أرضيات الحماية الاجتماعية: عنصرا ً أساسيا ً من عناصر الحق في الضمان الاجتماعي ومن أهداف التنمية المستدامة

بيان

١ - ما انفكت حماية الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية تزداد أهمية على الصعيدين الوطني والدولي. وجاء ذلك جزئيا ً ردا ً على التغيرات الاقتصادية والاجتماعية المتعددة التي تحدث في مناطق شتى من العالم. و برز القلق من ألا تحظى تلك الحقوق بالحماية في العديد من البلدان المتقدمة بسبب آثار الركود الاقتصادي الذي حدث في الآونة الأخير ة . وفي المقابل، كانت معدلات النمو في العديد من البلدان النامية مرتفعة نسبي اً، الأمر الذي أتاح لها الموارد اللازمة للشروع في التنفيذ التدريجي لبرامج الحماية الاجتماعية. وفي هذا السياق، يعد وضع أرضيات للحماية الاجتماعية محددة على الصعيد الوطني ( ) ، باعتبارها مجموعة أساسية من الضمانات الاجتماعية الضرورية، النقدية والعينية، عام ل اً محوري اً في تأمين الحد الأدنى من الدخل والحصول على خدمات الرعاية الصحية، وفي تيسير تمتع أكثر الفئات تهميش اً بالعديد من الحقوق الاقتصادية والاجتماعية (انظر A/HRC/28/35، الفقرة 2).

٢ - وأوصت اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، في بعض ملاحظاتها الختامية على التقارير المتعلقة بإعمال الحق في الضمان الاجتماعي من الدول الأطراف في العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، بتحديد أرضيات للحماية الاجتماعية تضمن استحقاقات قانونية للأفراد بوصفها عنصر اً أولي اً يُدرج بالتدريج في نظام جامع وشامل للضمان الاجتماعي يمتثل امتثال اً تام اً لمتطلبات المادة 9 من العهد. وفي رسالة مؤرخة أيار/ مايو 2012، استرعى رئيس اللجنة انتباه الدول الأطراف في العهد إلى أن أي تغيير في السياسة المقترحة أو تعديل في التصدي للآثار السلبية لتدابير التقشف على التمتع بالحقوق ال منصوص عليها في العهد يجب أن يسنّ حد اً أدنى من المضمون الأساسي للحقوق أو أرضية للحماية الاجتماعية، على النحو الذي وضعته به منظمة العمل الدولية، ويوفر حماية هذا المضمون الأساسي في جميع الأوقات.

٣ - أضف إلى ذلك أن إحدى الغايات في إطار الهدف 1 من أهداف التنمية المستدامة لما بعد عام 2015 هو إعمال ن ُ ظ ُ م وتدابير ملائمة في مجال الحماية الاجتماعية على الصعيد الوطني، بما في ذلك الأرضيات (انظر A/68/970 وCorr.1) .

الغرض

٤ - إن اللجنة، في إطار متابعة دعوتها الدول إلى التوفيق صراحة بين أهداف التنمية المستدامة، إضافة إلى مؤشرات ومقاييس الوفاء بها، مع مبادئ حقوق الإنسان ومعاييرها، بما فيها تلك المتعلقة بعدم التعرض للتمييز، والمساواة بين الرجل والمرأة، والمشاركة والإدماج، والشفافية والمساءلة ( ) ، ت ُكرر هنا تَداعُم تعليقها العام رقم 19 بشأن الحق في الضمان الاجتماعي وتوصية منظمة العمل الدولية رقم 202 بشأن أرضيات الحماية الاجتماعية .

٥ - ويشير تعريف الحق في الضمان الاجتماعي الوارد في تعليق اللجنة العام رقم 19 إلى ثلاثة عناصر أساسية هي:

(أ) مفهوم الضمان الاجتماعي باعتباره حق اً من حقوق الإنسان وضرورة اقتصادية واجتماعية للتنمية والتقدم؛

(ب) التأكيد مجدد اً على أن جوهر الضمان الاجتماعي إعادة التوزيع وعلى دوره في تعزيز الإدماج الاجتماعي؛

(ج) مسؤولية الدولة الكلية والأولية عن إعمال الحق في الضمان الاجتماعي.

٦ - وهذه العناصر جزء أصيل في المجموعة المحددة على الصعيد الوطني المكونة من ضمانات الضمان الاجتماعي لأرضيات الحماية الاجتماعية الرامية إلى تحقيق الكرامة الإنسانية و إلى الوقاية أو التخفيف من الفقر والاستضعاف والاستبعاد الاجتماعي. ويضاف إلى ذلك أن عنصر أرضيات الحماية الاجتماعية المتمثل في توفر الخدمات العامة واستمراريتها والحصول عليها، مثل المياه، والتصحاح، والصحة، والتعليم، والعمل الاجتماعي الذي يركز على الأسرة، إنما ينبع من العديد من الحقوق المكرسة في العهد.

