglo a este nuevo procedimiento se programará de manera prioritaria para que la información aportada no pierda actualidad y se mantenga el valor añadido del procedimiento. Si los informes no se examinan puntualmente, el Comité tendrá que aprobar y remitir a los Estados partes nuevas listas de cuestiones para actualizar la información proporcionada, lo que iría en contra del objetivo del procedimiento.

7.Por esta razón a la hora de programar los próximos períodos de sesiones, solo los informes iniciales tendrán prioridad sobre los presentados con arreglo al procedimiento facultativo de presentación de informes.

8.En 2007 el Comité puso en marcha el procedimiento a título experimental para los informes periódicos que debían presentarse en 2009 y 2010.

9.Habida cuenta de las reacciones positivas recibidas y de la gran aceptación que tuvo el nuevo procedimiento entre los Estados partes, el Comité decidió en su 42º período de sesiones, celebrado en mayo de 2009, continuar con el procedimiento como norma habitual (A/64/44, párr. 27).

10.En su 46º período de sesiones, que tuvo lugar en mayo de 2011, el Comité realizó una evaluación preliminar del procedimiento facultativo de presentación de informes respecto de los informes periódicos previstos para 2009, 2010, 2011 y 2012.

11.Además, pidió a la secretaría (A/64/44, párr. 38) que elaborara y presentara un informe sobre la situación de dicho procedimiento facultativo, en el que se incluyera información sobre cualquier novedad relacionada con el procedimiento, incluso con respecto a otros órganos de tratados que hubieran adoptado un procedimiento similar. El presente documento se ha preparado en respuesta a esa petición.

II.Situación del procedimiento facultativo de presentaciónde informes respecto de los informes previstos para2009, 2010, 2011 y 2012

12.Para los informes que se debían presentar en 2009, el Comité aprobó y envió en 2008 listas de cuestiones previas a su presentación a 11 Estados partes: Bosnia y Herzegovina, Camboya, Ecuador, Grecia, Kuwait, Mónaco, Perú, República Checa, República Democrática del Congo, Sudáfrica y Turquía. De esos 11 Estados partes, 9 aceptaron el nuevo procedimiento de presentación de informes y, de esos, 8 presentaron sus informes con arreglo al nuevo procedimiento y 1 (la República Checa) lo presentó siguiendo el procedimiento habitual. En sus períodos de sesiones 45º y 46º, celebrados en noviembre de 2010 y mayo de 2011 respectivamente, el Comité examinó 6 de los informes presentados con arreglo al nuevo procedimiento. El informe de Grecia, recibido en 2010, está previsto que se examine en noviembre de 2011 y el del Perú, recibido en 2011, se programará para un futuro período de sesiones. Tal como decidió el Comité, los informes presentados con arreglo a este procedimiento deben examinarse en el plazo más breve posible tras su presentación.

13.Para los informes que debían presentarse en 2010, el Comité aprobó y remitió en 2009 listas de cuestiones previas a su presentación a 9 Estados partes: Arabia Saudita, Brasil, Federación de Rusia, Finlandia, Hungría, Kirguistán, Libia, Mauricio y México. De esos 9 Estados partes, 8 aceptaron el nuevo procedimiento de presentación de informes y, de ellos, 4 presentaron sus informes con arreglo al nuevo procedimiento. En su 46º período de sesiones, celebrado en mayo de 2011, el Comité examinó 2 informes (Finlandia y Mauricio) y los otros 2 (Federación de Rusia y México) se examinarán en mayo de 2012.

14.Para los informes que se debían presentar en 2011, el Comité aprobó y remitió en 2010 listas de cuestiones previas a su presentación a 19 Estados partes: Bahrein, Benin, Dinamarca, Estados Unidos de América, Estonia, Georgia, Guatemala, Italia, Japón, Letonia, Luxemburgo, Namibia, Noruega, Países Bajos, Paraguay, Polonia, Portugal, Ucrania, y Uzbekistán. De esos 19 Estados partes, 16 aceptaron el nuevo procedimiento de presentación de informes y 1 (Uzbekistán) no lo aceptó. Esos informes debían presentarse, a más tardar, el 15 de julio de 2011; hasta la fecha, 4 Estados partes (Estonia, Japón, Noruega y Paraguay) los han presentado siguiendo el nuevo procedimiento.

