Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial

Observaciones finales sobre los informes periódicos 16º a 18º combinados de Italia, aprobadas por el Comité en su 80º período de sesiones (13 de febrero a 9 de marzo de 2012)

Adición

Información recibida del Gobierno de Italia sobre las recomendaciones formuladas en los párrafos 13 y 15 de las observaciones finales *

[18 de junio de 2013]

I.Introducción

1.A raíz de la solicitud formulada en el párrafo 35 de las observaciones finales, aprobadas por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial el 9 de marzo de 2012, en lo tocante a las recomendaciones que figuran en los párrafos 13 y 15 de esas observaciones, Italia está en condiciones de proporcionar la siguiente información, de conformidad con el artículo 9, párrafo 1, de la Convención y el artículo 65 del reglamento enmendado del Comité.

II.Respuestas del Gobierno a las observaciones finales del Comité (CERD/C/ITA/CO/16-18)

A.Respuesta a las recomendaciones que figuran en el párrafo 13 de las observaciones finales

2.El 20 de julio de 2012, el Senado italiano aprobó el proyecto de ley Nº 2720 sobre el establecimiento de una institución nacional independiente de derechos humanos, que transmitió para su examen a la Cámara de Diputados, la cual procedió a añadir varias enmiendas cuyo contenido estaba en consonancia con los Principios de París y los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en el marco de las Naciones Unidas.

B.Respuesta a las recomendaciones que figuran en el párrafo 15 de las observaciones finales

3.A la luz de la decisión del Consejo de Estado, el Comité recomienda al Estado parte que adopte medidas apropiadas para ofrecer a los miembros de las comunidades romaní y sinti una reparación efectiva por todos los efectos negativos de la aplicación del Decreto por el que se declaró el estado de excepción con respecto a los nómadas, y, en particular, que les proporcione viviendas adecuadas, y asegure que los campamentos segregados no sean la única opción disponible para ellos.

4.Conforme a la comunicación Nº 173/2011 de la Comisión Europea ("Un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos"), el 28 de febrero de 2012 Italia remitió a la Unión Europea su Estrategia nacional de inclusión de los romaníes, los sintis y los caminanti (2012-2020). Esta Estrategia servirá de guía para el proceso de inclusión e integración efectivas en Italia de las comunidades romaníes, sintis y caminanti (RSC, por sus siglas en italiano) durante los próximos años. En consecuencia, fue aprobada con el objetivo de superar definitivamente el estado de excepción que había caracterizado los últimos años, especialmente al intervenir y trabajar en la situación pertinente en las grandes zonas urbanas (www.unar.it). Además, con esta Estrategia se ha reconocido que a lo largo de los años las sucesivas rondas de medidas encaminadas, entre otras cosas, a lograr la integración e inclusión de las comunidades romaníes, sintis y caminanti demostraron la complejidad de su situación. En la actualidad, las comunidades RSC no están concentradas en una zona determinada, sino que están dispersas por todo el país. Además, se ha superado la antigua concepción que asociaba a estas comunidades exclusivamente con la connotación de "nomadismo". Este término es obsoleto tanto lingüística como culturalmente, ya que no es un reflejo acertado de la situación actual, tal como se reitera en la Estrategia. En concreto, al hablar de los romaníes que viven en Italia reconocemos su diversa condición jurídica: ciudadanos italianos, ciudadanos de otros países de la Unión Europea, ciudadanos de fuera de la Unión Europea, extranjeros que han recibido asilo o protección subsidiaria, apátridas (de facto), y romaníes nacidos en Italia de padres apátridas.

5.A tal fin, el Gobierno italiano estableció un órgano de control político (Cabina di regia/tavolo politico inter-ministeriale) que incluye a los siguientes Ministros: Ministro de Cooperación Internacional e Integración, Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministro del Interior, Ministro de Salud, Ministro de Educación, Universidades e Investigación, y Ministro de Justicia.