الالتزامات الأساسية

٧ - تستدعي أرضيات الحماية الاجتماعية وجود مجموعة من ضمانات الضمان الاجتماعي الضرورية تكفل حصول الجميع على الخدمات الصحية الأساسية وتأمين الحد الأدنى من الدخل. ويمكن تجسيد هذه الضمانات في التحويلات النقدية والعينية، مثل اً من خلال استحقاقات الأطفال ، واستحقاقات دعم الدخل ، إلى جانب ضمانات تشغيل الفقراء الذين هم في سن العمل، والمعاشات التقاعدية الشاملة للمسنين الممولة من الضرائب، واستحقاقات ذوي الإعاقات والأشخاص الذين فقدوا المعيل الرئيس للأسرة.

٨ - وعمل اً بالتعليق العام رقم 19، تعد هذه الضمانات التزام الدول الأساسي بتأمين الضمان الاجتماعي عن طريق توفير حد أدنى من الاستحقاقات للأفراد والأسر، إلى جانب الخدمات الأساسية الكافية، لتمكين الجميع من تلقي ما يلي على الأقل: الرعاية الصحية الأساسية، والمأوى والسكن، والمياه والتصحاح، والغذاء، وأدنى حد من أشكال التعليم الأساسية. وتحيل عبارة "جميع" على مبدأ عالمية حقوق الإنسان وأن كل فرد له وزنه . وبالمثل، تهدف أرضيات الحماية الاجتماعية الوطنية إلى تأمين الدخل والحصول على الخدمات الأساسية في جميع مراحل العمر، مع إيلاء اهتمام خاص للفئات الأكثر ضعف اً وحرمان اً، مثل الأطفال والمسنين وذوي الإعاقات والعاملين في القطاع غير النظامي وغير المواطنين (انظرA/HRC/28/35، الفقرات 37-53).

المرأة

٩ - لا تتلقى النساء ، في أغلب الأحيان، استحقاقات الضمان الاجتماعي والمعاشات التقاعدية، إما لأنهن يعملن في الاقتصاد غير النظامي ، وإما لأنهن يعانين من صعوبات أكبر لاستيفاء معايير الأهلية أو لمجرد أنهن يزاولن أعمال اً غير مدفوع ة الأجر و لا يُعترف بأنه ا مساهمة اقتصادية في مجتمعاتهن المحلية ومجتمعاتهن عموم اً. وثمة عقبة أخرى هي أن النساء كثير اً ما يُعتبرن كَلاًّ على شركائهن الذكور لا صاحبات حقوق فردية. وتلفت اللجنة الانتباه في هذا السياق إلى أن العديد من الضمانات الأساسية المدرجة في أرضيات الحماية الاجتماعية الوطنية، مثل صحة الأم، ورعاية الطفل واستحقاقات الأمومة، والمعاشات التقاعدية، تسهم في سَنّ استحقاقات شاملة. وتقلل هذه الاستحقاقات من أوجه عدم المساواة بين الجنسين بوسائل منها تخفيف الأعباء الملقاة على كاهل النساء المستمرات في تحمل الجزء الأعظم من المسؤوليات الأسرية.

الإعمال التدريجي للحقوق

١٠ - لفتت اللجنة النظر إلى مفهوم أرضيات الحماية الاجتماعية بوصفها التزام اً أساسي اً بدونه لن يكون للحقوق الاقتصادية والاجتماعية معنى فذكّرت الدول الأطراف في العهد بالتزامها بإعمال الحق في الضمان الاجتماعي تدريجي اً، على ما جاء في التعليق العام رقم 19. وينعكس ذلك أيض اً في توصية منظمة العمل الدولية رقم 202 التي تضع استراتيجيات تُوسّع نطاق الضمان الاجتماعي بحيث يوفَّر لكثير من الناس أقصى ما يمكن من الحماية. والحال أن أرضيات الحماية الاجتماعية، عندما تُستعمل بصفتها أرضيات وليس أسقف اً، على افتراض أنها موضوعة ومنفّذة وفق اً لمعايير حقوق الإنسان ومبادئها، تنطوي على إمكانات هائلة لتسهيل التمتع بالكثير من الحقوق الاقتصادية والاجتماعية.

١١ - وترحب اللجنة بالتدرج في تحديد أرضيات الحماية الاجتماعية في بلدان تتفاوت في مستويات التنمية الاقتصادية والاجتماعية من خلال جملة من البرامج والتدابير، على النحو المبين في تقرير منظمة العمل الدولية العالمي بشأن الحماية الاجتماعية 2014-2015 .