15.Para los informes que se debían presentar en 2012, el Comité aprobó y envió en 2010 listas de cuestiones previas a su presentación a 36 Estados partes: Afganistán, Argelia, Argentina, Australia, Bélgica, Belice, Bolivia, Burundi, Chad, China (incluidas las Regiones Administrativas Especiales de Hong Kong y Macao), Costa Rica, Croacia, Chipre, Egipto, ex República Yugoslava de Macedonia, Guyana, Islandia, Indonesia, Kazajstán, Kenya, Lituania, Malta, Montenegro, Nepal, Panamá, Qatar, República de Corea, Rumania, Senegal, Serbia, Suecia, Togo, Uganda, Uruguay, Venezuela (República Boliviana de) y Zambia. De esos 36 Estados partes, 22 aceptaron el nuevo procedimiento de presentación de informes. La fecha límite de presentación de esos informes es el 1º de agosto de 2012, pero 3 Estados partes (Qatar, Senegal y Togo) ya los han presentado con arreglo al procedimiento habitual y 1 (Bolivia) lo está elaborando siguiendo también ese procedimiento. No aceptaron el procedimiento 2 Estados partes (Argelia y China) y los 8 restantes todavía no han contestado.

16.Desde la puesta en marcha del procedimiento facultativo en 2007, el Comité se ha reunido cada año con los Estados partes en la Convención para debatir, entre otras cosas, sobre el nuevo procedimiento y mantener a los Estados partes informados de los progresos logrados al respecto. Además, cada año la secretaría informa sobre el procedimiento a los Estados partes interesados, en cuanto les remite la lista de cuestiones previa a la presentación de informes.

III.Resumen y evaluación preliminar del primer ciclode presentación de informes, 2009 a 2012

17.Desde que se aprobó el procedimiento facultativo de presentación de informes, el Comité ha aprobado y enviado listas de cuestiones previas a dicha presentación a 75 Estados partes respecto de informes previstos para 2009, 2010, 2011 y 2012:

a)De los 11 informes que debían presentarse en 2009, 9 Estados partes aceptaron el procedimiento (incluido 1 que presentó su informe con arreglo al procedimiento habitual) y 2 no respondieron;

b)De los 9 informes que debían presentarse en 2010, 8 Estados partes aceptaron el procedimiento y 1 no respondió;

c)De los 19 informes que debían presentarse en 2011, 16 Estados partes aceptaron el procedimiento, 1 no lo aceptó y 2 no respondieron;

d)De los 36 informes que deben presentarse en 2012, 22 Estados partes aceptaron el procedimiento, 2 no lo aceptaron, 8 no respondieron y 4 están elaborando los informes o los han presentado ya siguiendo el procedimiento habitual.

18.En resumen, de los 75 Estados partes que debían presentar informes entre 2009 y 2012, 55 aceptaron el procedimiento facultativo de presentación, 3 no lo aceptaron y 17 no respondieron. De estos últimos, 5 están preparando los informes o los han presentado ya con arreglo al procedimiento habitual y han indicado claramente que, cuando recibieron la lista de cuestiones previa a la presentación de informes, estaban ya ultimando el suyo siguiendo el procedimiento anterior. Por lo tanto, la situación del nuevo procedimiento es la siguiente:

Aceptación: 73%

Sin respuesta, otros: 23%

Rechazo: 4%

19.Ello indica claramente que el procedimiento, en el formato actual, ha recibido un apoyo considerable de los Estados partes.

20.Respecto de los informes presentados al Comité, solo pueden considerarse aquellos cuyo plazo vencía en 2009, 2010 y 2011, ya que los informes previstos para 2012 no se han presentado todavía:

a)En cuanto a los informes previstos para 2009, de los 9 Estados partes que aceptaron el procedimiento, se presentaron 7 informes;

b)En cuanto a los informes previstos para 2010, de los 8 Estados partes que aceptaron el procedimiento, se presentaron 4 informes;

c)En cuanto a los informes previstos para 2011, de los 19 Estados partes que aceptaron el procedimiento, se presentaron 4 informes.

21.En resumen, de los 36 Estados partes que aceptaron el procedimiento facultativo de presentación de informes previstos para 2009, 2010 y 2011, 15 presentaron informes (42%), pero, como todavía quedan varios meses de 2011, solo se están teniendo en cuenta en esta fase los informes que debían presentarse en 2009 y 2010. De los 17 Estados partes que aceptaron el procedimiento para 2009 y 2010, 11 han presentado informes (65%). Este porcentaje relativamente alto indica claramente el interés de los Estados partes en utilizar este procedimiento de presentación de informes para cumplir sus obligaciones al respecto.