6.En este marco, el entonces Ministro de Cooperación Internacional e Integración logró la participación de representantes de los gobiernos regionales y locales, incluidos los alcaldes de las grandes aglomeraciones, así como de representantes de las comunidades romaníes, sintis y caminanti que viven en Italia. (Hasta hoy se han incorporado 94 organizaciones no gubernamentales en la lista de asociaciones que participarán en las llamadas mesas regionales —una vez establecidas— mientras que las cuatro principales asociaciones romaníes que trabajan a nivel nacional ya han sido incorporadas en los grupos de trabajo nacionales previstos en la Estrategia nacional.)

7.A este respecto, cabe mencionar que el "eje" principal de la intervención incluye, en diferente medida, a muchas autoridades que tienen funciones, tareas y competencias diversas. Todas deben participar en esta actividad estructurada, de forma coordinada, para alcanzar los objetivos fijados por el Gobierno en el contexto del "marco europeo" pertinente.

8.Por consiguiente, el órgano de control mencionado orientará el proceso de integración e inclusión a través del tiempo, supervisando y evaluando de manera periódica la situación, incluidos los resultados obtenidos y la coherencia de los proyectos y estrategias nacionales con las recomendaciones de la Unión Europea. Con este fin, en noviembre de 2011 la UNAR (Oficina Nacional contra la Discriminación Racial) fue designada como oficina nacional de enlace.

9.En lo esencial, la Estrategia se elaboró de conformidad con las normas internacionales y regionales pertinentes (págs. 3 y ss.). En su primera parte se mencionan todas esas normas y las recomendaciones al respecto, desde las formuladas por la Oficina del Alto Comisionado a la Comisión Europea hasta las diversas observaciones finales de los órganos de tratados correspondientes, por no citar más que algunas. Además, se introducen una perspectiva de género y un planteamiento basado en los derechos humanos, además de un enfoque centrado específicamente en las actividades de enseñanza de los derechos humanos.

10.Huelga decir que todos los elementos enunciados en la primera parte también figuran en las dos últimas páginas de la Estrategia, dedicadas a los compromisos nacionales. Por otro lado, al diseñar la Estrategia y las medidas de seguimiento, las autoridades italianas tomaron plenamente en cuenta la sentencia Nº 6050 del Consejo de Estado, de 16 de noviembre de 2011, en virtud de la cual se declaró nulo el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de fecha 21 de mayo de 2008 sobre el estado de excepción con respecto a los asentamientos de las comunidades nómadas en las regiones de Campania, Lombardía y el Lacio, respectivamente. Ese Decreto preveía también la designación de comisarios delegados. En consecuencia, el Consejo de Estado también declaró nulos los actos realizados en el ejercicio de los llamados poderes extraordinarios para la protección de la población. En este sentido, a finales de abril de 2013 el Tribunal Supremo, reunido en sesión plenaria, confirmó la sentencia mencionada.

11.En el orden cronológico, tras la aprobación de la Estrategia por la Comisión Europea el 30 de mayo de 2012, y a la par de su misión tradicional, la UNAR puso en marcha rápidamente un inventario de sus experiencias pasadas y otras experiencias pertinentes y concluyó varias iniciativas en materia de vivienda, servicios de mediación cultural, deserción escolar y enseñanza de los derechos humanos.

12.A partir de junio de 2012, a la par de sus actividades tradicionales pertinentes, la UNAR puso en marcha la mayoría de los proyectos e iniciativas de la Estrategia o apoyó su puesta en marcha.

13.En cuanto a la ejecución, la Estrategia introduce un mecanismo de intervención bastante complejo, pero que ha demostrado ser satisfactorio. Prevé lo siguiente:

a)La creación de cuatro grupos de trabajo: vivienda (de creación inmediata por el Gobierno que acaba de entrar en funciones), educación (puesta en marcha a mediados de febrero de 2013), empleo (1 de febrero de 2013) y salud (mediados de febrero de 2013), respectivamente.

b)La creación de algunos grupos de trabajo adicionales con miras a reunir datos pertinentes, lo cual es esencial para orientar adecuadamente las decisiones de política (a partir de junio de 2012), y el estudio de la heterogénea condición jurídica de los romaníes indocumentados que llegaron a Italia en particular después del conflicto de los Balcanes (principalmente apátridas de facto), con el fin de recomendar posibles vías legislativas en el marco de la nueva legislatura (XVII) —puesta en marcha el 30 de enero de 2013.

c)La supervisión constante de la financiación de la Unión Europea y nacional, incluida la correcta utilización y la regularidad de los recursos, para garantizar la consecución de los objetivos mencionados.