١٢ - وفي بعض البلدان المنخفضة الدخل، حيث شبكات الأمان مؤقتة، والتركيز على الأهداف ضعيف، والاستحقاقات قليلة، يناقَش توسيع نطاق تحويلات الحماية الاجتماعية وبناء أرضيات للحماية الاجتماعية محددة على الصعيد الوطني في إطار نظام شامل للحماية الاجتماعية. وقد حقق أكثر من 20 بلد اً نامي اً في الوقت الراهن ، أو كاد ، تغطية شاملة للمعاشات التقاعدية؛ وتختبر بضعة بلدان أخرى حالي اً نظام اً للمعاش الاجتماعي للمسنين لا يقوم على الاشتراك. وت ُ وس ّ ع كثير من البلدان المتوسطة الدخل باستمرار نظمها للحماية الاجتماعية، الأمر الذي يسهم في استراتيجيات النمو القائم على الطلب المحلي التي ترسّخ التنمية بدورها.

١٣ - وثمة خيارات متاحة للحكومات لتوسيع الحيز المالي للحماية الاجتماعية حتى في أفقر البلدان، مثل اً عن طريق إعادة توزيع النفقات العامة بتجديد التركيز على الإنفاق الاجتماعي، وزيادة إيرادات الضرائب، وتخفيف عبء الديون أو خدمة الديون، والتكيف مع الإطار الاقتصادي الكلي، ومكافحة تهريب الأموال، وزيادة إيرادات الضمان الاجتماعي. ولا يقل عن ذلك أهمية الأدلة التي تبين أن البلدان، تمشي اً مع الت زاماتها بموجب العهد، لا يمكنها عدم تخصيص ما يكفي من الموارد للحماية الاجتماعية بالنظر إلى أن هذه المخصصات تسهم في إعمال حقوق الإنسان والتنمية الاقتصادية والاجتماعية.

١٤ - وتدرك اللجنة أهمية المبادئ التوجيهية المحددة في توصية منظمة العمل الدولية رقم 202 ، وتسلط الضوء على أن تحديد أرضيات للحماية الاجتماعية ينبغي أن يقوم على أساس توافق آراء وطني يستلزم من جميع أصحاب المصلحة المعنيين المشاركة في وضع عناصر الأرضيات وتنفيذها ورصدها وتقييمها. وللمنظمات الإقليمية والدولية أيضا ً ، بما فيها المؤسسات المالية الدولية، دور في تهيئة الظروف اللازمة لتحديد أرضيات الحماية الاجتماعية تحديد اً دقيق اً.

١٥ - وتؤكد اللجنة من جديد أنه يجب تخصيص موارد كافية على الصعيد الوطني ومن خلال المساعدة والتعاون الدوليين من أجل الامتثال للالتزام بإعمال ا لحقوق المنصوص عليها في العهد تدريجي اً. ومن الخطوات الكبيرة في الاتجاه الصحيح التي يمكنها دعم الاستثمار الأولي في نظم الحماية الاجتماعية العمومية المستدامة إنشاء الصندوق العالمي للحماية الاجتماعية الذي اقترحه المقرر الخاص المعني بالحق في الغذاء والمقررة الخاصة المعني ة بمسألة الفقر المدقع وحقوق الإنسان ( ) ، وإدراج الحماية الاجتماعية في أهم التوصيات التي قدمها فريق الشخصيات البارزة الرفيع المستوى المعني بخطة التنمية لما بعد عام 2015 في تقريره المعنون "شراكة عالمية جديدة: اجتثاث الفقر وتحويل الاقتصادات من خلال التنمية المستدامة" .

١٦ - وتؤكد اللجنة من جديد أن اعتماد أرضيات للحماية الاجتماعية، كما ذكرت المقررة الخاصة المعنية بمسألة الفقر المدقع وحقوق الإنسان، والمبادرات الوثيقة الصلة المتخذة ضمن إطار كلي يقوم على حقوق الإنسان، ينبغي أن يصبح هدف اً مركزي اً لجميع الجهات الفاعلة في سياقَي حقوق الإنسان والتنمية (انظر A/69/297، الفقرة 6).

١٧ - وتشجع اللجنة جميع الدول على تعزيز مبادئ حقوق الإنسان ومعاييرها عند تحديده ا أرضيات الحماية الاجتماعية، خاصة المبادئ والمعايير المتعلقة بعدم التمييز، والمشاركة والمساءلة، والاعتراف الصريح بالحق في الضمان الاجتماعي، وضمان الاستحقاقات القانونية للمستفيدين، الذين يعاد تعريفهم من ثم بأنهم أصحاب حقوق. وتشجعها أيض اً على أن تدرج أرضيات الحماية الاجتماعية في أهداف التنمية المستدامة باعتبارها وسيلة هامة من وسائل مكافحة الفقر والتمييز وتحقيق التنمية المستدامة لما بعد عام 2015، قصد إ عمال الحقوق المنصوص عليها في العهد إعمال اً تام اً.