IV.Procedimiento similar adoptado por otros órganosde tratados

22.La secretaría preparó un documento (HRI/ICM/2010/3) para que se examinara en la 11ª reunión de los comités, celebrada del 28 al 30 de junio de 2010, sobre las listas de cuestiones a remitir a los Estados partes antes de la presentación de informes para que estos sean específicos y respondan a objetivos concretos. En el documento se ofrecía una visión general del procedimiento y se proponían formas de mejorarlo. Desde entonces, han adoptado procedimientos similares otros órganos de tratados, como el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.

A.Comité de Derechos Humanos

23.En su 97º período de sesiones, celebrado en octubre de 2009, el Comité de Derechos Humanos decidió adoptar un nuevo procedimiento de presentación de informes, por el que enviará a los Estados partes una lista de cuestiones antes de dicha presentación y examinará las respuestas remitidas por escrito a esta lista en lugar de un informe periódico. Con arreglo al nuevo procedimiento, la respuesta del Estado parte constituirá el informe presentado en virtud del artículo 40 del Pacto. Se dará a los Estados partes interesados al menos un año para contestar a la lista de cuestiones, es decir, para elaborar su informe específico siguiendo el procedimiento de la lista de cuestiones previa a la presentación del informe (CCPR/C/99/4).

24.La lista de países cuyos informes se examinarán con arreglo al nuevo procedimiento se publicará en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, en lo posible, al menos nueve meses antes del período de sesiones en el que el Comité realice dicho examen.

25.El Comité, cuando programe los informes que se han de examinar en los próximos períodos de sesiones, solo dará prioridad a los informes iniciales sobre los elaborados con arreglo al procedimiento de la lista de cuestiones previa a la presentación de informes, para asegurarse de que estos últimos se examinen puntualmente a fin de evitar que la información contenida en ellos pierda relevancia y se necesite una nueva lista de cuestiones y respuestas.

26.Habida cuenta de la necesidad de adoptar en cada período de sesiones listas de cuestiones estándar y listas de cuestiones previas a la presentación de informes, el Comité solo podrá adoptar en cada período de sesiones durante la fase experimental cinco listas de cuestiones previas. Por lo tanto, en cada período de sesiones se aprobarán cinco listas de cuestiones estándar y cinco listas de cuestiones previas a la presentación de informes, es decir, un total de 30 listas de cuestiones (estándar y previas combinadas) al año.

27.Los cinco Estados partes a los que se enviarán en cada período de sesiones listas de cuestiones previas a la presentación de informes se seleccionarán conforme a los siguientes criterios acumulativos:

a)En primer lugar, los Estados partes se seleccionarán de la lista de Estados que deben presentar sus informes en el año 2013 y posteriores y que han manifestado al Comité su acuerdo con el nuevo procedimiento de presentación de informes.

b)Se pueden enviar listas de cuestiones previas a la presentación de informes a los Estados partes cuyos informes periódicos están retrasados al menos diez años y que han convenido en seguir el nuevo procedimiento de presentación de informes.

c)Los Estados partes se seleccionarán según el orden cronológico de la fecha en que deben presentar su próximo informe periódico. Cuando haya varios informes previstos para la misma fecha, se seleccionarán en función de la fecha en que manifestaron al Comité su acuerdo con el procedimiento facultativo de presentación de informes.

28.Se pedirá a los primeros cinco Estados partes para los que se aprueben en octubre de 2011 listas de cuestiones previas a la presentación de informes que presenten su informe con arreglo a dicho procedimiento a más tardar el 31 de marzo de 2013. Si se reciben los informes en el plazo fijado, se programará para 2014 el examen de los primeros informes específicos. En su 101º período de sesiones, celebrado del 14 de marzo al 1º de abril de 2011, el Comité anunció los primeros cinco Estados partes para los que se aprobarían listas de cuestiones previas en su 103º período de sesiones, que tendrá lugar del 17 de octubre al 4 de noviembre de 2011.

B.Comité de Protección de los Derechos de Todos los TrabajadoresMigratorios y de sus Familiares

29.En su 14º período de sesiones, celebrado en abril de 2011, y tras haber examinado la cuestión en dos períodos de sesiones, el Comité sobre los Trabajadores Migratorios adoptó un procedimiento por el que se aprobaría una lista de cuestiones centrada en temas prioritarios antes de la presentación del informe del Estado parte. Este nuevo procedimiento se inspiró en el de las listas de cuestiones previas a la presentación de informes adoptado por el Comité contra la Tortura.

30.En el período de sesiones en el que se adoptó dicho procedimiento, la secretaría proporcionó al Comité una visión general de tres opciones para racionalizar su procedimiento de presentación de informes:

a)El enfoque inspirado en el procedimiento de la lista de cuestiones previa a la presentación de informes, aplicado por el Comité contra la Tortura;

b)El enfoque de la lista de temas aplicado por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial;

c)Una síntesis de ambos enfoques.