14.Además, para asegurarse de que la Estrategia nacional pudiera aplicarse adecuadamente en el ámbito local, la UNAR apoyó el establecimiento de la llamada Mesa Nacional de las Regiones Italianas (5 de diciembre de 2012). En este marco, la Conferencia Estado-Región (coordinadora de este grupo) pidió a todas las regiones italianas que nombraran un representante, por lo general el asesor en política social, que promovería la creación en su región de mesas regionales para elaborar y poner en marcha planes locales de inclusión social, conforme a la Estrategia nacional.

15.La municipalidad de Milán aprobó un plan a principios de diciembre de 2012 y ha solicitado asistencia a la UNAR para delimitar mejor sus políticas en la materia. Toscana y Emilia-Romaña fueron las primeras regiones que manifestaron su voluntad de trabajar para lograr ese fin. Las regiones que se indican a continuación también se manifestaron positivamente: Marche, Campania, Sicilia y Liguria (además de otros contactos e iniciativas bilaterales con todas las demás regiones y las municipalidades correspondientes, entre las que cabe mencionar en particular las que participaron inicialmente en la llamada "emergencia nómada").

16.En lo que se refiere concretamente a las iniciativas adicionales, como las de la UNAR, cabe mencionar a modo de ejemplo las siguientes medidas:

a)Las medidas pertinentes de la UNAR se inscriben principalmente en el llamado Eje D, Acción Nº 6 (PON-GAS 2007-2013), y su objetivo es promover las medidas de intervención y los medios y políticas de inclusión, así como las herramientas para combatir la discriminación contra las comunidades romaníes, sintis y caminanti, a lo que se deben añadir las medidas adicionales que se pusieron en marcha inmediatamente en el marco del Eje A y el Eje B.

b)El objetivo de las actividades incluidas en la Acción Nº 6 es promover modelos e instrumentos de intervención para apoyar a las regiones en los ámbitos jurídico, administrativo y de gestión, con el fin de superar los obstáculos que entorpecen en el plano regional la inclusión de las comunidades RSC.

c)Algunas de las actividades pertinentes de la UNAR son: la publicación mediante proyectos especiales de la documentación pertinente, como los folletos informativos del Consejo de Europa sobre la historia de los romaníes; la promoción de la mediación lingüística y cultural, los modelos de comunicación y un registro de mediadores lingüísticos romaníes y sintis; el aumento de la cooperación entre los organismos locales, incluidas las oficinas regionales de educación y las prefecturas, por un lado, y las comunidades RSC, por el otro, especialmente en las denominadas Regiones del Objetivo de Convergencia; el establecimiento de redes; y la realización de campañas de sensibilización. Con ese fin, la UNAR trata de lograr la participación de institutos de investigación y otras entidades interesadas mediante avisos públicos.

d)En cuanto a las medidas previstas en el Eje A y el Eje B, se refieren principalmente a la lucha contra la exclusión social y el desempleo facilitando el empresariado social, especialmente de las mujeres RSC, la seguridad en el lugar de trabajo y la colocación, sobre todo en las denominadas regiones del objetivo de convergencia.

e)En cuanto a los sectores de la información y las comunicaciones, cabe mencionar la campaña denominada Dosta! (¡Basta!), lanzada inicialmente por el Consejo de Europa en los países de Europa Oriental con el fin de eliminar los prejuicios y estereotipos hacia los RSC, y que la UNAR ha venido promoviendo en 30 ciudades italianas. En 2010 y 2011 hubo actos, proyectos e iniciativas culturales y campañas de educación, formación e información, que incluyeron cursos de capacitación para periodistas, módulos para las escuelas, y anuncios publicitarios en el metro y los autobuses públicos. La UNAR ya dispuso oficialmente que se extienda esa campaña a todo 2013. De igual manera, de 2013 en adelante, la oficina nacional de enlace se encargará de promover, con ocasión del Día de Conmemoración del Holocausto (27 de enero), una iniciativa específica de relevancia nacional con respecto a la conmemoración y la difusión de información sobre el Porra j mos. Por último, dentro de la Semana de Lucha contra el Racismo, cuya celebración se promueve desde 2005, junto con el Día Internacional de la Eliminación de la Discriminación Racial, organizado por las Naciones Unidas el 21 de marzo de cada año, la UNAR también prepara actividades dirigidas específicamente a combatir los fenómenos "antigitanos".