Tras debatir sobre las ventajas e inconvenientes de cada enfoque, el Comité decidió que el procedimiento adoptado por el Comité contra la Tortura se adaptaba mejor a su labor; además, se ajustaba al proceso de refuerzo de los órganos de tratados.

31.Las respuestas de los Estados partes a la lista de cuestiones previa a la presentación de informes constituirá el informe que presentan en virtud del artículo 73 de la Convención. El nuevo procedimiento se aplicará solo a los informes periódicos; el Comité seguirá pidiendo informes iniciales generales a los Estados partes, que se elaborarán de conformidad con las directrices para la presentación de informes.

32.El 11 de julio de 2011, la secretaría envió una carta a los Estados partes que tenían informes periódicos pendientes de presentar, en la que les informaba sobre el nuevo procedimiento y les pedía que contestaran, a más tardar el 1º de septiembre de 2011, si deseaban utilizarlo o preferían continuar con el procedimiento habitual. Hasta la fecha, El Salvador ha respondido positivamente al nuevo procedimiento. En su 15º período de sesiones, previsto para septiembre de 2011, el Comité estudiará el modo de seguir aplicando el procedimiento.

V.Evaluación preliminar y nueva decisión

33.En su 46º período de sesiones, celebrado en mayo de 2011, el Comité contra la Tortura realizó una evaluación preliminar de su procedimiento facultativo de presentación de informes respecto de los informes previstos para 2009, 2010, 2011 y 2012. Tomó nota y apreció el valor del documento oficioso de la secretaría que presentaba propuestas para la revisión del procedimiento y decidió, a modo de evaluación preliminar:

a)Considerar el procedimiento una medida positiva, como habían indicado también los Estados partes;

b)Continuar con el procedimiento durante el próximo ciclo de presentación de informes;

c)Solicitar previamente la aceptación de los Estados partes que todavía no han convenido en utilizar el procedimiento, de cara a los informes previstos para 2013.

34.Además, el Comité decidió que:

a)El procedimiento se debía evaluar respecto de cada Estado parte que haya presentado un informe con arreglo a este (dos miembros del Comité consideraron que esa evaluación debería incluir un componente externo);

b)Las prioridades de los países debían estudiarse y establecerse de conformidad con las disposiciones de la Convención;

c)También se debían tener en cuenta aspectos procedimentales, como, por ejemplo, el plazo para la presentación del informe, el número de preguntas, el límite de páginas, los recordatorios, las directrices o la ampliación de la validez de las listas aprobadas;

d)El Comité evaluaría de nuevo el procedimiento en su 47º período de sesiones, previsto para noviembre de 2011.

35.Asimismo, el Comité concretó los Estados partes cuyos informes deben presentarse en 2013 y que cumplen las condiciones para utilizar el procedimiento facultativo de presentación de estos: Azerbaiyán, Chile, Colombia, El Salvador, Eslovaquia, España, Filipinas, Honduras, Israel, Moldova, Nicaragua, y Nueva Zelandia. Posteriormente, envió notas verbales a esos Estados partes en las que pedía que indicaran a más tardar el 1º de septiembre de 2011 si deseaban utilizar el procedimiento facultativo, para poder elaborar y presentar, en su caso, las listas de cuestiones pertinentes.

36.De esos 12 Estados partes, hasta la fecha 6 han aceptado presentar informes con arreglo al procedimiento facultativo.

VI.Revisión del procedimiento: opciones para el ciclode presentación de informes 2013-2016

37.El Comité escuchó sugerencias para mejorar el procedimiento en sus reuniones oficiosas anuales con Estados partes en la Convención. Además, distintas organizaciones no gubernamentales formularon propuestas para participar en mayor medida en el procedimiento. Por último, la secretaría ha celebrado varias reuniones con Estados partes que pedían aclaraciones sobre el mismo en las que estos también hicieron sugerencias para aumentar su eficacia.

38.A partir de esas consideraciones y teniendo en cuenta la evaluación preliminar realizada, podrían examinarse las siguientes opciones para mejorar el procedimiento de listas de cuestiones previas a la presentación de informes, así como la eficacia de los métodos de trabajo del Comité:

a)Podrían mantenerse dos de los tres principales criterios para seleccionar los Estados partes:

i)Aplicar el procedimiento a los informes cuya fecha de presentación esté prevista para un año concreto, con arreglo al calendario de periodicidad o a lo indicado en las observaciones finales;

ii)No aplicar el procedimiento a los informes que ya se hayan presentado y estén a la espera de ser examinados por el Comité.

b)El tercer criterio, relativo a no aplicar el procedimiento a los informes iniciales, podría revisarse a la vista de los 30 Estados partes cuyos informes iniciales están retrasados. De esos Estados partes, varios tienen los informes iniciales retrasados más de 15 años. El Comité no debería ignorar esta situación, ya que la presentación de informes es una obligación que han contraído los Estados partes en virtud de la Convención que han ratificado libremente. El procedimiento de listas de cuestiones previas a la presentación de informes puede ayudarles a presentar un informe inicial y colaborar así con el Comité. Anteriormente, otros órganos de tratados han enviado listas de cuestiones previas a los informes iniciales con resultados positivos.

c)Se podrían enviar recordatorios a los Estados partes que todavía no han aceptado el procedimiento o que aún no han respondido a la lista de cuestiones previa a la presentación de informes que se les envió, indicando, en el primer caso, que pueden presentar el informe con arreglo al procedimiento facultativo y, en el segundo, que se prorrogará la validez de la lista de cuestiones en dos o tres años, según se decida. De este modo, se aprovecharía el trabajo realizado por el Comité en la elaboración de listas de cuestiones durante los cuatro últimos años y se evitaría preparar nuevas listas, si los Estados partes utilizan el procedimiento.

d)El hecho de indicar en el sitio web del Comité los Estados partes que aceptan el procedimiento permitiría al Comité solicitar, en su momento, aportaciones de otros interesados, como las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil, a fin de obtener información útil para elaborar las listas de cuestiones previas a la presentación de informes, tal como se hace actualmente para las listas de cuestiones y las observaciones finales. Dicha información se publicaría también en el sitio web.

e)Una vez aprobadas, las listas de cuestiones previas se remitirían a los Estados partes al menos un año antes de la fecha fijada para la presentación de sus informes al Comité. Se debería ofrecer asistencia técnica a los Estados partes que tengan dificultades para presentar los informes.

f)El Comité debería estudiar la posibilidad de aprobar listas de cuestiones previas simplificadas para los Estados partes que presentan informes con regularidad, incluidos los que ya los hayan presentado con arreglo a este procedimiento en el ciclo anterior y cooperen con el Comité en todos sus procedimientos, como la presentación de informes de seguimiento. Esto alentaría a los Estados partes a seguir considerando la posibilidad de presentar informes siguiendo el procedimiento de las listas de cuestiones previas. Dichas listas simplificadas podrían incluir un proyecto de plantilla (por ejemplo, una plantilla informal para la presentación de informes) destinada a presentar las respuestas a las recomendaciones formuladas en las observaciones finales, además de las dos secciones actuales sobre información específica e información general de carácter novedoso (párrafos estándar), que, en consecuencia, serían más cortas.

g)La última opción podría incluir también la posibilidad, si lo acuerdan el Comité y el Estado parte, de que el diálogo se realice por videoconferencia, en caso de que el Estado parte tenga problemas para enviar una delegación que se reúna con el Comité, o a través de un estudio teórico. Esto también podría aplicarse al examen de otros informes.

h)El Comité podría estudiar la posibilidad de indicar a los Estados partes que, si un informe no se presenta en un plazo determinado, con arreglo al procedimiento de presentación de informes habitual o al de las listas de cuestiones previas, se plantearía un procedimiento para examinar la aplicación de las disposiciones de la Convención en el Estado parte en ausencia de informe (procedimiento de examen). En determinadas circunstancias esto podría aplicarse también a los informes iniciales retrasados.

i)El Comité podría limitar el número de cuestiones a figurar en la lista de cuestiones previa a la presentación de informes (por ejemplo, limitarlas a 30 cuestiones específicas o párrafos), lo que le permitiría hacer hincapié en el límite de páginas para las respuestas de los Estados partes, establecido en las directrices para el documento básico común (HRI/GEN/2/Rev.6, párr. 19). La longitud de los informes permitiría también mejorar la programación del tiempo destinado al examen de los informes por el Comité.

j)El Comité podría considerar la adopción de directrices muy sucintas para las respuestas a las listas de cuestiones previas en relación con el formato, pero también especialmente con la calidad de la información que deben proporcionar los Estados partes, lo que les ayudaría en mayor medida a preparar informes específicos. Ello podría incluir una armonización de las listas de cuestiones previas y los procedimientos de seguimiento, a fin de racionalizar el ciclo de presentación de informes.