f)Además, cabe mencionar tres intervenciones diferentes, dos de ellas del Ministerio del Interior y el Departamento de Igualdad de Oportunidades, en el ámbito de la programación 2007-2013 de los programas operativos nacionales (PON) "Seguridad" y "Gobernanza", y la última será puesta en marcha en breve por el Ministerio de Justicia, Departamento de Justicia de Menores, en el marco del Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países, 2007-2013. El Departamento de Igualdad de Oportunidades, encargado de gestionar la Acción Nº 6 del objetivo 4.2 del PON ESF "Gobernanza", apoyándose en la experiencia previa en capacitación de mediadores romaníes y sintis en el marco del proyecto ROMED del Consejo de Europa, ya ha formalizado el inicio de un proyecto piloto para el bienio 2012-2013 destinado a promover una red de mediadores RSC culturales y lingüísticos. Con respecto a la prestación de servicios de mediación cultural, la Dirección General para la Ejecución de las Órdenes Judiciales del Departamento de Justicia de Menores ha presentado seis proyectos en el marco del Fondo social para la integración de nacionales de terceros países del Ministerio del Interior (2007-2013) para la planificación de las intervenciones de los mediadores sociales, culturales y lingüísticos en los servicios de menores en el Véneto, Roma, Florencia, Palermo, Nápoles y Catania, respectivamente, que se iniciarán durante el bienio 2012-2013.

g)Por último, la UNAR firmó un memorando de entendimiento con el Consejo Forense Nacional, para impartir cursos periódicos de formación y de perfeccionamiento para abogados, que incluyan también la lucha contra la discriminación, y que podrían hacerse extensivos a los agentes del Departamento de la Administración Penitenciaria, con la participación del personal de 18 centros de privación de libertad y correccionales de menores donde predominan los presos romaníes.

17.Por lo que se refiere específicamente a las cuestiones de vivienda y los casos de desalojo forzoso, además de la sentencia mencionada del Consejo de Estado de noviembre de 2011, los recursos remanentes por valor de 17 millones de euros, inicialmente asignados a la denominada "Emergencia Nómada", fueron devueltos al Ministerio del Interior a través de los prefectos correspondientes. A su vez, el Ministerio del Interior los devolvió al Ministerio de Economía y Finanzas, que recientemente ha reasignado esas sumas al Ministerio del Interior. En la actualidad, el Ministerio del Interior está redistribuyendo proporcionalmente los recursos pertinentes (procedentes originariamente del Fondo de seguridad urbana (Fondo Sicurezza Città)) entre las municipalidades (y los prefectos correspondientes) que participaron anteriormente en la denominada "Emergencia Nómada".

18.Esos recursos ahora entran en el fondo de recursos ordinarios destinado a la gestión ordinaria de este sector, con el fin de atender las situaciones de emergencia. En este contexto, a modo de ejemplo, ya se han asignado 2,5 millones de euros a la municipalidad de Lamezia Terme para solucionar problemas de vivienda.

19.En un sentido más general, la falta de vivienda y los problemas de vivienda son quizá los ejemplos más extremos de pobreza y exclusión social en la sociedad. Aunque el acceso a una vivienda adecuada y asequible es una necesidad y un derecho fundamental, garantizarlo sigue siendo un reto, sobre todo en tiempos de graves dificultades. La búsqueda de respuestas integradas y adecuadas para reducir la escasez crónica de viviendas a precios asequibles es, por lo tanto, un asunto de vital importancia para los más desfavorecidos, entre ellos los romaníes, como se subraya en la Estrategia nacional. Durante las últimas décadas se ha demostrado que el modelo de referencia de las políticas de vivienda para los RSC en Italia, los llamados "campamentos nómadas", no se ajustan a las necesidades de las personas y las comunidades, que en su mayoría se han convertido en sedentarias. Solo el 3% de las familias romaníes siguen siendo nómadas, aunque está claro que, incluso en estos casos, no es fácil considerarlo como una elección.

20.La reformulación del "sistema de campamentos" en el sentido habitual y consuetudinario de grandes asentamientos heterogéneos y cambiantes en las márgenes de los centros urbanos es uno de los temas clave de la Estrategia nacional. En Italia, se calcula que unas 40.000 personas viven en campamentos, ubicados principalmente en los municipios de Turín, Génova, Milán, Brescia, Pavía, Padua, Bolonia, Reggio Emilia, Roma, Nápoles, Bari y Foggia. Por otro lado, en los últimos años cabe mencionar las buenas prácticas desarrolladas por los diversos gobiernos locales, que demuestran que los esfuerzos realizados a nivel local permiten concretar los procesos de integración. Solo es posible lograr soluciones adecuadas y realmente incluyentes en materia de vivienda si se intenta alcanzarlas y van acompañadas de una dimensión social. Es necesario incluir la transición del campamento a la vivienda (o a la comunidad o las llamadas microzonas) a través de un camino complejo que no se limita exclusivamente a la construcción y distribución de edificios.

21.Los temas de empleo, educación, salud y relaciones con la población local son esenciales y deben tenerse en cuenta cuando se realizan intervenciones para acompañar la salida de los campamentos. También es fundamental que las actividades llevadas a cabo sobre el terreno se integren entre sí, ya que el éxito de unas depende de la realización adecuada de las otras. El acceso a las actividades educativas, por ejemplo, depende de las intervenciones destinadas a apoyar la formación y la participación de los padres, cuya realización a su vez está determinada por su regularización administrativa; se trata de un ciclo virtuoso de integración social a nivel local.

22.A lo largo de los años, en diversas zonas del país se llevaron a cabo numerosas iniciativas para superar el "sistema de campamentos", con diferentes experiencias y propuestas encaminadas a ofrecer soluciones adecuadas en materia de vivienda, de acuerdo con las necesidades de los beneficiarios, incluidas sus necesidades culturales, y las oportunidades ofrecidas por los territorios y otras entidades.

23.La oficina nacional de enlace considera que las preferencias individuales deben ser siempre equilibradas y ajustarse a los principios de distribución equitativa, prevención de cualquier segregación espacial, y planificación social urbana global.

24.La Estrategia nacional ha registrado experiencias positivas en los municipios de Bolonia, Padua, Turín, Messina, Génova y Florencia. De las más positivas se desprende un denominador común: la importante contribución de la Unión Europea o las autoridades centrales, mediante la financiación nacional o europea. La financiación de esas intervenciones es una cuestión fundamental que condiciona su efectividad.

25.En los próximos años tendrán que desarrollarse y aplicarse plenamente una amplia gama de iniciativas, incluso en el marco de la Estrategia nacional. Entre las propuestas que se están estudiando, pero que aún no se han formalizado en la legislación, está la creación de agencias municipales para el arrendamiento de terrenos destinados a la construcción de viviendas. Esas agencias pueden actuar como garantes, ofreciendo garantías especiales a los propietarios arrendatarios.

26.En la aplicación de la Estrategia nacional también se propone la revisión de la Ley Nº 431/1998, que modificó el sistema de control de los arrendamientos (Ley Nº 392/78). Las actividades parlamentarias en el ámbito de la política de vivienda se realizaron durante la legislatura XVI e incluyeron la introducción de medidas encaminadas a proporcionar viviendas sociales a las personas desfavorecidas (véase el artículo 11 del Decreto-ley Nº 112/2008, Plan de Vivienda). El Gobierno italiano aprobó el Plan Nacional de Vivienda en 2009, para garantizar el respeto de las normas mínimas en el sector de la vivienda en todo el país. Al respecto, la Estrategia nacional propone a las municipalidades una amplia gama de posibles opciones de vivienda: viviendas sociales; apoyo para la compra de viviendas privadas; apoyo para el arrendamiento de viviendas privadas; alquiler de viviendas o granjas de propiedad pública; zonas para nómadas; regularización de las caravanas propiedad de los RSC en las zonas agrícolas.

27.Por lo tanto, los objetivos específicos que la Estrategia nacional pretende promover en este ámbito son los siguientes: promover políticas integradas de cooperación interinstitucional en el ámbito del suministro de viviendas a los RSC; promover soluciones en materia de vivienda que atiendan las necesidades específicas de las familias RSC; y crear conciencia sobre los recursos económicos, los dispositivos administrativos disponibles en el marco de las políticas de vivienda, y las oportunidades inmobiliarias para las familias RSC.

28.Por lo que se refiere específicamente a los casos de desalojo forzoso, se debe tener en cuenta que, de conformidad con la Ley Básica, el poder ejecutivo central ejerce el llamado poder legislativo exclusivo en determinados sectores, como, en lo que respecta a la situación de los romaníes: la condición de refugiado y la situación legal de los ciudadanos de países no pertenecientes a la Unión Europea; la inmigración; la seguridad y el orden públicos, excepto en materia de policía local y municipal; el establecimiento de los servicios y normas mínimos que deben garantizarse en relación con el disfrute de los derechos civiles y sociales. Por otra parte, las autoridades locales pueden decidir el desalojo forzoso de los asentamientos irregulares.

29.De conformidad con el artículo 54, párrafo 2, del texto unificado sobre los organismos locales (Decreto-ley Nº 267/2000, modificado por el artículo 6 del Decreto-ley Nº 92/2008, posteriormente convertido en la Ley Nº 125/2008), el alcalde, en su calidad de funcionario público, puede, mediante ordenanza fundamentada y respetando los principios generales del ordenamiento jurídico, adoptar medidas, incluso urgentes, para prevenir o eliminar un grave peligro que amenace la seguridad de los ciudadanos. A modo de ejemplo, en este sentido cabe mencionar la sentencia del Tribunal Administrativo del Lacio (TAR por sus siglas en italiano) por la que, a finales de septiembre de 2012, desestimó la reclamación presentada por algunas familias romaníes para que se pusiera fin al traslado de los últimos habitantes del campamento de Tor dé Cenci. Según el TAR, la municipalidad de Roma, que había ordenado el desalojo de este campamento por las condiciones sanitarias y de higiene imperantes, lo había hecho para proteger la salud pública.

30.Huelga decir que, al respetar plenamente las prerrogativas y facultades de la justicia administrativa, la UNAR sigue de cerca todos los casos pertinentes, incluso aprovechando el recientemente creado servicio jurídico especial, confiada a una asociación de abogados llamada Unione Forense per la Tutela dei Diritti Umani, que, entre otras cosas, presta asesoramiento y asistencia letrada a las víctimas de discriminación. Por otra parte, consciente de la necesidad urgente de lograr el equilibrio entre posiciones opuestas, asegurándose al mismo tiempo de que las normas internacionales se apliquen debidamente en el ámbito local, la UNAR ha publicado recientemente (enero de 2013) un resumen y una nota explicativa sobre las normas internacionales que deben cumplirse antes, durante y después del desalojo o el desplazamiento de personas, como los Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo (2007), con el fin de crear conciencia entre las autoridades locales.

31.Aunque pueden surgir tensiones entre las políticas nacionales y las locales, debe considerarse que la Estrategia nacional es relativamente reciente y que la fase de ejecución se puso en marcha al final de la legislatura, cuando, según prevé la Constitución se gestionan los asuntos corrientes. Con el inicio de la nueva legislatura, a mediados de marzo de 2013, y la asunción del gobierno de Letta (a finales de abril de 2013), podemos aprovechar este nuevo impulso. Por otra parte, se debe tener en cuenta que la legislación nacional se ha modificado profundamente tras la reforma del Título V de la Constitución italiana, dedicado a las autonomías locales. Por lo tanto, cualquier camino viable requiere un enfoque integrador, un diálogo constante y actividades de fomento de la confianza mutua.